¿Hasta cuándo se puede pedir la ampliación del recurso a otras resoluciones administrativas?

La cuestiones que plantea la acumulación de acciones, en el presente caso re...

La cuestiones que plantea la acumulación de acciones, en el presente caso referidas a un solo interesado, que impugna inicialmente varios actos administrativos entre los que algunos son ejecución de otros o tienen con el primero algún tipo de conexión, es posible conforme dispone el art. 34 de nuestra ley jurisdiccional -EDL 1998/44323-. En efecto, aunque no cabe la impugnación indirecta de actos administrativos, sí que es posible que la anulación de uno, que sea presupuesto para la existencia o validez de otros posteriores, conlleve efectos anulatorios de éstos.

Ahora bien, aun cuando se impugnen distintos actos administrativos singulares, si los previos han sido consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma, el recurso respecto a ellos ha de declararse inadmisible, pese a que se haya interpuesto tempestivamente contra un acto que traiga causa de aquél.

Uno de los supuestos de acumulación, previsto expresamente en el art. 36.4 de la ley jurisdiccional -EDL 1998/44323 se produce cuando después de haber recurrido una desestimación presunta (también una estimación presunta en el caso de silencio positivo, producida por tercero perjudicado por el acto), se dicta por la Administración un acto expreso. En este caso, como dispone dicha norma el recurrente puede desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. En el caso de que hubiera optado por desistir del recurso contra la desestimación presunta, dispondría de dos meses para impugnar la resolución expresa desde su notificación.

¿Se puede pedir la acumulación después de declarar concluso el proceso para sentencia? A mi juicio sí, y así parece refrendarlo el propio art. 36.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-. Por otra parte no tendría sentido dictar sentencia sobre un acto presunto que había sido posiblemente modificado por otro posterior expreso, reenviando la validez de este a un nuevo proceso. En consecuencia sería de aplicación la suspensión del primer proceso, hasta que el segundo alcanzara el mismo estado de tramitación.

En cuanto a la pregunta de lo que ocurre cuando la segunda resolución administrativa revoca parcial o totalmente la primera pero el particular la sigue considerando perjudicial por otros motivos diferentes, a mi juicio es evidente que el recurrente puede alegar cuantos motivos tenga por conveniente contra el acto expreso, los haya alegado o no en el primer recurso.

La Ley 29/1998, 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administ...

La Ley 29/1998, 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (en lo sucesivo, u0022LRJCAu0022) diseña en el Capítulo III del Título III (arts. 34 a 39) -EDL 1998/44323 un sistema de racionalización procedimental que pretende simplificar y aliviar nuestra saturada jurisdicción distinguiendo al efecto entre una acumulación de pretensiones bien contra el mismo o contra diferentes actos, disposiciones o actuaciones (art. 34) -que puede ser inicial (art. 35) o sobrevenida (lo que técnicamente se presenta más como un supuesto de ampliación del recurso ya interpuesto, art. 36) y una acumulación de procesos, esto es, de dos o más recursos contencioso administrativos pendientes (art. 37).

Esta regulación, simple y esquemática, contrasta con la detallada disciplina de la que hace gala la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, u0022LECu0022) -EDL 2000/77463-, que dedica en integridad el Título III del Libro Primero (arts. 71 a 98) a abordar la acumulación de acciones y de procesos. En este, como en otros muchos temas, se suscita la duda en torno al ámbito y extensión supletoria de la LEC en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, por mor de la Disposición Final Primera de la LRJCA -EDL 1998/44323-.

Acometer con solvencia cualquier reflexión al respecto pasa por reconocer que el marco jurídico de la supletoriedad se ha matizado, en sentido restrictivo, por la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, inercia de la que no parece escapar la regulación de la acumulación, por cuanto, incluso antes de la LRJCA de 1998 -EDL 1998/44323-, ya había alertado de la dificultad de aplicar supletoriamente la LEC -EDL 2000/77463 con relación a la acumulación en el orden contencioso administrativo, al tratarse de una institución ya regulada por la propia LRJCA (STS de 16 febrero 1995 -EDJ 1995/24385-).

