I. Introducción
Nuevamente bajo la invocación del número 8, y llegados los primeros calores estivales, ha aparecido un Real Decreto-Ley, que introduce importantes cambios en algunos aspectos esenciales del mundo local; cierto es que el Real Decreto-Ley 8/2011 (RDL 8/11, en adelante) - EDL 2011/118864-, no llega al grado de sofoco que produjo su homónimo Real Decreto-Ley 8/2010 -EDL 2010/61517- que tantos quebrantos produjo en vidas y haciendas de los sufridos empleados públicos.
Para entender la situación económica, financiera y presupuestaria de las Administraciones Públicas en los últimos años, hay que acudir a una necesaria visión marxista (no de Don Carlos Marx, sino de Don Groucho Marx), y así este RDL 8/11 es una aplicación de la famosa máxima del insigne bigotudo: ¡Más madera! ¡Es la guerra! ¡Traed más madera!, mientras quemamos el tren de la solvencia de multitud de Administraciones Públicas, entidades locales incluidas, vamos quemando madera, con medidas de favorecimiento artificial de la liquidez.
Pues a modo de introducción diremos que en el batiburrillo de normas que contiene la norma que ahora comentamos, no se ataca de una manera eficiente el verdadero problema de la falta de solvencia de la Administración Local, ocasionada por un inmoderado crecimiento del gasto público estructural, agravado por un decaimiento generalizado del ingreso el cual está asociado normativamente a un suicida monocultivo de la tributación dependiente del sector inmobiliario.
Por tanto, añadiremos madera para que el tren siga rodando, esperando coger una cuesta abajo que nos permita tomar impulso, para remontar la subida, ojala algunas administraciones no se despeñen en el intento.
Dadas las limitaciones de espacio y contenido de un artículo de la naturaleza del presente, que pretende ser elemento para un debate en el seno de las entidades locales, tomaremos como objetivos de este texto los cuatro siguientes:
- Visión general de las normas de carácter no presupuestario y financiero que ofrecen interés para las entidades locales del RDL 8/11.
- Enunciación de las normas del RDL 8/11, que no tienen un interés especifico para las entidades locales.
- Examen completo de medidas de control del gasto público local contenidas en el RDL 8/11.
- Examen en profundidad de Medidas de endeudamiento local extraordinario para cancelación de deudas con empresas proveedoras.
Nos introducimos a continuación en el desarrollo de tales objetivos.
II. Visión general de las normas de carácter no presupuestario y financiero que ofrecen interés para las entidades locales del RDL 8/11
A) Medidas de protección a deudores hipotecarios, y sus posibles efectos en la gestión recaudatoria y de pago de rentas salariales en las entidades locales
Así, en efecto, el RDL 8/11 (EDL 2011/118864) en su art. 1 ha establecido unos porcentajes de incremento en los límites de inembargabilidad de los sueldos, salarios y pensiones, que con carácter general se establecen en el art. 607.1 LEC (EDL 2000/77463); ahora tales incrementos previstos en el RDL 8/11 sólo son aplicables a los procedimientos de ejecución hipotecaria, luego que ejecutada la finca gravada por la garantía, esta no haya podido cubrir el importe de la deuda.
Dicho de otro modo, esta modificación, no será aplicable como límite para la embargabilidad de rentas salariales para otros fines, en especial los de naturaleza tributaria; esto es, la Administración local a través de sus órganos de recaudación, para la cobranza de sus ingresos de derecho público, podrá embargar las rentas salariales cuando éstas superen el límite del salario mínimo interprofesional, con las limitaciones tradicionales previstas en el art. 607.2 LEC.
Ahora bien cuando un ente local esté actuando como pagador de una renta salarial, sometida a un embargo cuya causa tenga naturaleza de ejecución hipotecaria y previa acreditación de tal circunstancia por la persona sujeta a embargo, ordenado por un órgano judicial civil o a requerimiento del órgano judicial en cuestión, calculará la parte inembargable de la renta salarial por aplicación al salario mínimo interprofesional de un incremento del 50 % con carácter general y además otro 30 % del SMI por cada miembro del núcleo familiar que no perciba ingresos propios regulares.