De esta manera, se economizan ciertos problemas, toda vez que, por ejemplo, mientras que en el ámbito civil, no resulta posible (como regla general, a tenor del art. 71 LEC -EDL 2000/77463-) acumular en un mismo proceso pretensiones incompatibles -que se excluyan mutuamente o sean contrarias entre sí-, dicha acumulación (generalmente, bajo el formato de acumulación de procesos) resulta más que deseable en el ámbito contencioso administrativo en supuestos concretos, como acontece en el ámbito tributario en el que el mismo contribuyente que ha abonado dos tributos incompatibles entre sí (ITP e IVA) impugna sendas negativas (de la Administración del Estado y de la autonómica) en orden a obtener la devolución de ingresos indebidos, supuestos en los que el Tribunal se enfrenta al dilema de decidir cuál era el tributo procedente, con el consiguiente efecto colateral de provocar la devolución de ingresos indebidos por el otro.

El andamiaje de toda decisión de acumulación se cimenta en la necesidad de evitar la tramitación independiente de pretensiones que están estrechamente vinculadas (STS de 17-5-97 -EDJ 1997/3453-), desde el momento que la tramitación y resolución conjunta (art. 74 LEC -EDL 2000/77463-) desvanece la posibilidad de que el principio de seguridad jurídica se vea comprometido. Obviamente, coadyuvan a la acumulación razones de economía procesal (ATS de 1 julio 1998).

Debe desterrarse la idea de que la decisión de acumulación resulte potestativa para el juez en supuestos de conexión directa entre los actos, o las disposiciones o las actuaciones impugnadas (por ser unas reproducción, confirmación o ejecución de otras o, por cualquier otra razón por la que se evidencia que la eficacia de uno de los actos dependa de la validez del otro o cuando exista una relación en cuanto a los sujetos o contenido). De hecho, puede generarse cierta confusión por el empleo de términos no categóricos como el de u0022serán acumulablesu0022 (art. 34.1 -EDL 1998/44323-) o el de que el órgano jurisdiccional u0022podrá acordar la acumulaciónu0022 (art. 37.1).

Precisamente, el principio de seguridad jurídica, garantizado por la Constitución (art. 9.3 CE -EDL 1978/3879-) opera como superior elemento hermenéutico a la hora de guiar la decisión del Juez en uno u otro sentido, sin que resulte adecuado eludir una acumulación que resulte procedente conforme a los preceptos citados mediante lo que podríamos denominar u0022acumulaciones virtualesu0022 que delatan una tramitación paralela de dos o más recursos sin reunirlos materialmente en un único procedimiento.

Por el contrario, el carácter obligatorio de la acumulación se refuerza por la LEC cuando sin resquicio a dudas expresa que la acumulación u0022habrá de ser acordadau0022 (art. 76.1) -EDL 2000/77463 así como por la LRJCA -EDL 1998/44323-, primero, al fomentar el conocimiento por los órganos judiciales de la existencia de procesos susceptibles de acumulación, arbitrando obligaciones de información tanto para la Administración (art. 38.1) como para el Secretario (art. 38. 2) y, segundo, al atribuir al Juez la facultad de acumular de oficio (art. 37.1), a diferencia de lo que ocurría en el proceso civil en el que hasta la Ley 13/2009 de 3 noviembre 2009 -EDL 2009/238889 sólo podía decretarse a instancia de parte.

Finalmente, en la medida que la acumulación puede evitarse mediante la excepción de litispendencia (art. 78.1 LEC -EDL 2000/77463-) y dado que en el contencioso administrativo la jurisprudencia rechaza la idea de prejudicialidad (ex art. 43 LEC) entre el recurso que depura la legalidad o validez de una disposición de carácter general y el recurso que tenga por objeto el acto administrativo de aplicación de dicho reglamento (STS 28-6-05 -EDJ 2005/113642-) el Juez contencioso deberá prestar una mayor atención a las posibilidades de acumulación.

En cuanto al momento concreto en el que la acumulación puede ser solicitada, la respuesta parece inferirse del propio tenor de los preceptos de la LRJCA -EDL 1998/44323-; en efecto, por lo que se refiere a la acumulación sobrevenida (ampliación del recurso) la LRJCA de 1998 extiende el límite temporal que anteriormente se recogía en el art. 46 de la LRJCA 1956 -EDL 1956/42 que limitaba dicha posibilidad de ampliación al momento anterior a formalizarse la demanda; en cambio, en la actualidad, el art. 36 habilita una decisión de ampliación siempre u0022antes de la sentenciau0022. Por otro lado, en cuanto a la acumulación de procesos, esa decisión podrá ser adoptada por el Juez u0022en cualquier momento procesalu0022 (art. 37.1).

[[QUOTE2:u0022...en cuanto a la acumulación de procesos, esa decisión podrá ser adoptada por el Juez u0022en cualquier momento procesal.u0022]]

Ahora bien, esta regulación muestra el cariz de constituir unas previsiones específicamente dirigidas a disciplinar la acumulación, pero en modo alguno habilita una ampliación de los plazos procesales para recurrir (obviamente, de caducidad), tal y como se encarga de aclarar el propio art. 36.1 -EDL 1998/44323 cuando señala que el demandante podrá solicitar la ampliación dentro del plazo que señala el art. 46 (es decir, el plazo para interponer recurso contencioso administrativo).

Determinada jurisprudencia (SSTS de 6 junio 1998 y 27 septiembre 1997 -EDJ 1997/8695-) impide decretar la acumulación una vez que el recurso contencioso administrativo quede concluso para Sentencia y, por ende, pendiente de deliberación y fallo. Sin embargo, dicha apreciación, quizás, se haga acreedora de una revisión en sentido extensivo, permitiendo una acumulación, incluso, con posterioridad a declarar concluso el pleito para Sentencia, trasladando el límite temporal a la propia fecha de la Sentencia (momento a partir del cual ya no cabe introducir variación en la misma, ex art. 267 LOPJ -EDL 1985/8754-).

Cabría inferir dicha conclusión, si se repara en que a diferencia de lo que ocurre con el art. 77.4 LEC -EDL 2000/77463-, que impide la acumulación de procesos cuando hubiese finalizado el acto de juicio (u0022dies a quou0022 del plazo de 20 días para dictar sentencia en el proceso civil) la LRJCA -EDL 1998/44323 denota mayor apertura y flexibilidad, mediante los expresados términos de antes sentencia y en cualquier momento procesal.

El último de los interrogantes reclama que se indague en torno a que sucedería cuando una segunda resolución administrativa revoque parcial o totalmente la primera pero el particular la sigue considerando perjudicial por otros motivos diferentes.

El supuesto podría evocar, por ejemplo, aquellos casos en los que pendiente un recurso contra un acto presunto, la Administración dictare resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida (art. 36.4 LRJCA -EDL 1998/44323-).

Pues bien, si se produce con posterioridad una desestimación expresa, evidentemente el nuevo acto administrativo no innova (a salvo, claro está -que no es baladí la propia motivación), es decir, no ha modificado los efectos que proyectaba el silencio administrativo inicialmente combatido.

Sin embargo, no es ésta la pregunta que nos hace el coordinador sino que el mismo nos conduce a un escenario diferente, el de un acto expreso posterior que revoque total o parcialmente el primer acto, lo que puede ocurrir, por ejemplo, mediante la estimación posterior (total o en parte) de un recurso de reposición, pendiente el recurso contencioso administrativo contra su desestimación presunta.

Pues bien, ante una estimación parcial, por parte del segundo acto -que, no obstante, sigue sin satisfacer al administrado para evitar que ese segundo acto resulte sustraído del control jurisdiccional, corresponderá al interesado combatirlo. En este sentido, un buen patrón que puede guiar su conducta lo ofrece el citado art. 36.4 LRJCA -EDL 1998/44323-, de modo que, alternativamente, solicite la ampliación del recurso inicial frente al nuevo acto expreso o, en su caso, desista del primer contencioso dirigido contra el silencio e introduzca un nuevo recurso jurisdiccional contra el acto expreso.

No resulta tan evidente, pese a que el art. 36.4 LRJCA -EDL 1998/44323 no distinga al respecto, la forma de proceder en el caso de que mediante el acto expreso posterior se revoque totalmente el primero de los actos impugnados.

El matiz que introduce el planteamiento y que debe ser enfatizado es que la disconformidad del particular con el acto que revoca totalmente el anterior reside en motivos diferentes. Esta consideración abona un campo en el que emerge sin ambages el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa. Evidentemente, la clave reside en diferenciar con precisión entre u0022pretensionesu0022 y u0022motivos de impugnaciónu0022, como con buena técnica realiza el art. 36.4 LRJCA -EDL 1998/44323 al referirse a la resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida (no, obviamente, de los motivos).

Salvada dicha diferenciación no observo motivos que impidan a dicho interesado solicitar la ampliación del recurso contencioso administrativo o, en su caso, desistir del inicialmente interpuesto para plantear uno nuevo en el plazo de los dos meses siguientes a la notificación de la resolución expresa.

El art. 46 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativ...

El art. 46 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 diciembre 1956 -EDL 1956/42 permitía la ampliación del recurso a otras resoluciones administrativas que se dictaren u0022antes de formalizarse la demandau0022. La Ley Jurisdiccional de 1998 -EDL 1998/44323 ha venido a ampliar el plazo para la solicitud de ampliación, pues el art. 36.1 ahora dispone que podrá solicitarse u0022si antes de la sentencia se dictare o se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación prevista en el artículo 34u0022.