El procedimiento adecuado para determinar la cuantía embargable, sería una vez constatada la naturaleza hipotecaria de la ejecución ,el aumento general del 50 % y requerir al interesado para que obtenga del órgano judicial ordenante del embargo, la acreditación del límite de inembargabilidad por razones familiares, pues el ente local no puede entrar competencialmente a valorar la aplicabilidad de esa norma de naturaleza civil, será el juez el que habrá de determinar el alcance del núcleo familiar y el concepto de ausencia de ingresos propios regulares de sus componentes.
B) Medidas de fomento de la actividad inmobiliaria
1. Fomento de la rehabilitación.
En línea con las pretensiones que ya se habían reflejado en normas de naturaleza tributaria y en la denominada Ley de Economía Sostenible (EDL 2011/8038), se profundiza y mejora técnicamente la regulación, mediante una definición en los arts. 17 a 20 de la figura de la rehabilitación de inmuebles y las operaciones de regeneración urbana, definiendo en el art. 17 el propio concepto de estas actuaciones. En el art. 18 se definen las facultades de la Administración para delimitar el ámbito espacial de las operaciones de regeneración, conteniendo un desarrollo normativo de las personas y entidades obligadas a la realización de las labores de rehabilitación y/o regeneración y las capacidades de actuación sustitutoria forzosa por parte de la Administración Pública, estas actuaciones se regulan en detalle en los arts. 10 a 20.
Un análisis detallado de esta materia, de contenido urbanístico y asociado al estatuto jurídico de la propiedad urbana, excede de las posibilidades de este artículo, pero han de ser examinadas con atención por los órganos de los entes locales con atribuciones en estas materias.
2. Obligatoriedad de la Inspección Técnica de Edificios.
Siguiendo la línea ya avanzada por normativa estatal (Ley de Economía Sostenible y otras) y autonómica, se establece con carácter general la obligatoriedad para edificios de naturaleza residencial de antigüedad superior a los 50 años, en municipios en principio de población superior a 25.000 habitantes. Si bien los municipios podrán establecer sus propias actuaciones en el marco de los "mínimos" estatales y autonómicos.
Por tanto, las ITE pueden ser una oportunidad de provocar cierto relanzamiento de la rehabilitación urbana, con los efectos benéficos en la depauperada fiscalidad inmobiliaria, e incluso una fuente de ingresos directa o indirecta mediante la constitución de órganos locales especializados o el establecimiento de un sistema de autorizaciones a empresas o profesionales cualificados para dichas actuaciones de inspección técnica.
C) Mejoras en la seguridad jurídica inmobiliaria
1. Nueva visión del silencio administrativo en actos de utilización del suelo.
El art. 23 del RDL 8/11 ha venido a cambiar de golpe una antigua tradición jurídica, que otorgaba al silencio administrativo en los procedimientos de obtención de licencias y autorizaciones administrativas para usos cualificados del suelo el valor positivo.
El art. 23, tal vez movido por las tropelías y corruptelas, que al amparo de tal valor positivo se habían producido en nuestra España grande, libre y urbanizable, ha establecido el silencio negativo en las principales actuaciones de uso y utilización del suelo.
Este valor negativo del silencio que puede resultar chocante, no hace sino desarrollar una visión moderna de las facultades urbanísticas, vistas ahora no tanto como un derecho preexistente, sino como nacidas de la ley y condicionadas al previo cumplimiento de las obligaciones urbanísticas que permitan garantizar la función social de la propiedad urbana.
2. Mejora de los aspectos registrales y de publicidad inmobiliaria de las declaraciones de obra nueva, exigiendo para su inscribilidad los actos de autorización de las actuaciones, aspectos catastrales y conformidad con la normativa urbanística.
3. Mejora de los aspectos de publicidad registral de expedientes de ejecución urbanística, cesiones obligatorias de terrenos, transferencias de aprovechamientos, incoación de expedientes de disciplina urbanística y avatares jurídicos de los procesos de ordenación urbanística.
D) Medidas de simplificación administrativa
1. En el art. 26 en relación al Anexo I, se establece un largo rosario de supuestos de procedimientos administrativos con valor de silencio administrativo positivo.
2. Se establece en el art. 27 la existencia de Registro Único a efectos de presentación de documentos dirigidos a cualquier administración pública, sin necesidad de suscripción de previo convenio administrativo, cuando se trate de municipios bajo el régimen de Gran Población (art. 121 de la Ley de Bases de Régimen Local - EDL 1985/8184-), Cabildos y Diputaciones. En el resto de los entes locales, funcionará el sistema de Registro Único, previo convenio.
La informatización de los Registros Públicos se desarrolla estableciendo que los municipios que no la hubieran realizado aún, a los efectos de la Disposición Adicional Quinta del RDL 8/11, habrán de aprobar un calendario de implantación en el plazo de 6 meses.
3. Se ha desarrollado en un largo listado de normativa sectorial la invocación a la nueva regulación de las licencias municipales de actividad, cuya limitación a supuestos muy concretos ya se establecía en la Ley de Economía Sostenible y en la Ley 17/2009 sobre libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio (EDL 2009/251214).
III. Enunciación de las normas que no tienen un interés especifico para las entidades locales contenidas en el RDL 8/11
A) Medidas de impulso a la actividad empresarial (arts. 14 a 16)
En ámbito prevé una exención de gravamen de determinadas ganancias patrimoniales, establecimiento de medidas de capitalización de empresas de reciente creación, de producción de largometrajes y mejoras en la gestión de certificación negativa de denominación en el Registro Mercantil.
B) Medidas de protección al deudor en materia de ejecución hipotecaria
Además de las medidas de aumento de las cifras de embargo respecto de rentas salariales ya comentadas precedentemente, se ha establecido en materia hipotecaria la obligatoriedad para los postores en subastas de afianzar el 20 % del valor de los bienes.
Asimismo se establece que en ausencia de postores en el curso de una subasta, el acreedor podrá pedir la adjudicación del bien objeto de ejecución por un valor que iguale o supere al 60 % del valor de tasación, si no se produjera esta solicitud de adjudicación por parte del acreedor en plazo de 20 días, a instancias del ejecutado podrá levantarse el embargo.
Esta medida sustitutiva de la tan debatida a todos los niveles dación en pago hipotecaria, trata de proteger los intereses del ejecutado, pero no elimina su responsabilidad personal universal con los bienes presentes y futuros, por la deuda que no haya sido objeto de cancelación con la adjudicación al acreedor.
IV. Examen completo de medidas de control del gasto público local contenidas en el RDL 8/11
Un fantasma recorre Europa, la contención del gasto público y la eliminación de los déficits públicos, como mecanismos de reducción de la drogodependencia de la Deuda que ha afectado a todo el Sector Público occidental.
El dios Mercado impone una política anti keynesiana, en todos los niveles de administración, que lleva a la "necesidad" de establecer unos techos de gasto público, precisamente en el momento en que el gasto social reequilibrador de las deficiencias en la distribución de la renta le hacen más necesario.
Pero la insostenibilidad de la Deuda Pública de las Administraciones en su conjunto (más discutible sería mantener la insostenibilidad de la Deuda del subsector local español, salvo en el caso de algunos alumnos aventajados que siempre los hay) y el cumplimiento de las disposiciones vomitadas, a fuerza de espasmos, que no reflexionadas de las instituciones europeas, han llevado al gobierno autor del RDL 8/11 a introducir una modificación del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (EDL 2007/222601) estableciendo el concepto de techo de gasto, bajo la siguiente enunciación primaria: "El crecimiento del gasto computable no podrá superar la tasa de crecimiento de referencia de la economía española" (arts. 7.1 y 8 bis del T.R. Ley General de Estabilidad Presupuestaria en redacción dada por el RDL 8/11)."
Así, sin anestesia y a palo seco, cierto es que la limitación se impone de un modo cuantitativo y no cualitativo al gasto de cada ente público, dejando a la autonomía de éste la decisión de en qué tipo de gastos presupuestarios se aplica la tijera. Ahora bien, esto en el caso de los entes locales no deja de ser una falacia, pues el gasto recurrente e inflexible de los entes locales (personal, servicios esenciales y consumos intermedios) consume en la realidad prácticamente todas las capacidades de gasto, siendo el no recurrente o discrecional de escaso alcance cuantitativo y, en todo caso, incapaz de absorber por si sólo los impactos a la baja, que son presumibles dada la tendencia descendente o estable que cabe esperar en los próximos años en la tasa de crecimiento de referencia de la economía española.