Un primer problema que suscita la nueva redacción de la Ley, en relación con la ampliación y el plazo para su solicitud, es el significado que debe atribuirse a la expresión u0022antes de la sentenciau0022. Desde luego, la postura más permisiva en torno a la conclusión del referido plazo sería la de entender que cabe la solicitud de ampliación hasta la notificación de la sentencia a las partes. Por el contrario, sobre la base de una interpretación contraria y restrictiva, podría defenderse que la solicitud debería instarse necesariamente antes de la declaración de que el pleito ha quedado concluso para sentencia (art. 64.4 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-) o bien antes del día señalado para la deliberación y fallo, en el caso de los órganos colegiados, como ha defendido un sector de la doctrina (González Pérez, Santamaría Pastor). La Ley no concreta más y esa indeterminación puede ser razonablemente suplida por el aplicador del derecho en cualquiera de los sentidos expuestos. En mi opinión, a falta de un criterio general, serán las concretas circunstancias en que se enmarque la decisión sobre la admisión de la ampliación interesada las que permitirán alcanzar una decisión correcta. Así, circunstancias tales como la mayor o menor intensidad de la conexión entre las diversas resoluciones administrativas, la finalidad perseguida por la Administración al dictar la resolución que pretende ampliarse al objeto inicial del proceso contencioso-administrativo, el comportamiento procesal del recurrente al formular la solicitud de ampliación, la evitación de resultados contrarios a la buena fe procesal y la necesidad de salvaguardar el buen fin del proceso son datos que pueden y deben ser tenidos en cuenta al proceder a dicha ponderación. Por otra parte, tampoco debe desmerecerse la importancia que, a día de hoy, reviste la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Una decisión relativamente accesoria a efectos procesales puede revestir una importante trascendencia económica, si tenemos en cuenta que el art. 2.c) de la Ley 10/2012, de 20 noviembre -EDL 2012/240441-, declara como hecho imponible de la misma la u0022interposición del recurso contencioso-administrativou0022, más no la ampliación del recurso a nuevas o distintas actuaciones administrativas que guarden con la que fuera su objeto originario alguna de las relaciones previstas en el art. 34. Todos estos elementos conforman un marco de decisión que permite, en mi opinión, alcanzar una solución adaptada a las peculiaridades de cada supuesto, incluso para justificar la solución maximalista de admitir la ampliación una vez declarado el pleito concluso para sentencia.

Una aplicación concreta de este marco conceptual, ajustado a las circunstancias procesales de cada supuesto concreto, es la que en mi opinión permite dar respuesta a la segunda de las cuestiones planteadas. Piénsese, hipotéticamente, en el caso de que la Administración, una vez concluso el pleito para sentencia, procediera a dictar un nuevo acto por el que se revocara la sanción inicial de expulsión en materia de extranjería y se sustituyera la originariamente impuesta por una de distinta naturaleza, por ejemplo, por una sanción económica. ¿Tendría sentido reconducir al demandante a un segundo pleito en tales circunstancias? En mi opinión, no. El núcleo esencial del debate, en la generalidad de los casos, está ya planteado y sustanciado procesalmente. La única variación puede venir motivada por la adición de nuevos motivos de impugnación o la práctica eventual de nuevas diligencias de prueba, aspectos que ningún inconveniente deben encontrar en un rápido trámite conferido al efecto a las partes procesales. En este sentido, Santamaría Pastor ha puesto el acento en la necesidad de agilizar el trámite procesal, una vez admitida la ampliación, para poner freno a comportamientos extraprocesales de la Administración por los que, procediendo al dictado de actos administrativos que guardan conexión directa, la parte demandante se ve compelida a recurrir sucesivamente todos ellos por vía de ampliación, convirtiéndose el proceso en una suerte de u0022telar de Penélopeu0022. En todo caso, la solución rigorista de dictar sentencia exclusivamente sobre un acto que ha venido a quedar sin efecto, de modo total o parcial, puede conducir a resultados estériles. Apelando al pragmatismo judicial norteamericano, como dijo el que fuera Magistrado del Tribunal Supremo de los Estados Unidos desde 1939 a 1962, Félix Frankfurter, el proceso es la búsqueda de fines prácticos, no una partida de ajedrez (u0022litigation is the pursuit of practical ends, not a game of chessu0022 en Indianapolis v. Chase Nat-l Bank, 314 U.S. 63, 69 (1941)).