Entremos pues a valorar aspectos sustanciales de la reforma del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, producida por el RDL 8/11:
A) Ámbito subjetivo de los entes locales afectados por el techo de gasto
De los distintos tipos de entidades locales, el techo de gasto, tal y como queda definido, sólo se establece de modo imperativo respecto de aquellas reguladas en los arts. 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (EDL 2004/2992), para el resto de entidades la aplicación en principio será facultativa, tales entidades obligadas serán:
1. Municipios capital de provincia o de Comunidad Autónoma.
2. Municipios con población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, a los que les sea aplicable el régimen de cesión de recaudación de impuestos del Estado.
3. Provincias.
B) Determinación del concepto de gasto computable de los entes locales sujetos
El gasto computable se define como el integrado por los empleos no financieros a los efectos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC), excluyendo los intereses de la deuda y el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo.
Por tanto, utilizando los criterios reflejados por la Intervención General de Administración del Estado (IGAE) al confeccionar las cuentas trimestrales de las Administraciones Públicas, y teniendo en cuenta siempre que serán de aplicación los ajustes de contabilidad nacional a contabilidad presupuestaria local recogidos en el "Manual de cálculo de déficit en contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones Locales. IGAE 2006", tendríamos el siguiente cuadro para la determinación del gasto computable de los entes locales sujetos (Consultar Anexo 1)
Obviamente, una vez determinado el crecimiento de gasto computable de un ente local, tenemos que compararlo con el otro parámetro establecido en la nueva normativa, que resulta ser la "tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española", que obviamente habrá de determinarse para cada ejercicio por el Ministerio de Economía.
La tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española se define como el crecimiento medio del PIB, expresado en términos nominales, durante 9 años.
Dicho crecimiento se determinará como la media aritmética de las tasas de crecimiento real del PIB previstas en el Programa de Estabilidad para el ejercicio corriente y los tres ejercicios siguientes y las tasas de crecimiento real del PIB registradas en los cinco años anteriores.
A efectos de determinar el crecimiento del PIB en términos nominales, a la tasa resultante del párrafo anterior se le añadirá una referencia de inflación equivalente a una tasa anual del 1,75%.
Con exquisita prudencia y motivación suficiente y siempre y cuando se haya probado de manera efectiva a través de la ejecución presupuestaria, se podría utilizar la norma de corrección que se contiene en el art. 8 bis 2 del T.R. de la Ley General Presupuestaria según la redacción dada por el RDL 8/11:
"Cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se obtengan los aumentos de recaudación podrá aumentar en la cuantía equivalente.
Cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones de recaudación deberá disminuirse en la cuantía equivalente."
Ahora bien el propio apartado 3 del citado artículo, nos indica que con carácter preferente y con base a la real ejecución presupuestaria que los ingresos que se obtengan por encima de lo proyectado se dedicarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.
Cuando, excepcionalmente, se presente o se liquide un presupuesto con déficit que suponga la adopción de un plan económico financiero de reequilibrio, de acuerdo con la normativa presupuestaria o con el Procedimiento de Déficit Excesivo, la evolución del gasto deberá cumplir rigurosamente con la senda prevista en dicho plan, normalmente dicha senda en este tipo de planes de reequilibrio, tendría necesariamente que ser aún más rigurosa que la de crecimiento del gasto ajustado a la tasa de crecimiento medio de la economía, pues resultaría que aplicada esta última, el resultado real de ejecución presupuestaria ha demostrado insuficiencias de financiación.
Por fin, si hubiera incumplimiento en la tasa de incremento de gasto (art. 10 bis) se supone que al momento de presupuestar, han de adoptarse medidas extraordinarias de aplicación inmediata, que garanticen el retorno a la senda de gasto. Este es el preciso ejemplo de una norma sin sanción y absurda, pues si se incumple al presupuestar, se va a incumplir al ejecutar y se demoraran las actuaciones a un futuro plan de reequilibrio financiero, que las más de las veces es un puro formulismo técnico.
V. Examen en profundidad de medidas de endeudamiento local extraordinario para cancelación de deudas con empresas proveedoras
Uno de los supuestos de aplicación del criterio marxista (de Don Groucho) cuando afirmaba "aquí están mis principios, si no le gustan, no importa tengo otros", es esta medida de liquidez extraordinaria; medida a la que ya se vio compelido el Gobierno por la introducción de la obligación de desarrollar este tipo de línea de crédito en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 15/2010 de modificación de la Ley de Morosidad (EDL 2010/113068). El Gobierno, haciendo caso omiso de tal norma no regularía tal línea de crédito e incluso desactivó legalmente tal disposición a través de la Ley de Presupuestos del Estado para 2011(EDL 2010/258404).
Pero necesidad aprieta y, efectivamente, tenemos principios nuevos, de modo que a través del RDL 8/11 se ha regulado apresuradamente una operación extraordinaria de endeudamiento a medio plazo, cuyo desarrollo detallado está realizando el ICO (véase la información contenida en su página Web www.icodirecto.es).
Esta operación extraordinaria de endeudamiento a medio plazo, que intenta curar el cáncer con aspirinas, aportará una liquidez relativa, sin atacar el problema de solvencia de bastantes de los entes que conforman el mundo local.
Así se configura una operación de endeudamiento extraordinario a medio plazo, en principio no para financiar gasto nuevo, con lo cual estamos en realidad en una operación de tesorería prorrogada y presupuestaria, con naturaleza finalista pues sólo se podrá utilizar para el pago a autónomos y empresas por consumos ya realizados, bien sean estos amparados en una correcta tramitación del gasto, bien sean consumos realizados pendientes de aplicación a presupuesto 2010 (las facturas colgadas del gancho del carnicero o también llamadas del cajón). Examinemos pues la nueva criatura alumbrada.
A) Ámbito subjetivo de los entes locales solicitantes
1. Entidades locales típicas: municipios, diputaciones, cabildos, consejos, áreas metropolitanas, comarcas y mancomunidades.
2. Organismos autónomos y entidades empresariales dependientes de las entidades locales típicas.
3. Sociedades mercantiles íntegramente participadas por entidades locales típicas, e incluso instituciones sin ánimo de lucro o Consorcios, siempre que estos estuvieran íntegramente participadas por entidades locales típicas, según resulta de la aplicación conectada del art. 2 del Real Decreto 1463/2007 (EDL 2007/183870) y del art. 5.1 del RDL 8/11.
Cualquiera de las anteriores, podrá utilizar la línea de endeudamiento excepcional, si bien como diremos luego el sumatorio de las utilizadas, tendrá que consolidar su importe y que el consolidado esté dentro del límite máximo del 25 % de la entrega a cuenta de la Participación en Ingresos del Estado (PIE) con las características que luego citaremos, PIE que, en principio, sólo vendrá referida a entidades locales principales de base territorial (municipio, provincia o isla).
El segundo requisito formal es que los solicitantes del endeudamiento (esto no va a suponer esfuerzo, habrá de sobra), tengan obligaciones reconocidas, vencidas, liquidas y exigibles pendientes de pagar o de aplicar al presupuesto 2010, soportadas en documentos acreditativos y correspondientes a consumos realizados materialmente antes de 30 de abril de 2011, y en cuya contratación se hayan observado los procedimientos contractuales de la Ley de Contratos del Sector Público.
B) Ámbito subjetivo de beneficiarios del endeudamiento extraordinario
En principio, según el art. 4, serán beneficiarios de los pagos que directamente realizarán las entidades bancarias prestamistas que obtengan el carácter de agentes de colaboración del ICO, cualesquiera empresas o autónomos.
No obstante, sin mayores precisiones se refiere el art. 5.2 a que serán beneficiarios "preferentes", pero no exclusivos, los autónomos y las PYMES, considerando siempre un criterio de antigüedad, esto pende aún del desarrollo normativo y regulatorio que realice el ICO o la Comisión Delegada de Asuntos Económicos, pues pudiera ocurrir que para un ente local no existiera demasiado retraso en pagos a PYMES y autónomos (pues suelen votar cerca) y si fuertes retrasos en empresas de servicios de limpieza u otros.
A tales efectos hemos de entender, que los beneficiarios habrán de acreditar expresamente su condición de PYME a los efectos del art. 6 del Anexo de la Recomendación de la Comisión Europea 2003/361/CE, que entiende como mediana empresa la que tiene menos de 250 empleados, un volumen de negocio por debajo de 50 millones de euros, y un balance inferior a 43 millones de euros.
En este sentido, las bases de datos municipales no contienen información para determinar qué entidades reúnen la condición de PYMES. Por tanto, habría que realizar un primer filtro por antigüedad y tamaño previsible de las empresas, y luego solicitar de las empresas incluidas en tal filtro, una declaración formal de la condición de PYME.
C) Ámbito objetivo de las deudas cancelables con la operación
Además de los requisitos de tiempo, de prestación efectiva, documentales y contractuales ya citados, las obligaciones a cancelar sólo podrán proceder de contratos de obras, suministros o servicios.
Por tanto, no estarán acogidas a esta modalidad las obligaciones de pago derivadas de contratos privados (salvo los servicios bancarios y de inversiones y los de servicios artísticos), de contratos administrativos especiales, de gestión de servicios públicos, ni los gastos de transferencia y de subvenciones (sabia decisión para evitar que pueda cobrar antes el Club de Futbol que defiende con ardor la esencia de la ciudad, que el proveedor de papel de oficina).
D) Aspectos presupuestarios de la operación de endeudamiento
La operación de endeudamiento se plantea para un periodo de amortización de tres años, luego es de largo plazo y, por tanto, los pagos sucesivos por amortización e intereses tendrán naturaleza de gasto presupuestario, eso la diferencia de las operaciones de tesorería, aunque comparta con ellas algunas notas.
Así, realmente tendremos dos posibles situaciones:
Si la operación se va a destinar total o parcialmente al pago de obligaciones ya reconocidas, y que tuvieron su imputación presupuestaria (fase O), estamos ante un producto que es una operación de tesorería prolongada en el tiempo, pero de naturaleza presupuestaria, no financia gasto nuevo, sino sirve para pago de gasto ya producido e imputado presupuestariamente. En este caso, cuando se concierte la operación se apuntará un ingreso en el Presupuesto de Ingresos, capítulo 9, que no financiará nuevo gasto; al liquidar el ejercicio, constituirá una desviación de financiación positiva o remanente de tesorería afectado precisamente a la cancelación o amortización en años futuros de la operación de deuda. Por tanto en cada año sucesivo de vida de la operación, este remanente afectado permitirá una modificación de crédito para aumentar el capítulo 9 de gastos de amortización de pasivos financieros, no consumiendo de este modo capacidades de gasto presupuestario en ejercicios futuros la amortización de este préstamo. Los intereses serán siempre un gasto a presupuestar en el ejercicio.
Este sistema minorará en el importe afectado el remanente de tesorería para gastos generales impidiendo que se pueda destinar la mejora ficticia del remanente de tesorería general si éste es positivo, para aumentar otro tipo de gastos en años sucesivos.
No obstante, en ese supuesto también podríamos entender que el ingreso por el endeudamiento, al servir para cancelar obligaciones pendientes de pago, servirá para mejorar el remanente de tesorería general del ejercicio en que se contrata la operación (2011), con el riesgo si este es positivo de aumentar capacidades de gasto de cualquier naturaleza en ejercicios futuros vía modificaciones presupuestarias y entonces tendríamos en años sucesivos que consumir capacidades de gasto presupuestario ordinario, tanto para las amortizaciones como para los intereses.
Obviamente, es chocante pero posible, que un ente local con Remanente de Tesorería General positivo, tenga graves dificultades de pago a proveedores; ya sabemos que el remanente de tesorería no es una magnitud de medición de la liquidez, sino más bien de la solvencia, pero aun y así resultaría chocante y revelador de que en la mayoría de los casos los entes locales calculan mal dicho remanente, pues no realizan las adecuadas provisiones por derechos de difícil recaudación. Este RDL 8/11, ha sido otra oportunidad perdida, de establecer severas limitaciones a la viciada técnica de engordar artificialmente el remanente de tesorería general, para permitir gastos en ejercicios futuros a través de modificaciones presupuestarias al alza; habría bastado algo tan sencillo, como limitar legalmente la posibilidad de estas modificaciones, a aquellos entes locales que realizasen sus pagos a proveedores por encima de los plazos previstos en la Ley de Morosidad en las operaciones comerciales y en la ley de Contratos del Sector Público. A falta de previsión normativa superior, sería aconsejable por prudencia presupuestaria autorregular en las Bases de Ejecución del Presupuesto de los entes locales, una limitación en tal sentido.
En el segundo supuesto en el que la operación se destine total o parcialmente para blanquear operaciones pendientes de aplicar a presupuesto 2010 en el año 2011, el ingreso por el nuevo préstamo sería necesariamente el soporte a una operación simultánea de Modificación de créditos presupuestarios en 2011, bien por crédito extraordinario bien por suplemento de crédito, que permitiera aflorar presupuestariamente esos gastos no aplicados a presupuesto. En este supuesto siempre en años sucesivos habremos de consumir capacidades presupuestarias para atender los gastos por amortizaciones e intereses.
E) Aspectos financieros y cuantificación del importe de la operación
En cuanto a los aspectos financieros tendríamos lo siguiente:
1. Plazo de la operación, máximo de tres años, debiendo concluir antes del 31 de diciembre de 2014, no pudiendo pactarse periodos de carencia de amortización.
2. Sistema de amortización, sistema francés o de anualidades constantes, potspagables y con una única amortización por año.
3. Tipo de interés, nada dice el RDL 8/11, pero el ICO lo ha fijado con carácter fijo, y no podrá superar el 6,5 % TAE anual.
Lo lógico ha sido establecer tipo fijo pues, como veremos, es fundamental para determinar con cierta exactitud el importe nominal de la operación conocer a priori la carga financiera por intereses, pues la suma de amortización e intereses no podrá exceder del 25 % de las entregas a cuenta de la PIE 2011 para el ente local principal, límite cuantitativo que a su vez actúa como cifra de garantía a favor del ICO. Ahora bien, estas garantías a favor del ICO pueden extenderse a años sucesivos a 2014 (art. 13 RDL 8/11) con lo cual cabría también que se establecieran tipos variables, dada la alta volatilidad al alza que sufren los tipos de interés en estos momentos.
4. Cuantificación del importe nominal del endeudamiento; como señalamos, el art. 6 del RDL 8/11 impone que la suma del importe nominal o principal del préstamo a concertar y de los intereses devengados estimados no podrá exceder del 25 % de las entregas a cuentas de la PIE 2011 a favor del ente local principal, minorada esta última cifra por los reintegros que, en su caso, corresponda aplicar al ente local por liquidaciones definitivas de la PIE del ejercicio 2008 o anteriores.
A efectos prácticos, como Anexo final a este artículo, se incorpora un ejemplo de cómo puede ser determinado el importe nominal de la operación, y el cálculo de las necesidades presupuestarias estimadas en los años de vida de la operación.
F) Aspectos de procedimiento
1. Requisito previo es, en todo caso, la aprobación de la liquidación del Presupuesto 2010.
2. Solicitud ante el ICO anterior al 1 de diciembre de 2011.
3. La solicitud habrá de ser aprobada previamente por el Pleno de la Corporación, en régimen de mayoría simple, previo informe favorable del órgano Interventor y con informe del órgano de Tesorería acreditando el cumplimiento del orden de prelación del art. 5.2 del RDL 8/11 (prioridad de autónomos y Pymes y orden de antigüedad). El acuerdo plenario debe contener una relación identificativa de certificaciones y documentos cuyo pago se pretende con la línea de endeudamiento, pago que realizará directamente a favor de los acreedores el banco prestamista.
La documentación se remitirá al ICO por vía telemática, en formato PDF, y firmada con certificado digital el cual ha de estar reconocido por el Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP).
4. Aprobación de la operación por el ICO.
5. Autorizada por el ICO la operación, el órgano de contratación de la operación de endeudamiento será el que resulte competente a tenor del art. 52 del T.R. de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, según dispone el art. 9-2 RDL 8/11; pero la verdad es que el que redactó tal artículo, con las prisas, no se leyó el primero citado pues, aunque el importe de la operación de endeudamiento junto con el acumulado de otras anteriores del ejercicio no superase el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto, esta operación por definición no estará prevista en el presupuesto, es nueva y extraordinaria y según el referido art. 52, para que surja competencia contractual para el Alcalde o Presidente, es necesaria la concurrencia de ambos requisitos: cuantía y previsión de la operación de endeudamiento en el presupuesto; por tanto, el órgano de contratación de esta operación será el Pleno, salvo que dicho Pleno al aprobar la solicitud del endeudamiento haga uso de facultades de delegación en el Presidente o en la Junta de Gobierno previstas en los arts. 22-4 y 33-4 LRBRL para municipios y provincias respectivamente.
Esta delegación plenaria en el Alcalde o Presidente se recomienda para aligerar la tramitación de las operaciones.
6. ¿Cómo se selecciona a la entidad bancaria colaboradora del ICO, que concederá la financiación? ¿Con qué criterios si todas las entidades financieras ofrecerán el mismo producto financiero? ¿Cabrá establecer criterios complementarios de mejora de servicios o productos financieros distintos, pues el endeudamiento tendrá las mismas condiciones prefijadas? ¿Cómo se organiza la publicidad, transparencia y concurrencia?
En aplicación del art. 4.1. l) de la Ley de Contratos del Sector Público, estamos ante un contrato excluido de la aplicación de dicha ley, pero, en aplicación del art. 4.2 de dicha norma, han de garantizarse los principios básicos de publicidad, transparencia y libertad de concurrencia propios de dicha ley e inspiradores de la contratación pública. Por ello, si no estuvieran prefijadas normas generales en las Bases de Ejecución u otra normativa propia del ente local, entendemos cabría realizar un procedimiento dotado de cierta publicidad, fijando unos criterios de selección transparentes que bien podrían ir en la línea de exigir servicios, productos o mejoras complementarias en la gestión bancaria o financiera, puesto que el núcleo de la operación de endeudamiento será fijo e indisponible en las condiciones que determine el ICO.
7. La operación no requiere autorización administrativa del Ministerio de Hacienda o de la Comunidad Autónoma, aunque exista ahorro negativo, o exceso de deuda, si bien ha de inscribirse en la Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales que opera a través de la oficina virtual de las entidades locales de la pagina Web del Ministerio de Economía y Hacienda.
G) Limitaciones a la capacidad de endeudamiento futuro
Las entidades que concierten estas operaciones extraordinarias a tenor del art. 11 del RDL 8/11, si en el plazo de amortización previsto (hasta 2014) liquidarán presupuestos con remanente de tesorería negativo, no podrán financiar inversiones nuevas mediante apelación al endeudamiento, cualquiera que sea la naturaleza de la inversión, ni siquiera mediante la utilización de técnicas indirectas a través de entidades dependientes.
Por tanto, podrán realizar inversión nueva en estos casos pero con otras vías de financiación distintas de la deuda.
Pero, ¿qué es inversión nueva? Aquí tendremos que acudir a la definición que se establece en la Orden del Ministerio de Hacienda EHA 3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la Estructura Presupuestaria de las Corporaciones Locales, la cual al definir el contenido del Capítulo 6 de Inversiones, distingue las inversiones nuevas (ya en infraestructuras y bienes destinadas al uso general ya asociadas al funcionamiento operativo de servicios), de las inversiones de reposición en análogos conceptos.
Como hemos de entender que el legislador conoce las normas vigentes y redacta las nuevas normas en coherencia con las mismas, entendemos que quedaría vedada por el art. 11 RDL 8/11 sólo la inversión nueva, pudiendo concertarse operaciones de endeudamiento para financiar inversiones de reposición, aun cuando se liquidaran los presupuestos hasta el año 2014 con remanente de tesorería general negativo.
Sirvan estas líneas para un debate, que a buen seguro no ha hecho más que empezar (consultar Anexo 2)
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de septiembre de 2011.
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