El Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) –órgano especializado en fiscalidad del Consejo General de Economistas de España–, con base en las opiniones de los expertos recogidas en seis sesiones celebradas desde julio de 2021 a febrero de 2022, y a su propio análisis y experiencia, resumen la situación de nuestro sistema tributario antes de la reforma y lanzan unas conclusiones y propuestas para que se puedan tener en cuenta cuando se elabore el proyecto de ley de reforma por el Ejecutivo y se tramiten los cambios en el Parlamento.
Los economistas consideran que partimos de un sistema tributario moderno y adecuado a nuestro tiempo, con unos impuestos troncales perfectamente homologables en el entorno europeo o de la OCDE, pero que convendría retocar para adaptarlos a las nuevas realidades económicas y sociales y para mejorar determinados aspectos técnicos.
En la presentación, el presidente del Consejo General de Economistas (CGE), Valentín Pich, expresó su impresión de que “convendría plantearse seriamente la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio porque en la actualidad ha perdido potencia recaudatoria, al no aplicarse en todas las CCAA, y porque en Europa solo está vigente, además de en España, en Suiza y en Noruega, si bien podría transformarse en una declaración informativa, solo para patrimonios que superen un determinado umbral, con lo que se suprimiría la declaración de bienes y derechos en el extranjero, y la información que esta contiene se incorporaría a la nueva”.
Por su parte, el presidente del REAF, Agustín Fernández, manifestó que “dado que en la gestión tributaria hay importantes economías de escala y alcance, convendría unificarla en manos de una Agencia única compartida por Estado y CCAA, pero nunca trocear la AEAT”.
En cuanto a medidas concretas, los economistas asesores fiscales, a propósito del Anteproyecto de ley para el impulso de los planes de pensiones, entienden que es conveniente incentivar las aportaciones a los planes de empleo de las empresas, estableciendo para los empleadores una deducción en cuota para darle un impulso a esta interesante iniciativa.
Entre la CONCLUSIONES y PROPUESTAS sobre la futura reforma fiscal, los responsables del REAF destacaron las siguientes:
Sobre la reforma en general y sobre el IRPF en particular
- Empezamos con la importancia de la actividad de asesoría fiscal para reducir la litigiosidad, para mejorar el cumplimiento voluntario y para avanzar en los mecanismos de relación cooperativa acordes con las exigencias actuales.
- Deberíamos evaluar si los regímenes especiales y, en general, los beneficios fiscales en los distintos impuestos justifican la pérdida de recaudación que originan por los objetivos para los que fueron establecidos. En el caso de que no encontremos una clara justificación se deberían eliminar, con lo que conseguiríamos una mayor recaudación sin necesidad de subir generalizadamente los tributos, como recomienda el Parlamento Europeo, en la Resolución de 15/02/2022.
- En general, además de tener que ir modificando el sistema tributario por los cambios propiciados desde fuera, como ocurre con la inevitable trasposición de Directivas de la UE, o con la adaptación a las directrices propiciadas desde la OCDE, tenemos un margen de mejora en la aplicación del principio de equidad horizontal, y también de suficiencia, aunque los datos avanzados de la recaudación de 2021 sean esperanzadores en este sentido.
- Conseguir una cierta estabilidad normativa para no desalentar a las empresas y contribuyentes establecidos en España o que se quieran establecer aquí.
- En el IRPF quizás se podría revisar la aplicación de los mínimos personales y familiares trasladando el reflejo de la renta que no debe gravar el impuesto a deducción en cuota, para fortalecer la progresividad.
- Una forma de incentivar el ahorro a largo plazo puede ser que se tenga en cuenta el efecto de la inflación en el cálculo de las ganancias o pérdidas patrimoniales, cosa que ahora solo sucede, solo en parte, respecto de las transmisiones de activos adquiridos hasta 1994.
- Continuando con el IRPF, y celebrando las modificaciones que se proyecta en el régimen de impatriados en el proyecto de ley de fomento del ecosistema de las empresas emergentes, se podría intentar que el régimen fuera aplicable también a empresarios y profesionales que decidieran establecerse en nuestro país, aunque los ejercicios de aplicación fueran menos que en el caso de los trabajadores, para que el problema de competencia fuera menor.
La reforma del Impuesto sobre Sociedades
- Nuestro Impuesto sobre Sociedades es perfectamente homologable respecto al vigente en el resto de los países de la UE y los más significativos de la OCDE.
- Se podrían intentar eliminar o paliar los problemas que presenta: el de equidad por los beneficios fiscales selectivos como son las deducciones por I+D+i, empresas cinematográficas, arrendamiento de viviendas, adquisiciones en régimen de arrendamiento financiero, etc., a la vez que penaliza a empresas endeudadas. Asimismo, establece restricciones a la compensación de pérdidas, limita la deducción de gastos financieros y tiene unos coeficientes de amortización, especialmente los de activos vinculados a la digitalización, que son demasiado conservadores. Todas estas disfunciones deberían corregirse a medida que se vaya incrementando la recaudación por el aumento de beneficios empresariales.
- En relación con lo anterior, la limitación a la deducción de gastos financieros carece de justificación en el marco de un impuesto clásico. Tiene sentido como norma antisubcapitalización, en el contexto de los grupos multinacionales, pero no en relación con las entidades aisladas. A este respecto, también debemos recordar la citada Recomendación del Parlamento Europeo de 15/02/2022 en el sentido de que la distorsión en favor del endeudamiento puede atajarse permitiendo una nueva deducción de los costes financieros mediante emisión de acciones.
- El gasto estimado del 5%, para computar el importe exento de los dividendos y plusvalías procedentes de filiales, tiene una justificación, fundamentalmente recaudatoria. En la medida en que la recaudación se vaya normalizando, cuando vayamos saliendo de esta crisis propiciada por la pandemia, debería ser suprimido o, al menos, eliminar la tributación en cascada.
- El pago fraccionado mínimo, en un gran número de contribuyentes, provoca un adelanto de la cantidad a ingresar excesivo respecto a la cuota a ingresar definitiva, por lo que debería ser suprimido.
- Como nuestro país tiene un problema estructural con el empleo, podría estimularse su creación de manera directa con una deducción en cuota proporcional al incremento de plantilla –un importe multiplicado por cada trabajador/año con contrato indefinido– que se produzca en el período impositivo respecto a los 12 meses anteriores, con el compromiso de mantener la plantilla alcanzada durante otros 24 meses.
- Como incentivo a los comportamientos respetuosos con el medio ambiente y para el apoyo a proyectos de economía circular, se podrían establecer beneficios fiscales como la libertad de amortización para inversiones que mejoren la sostenibilidad en los procesos de producción de la entidad.
- Cualquier rebaja en los costes de cumplimiento será bienvenida y, aunque lo venimos diciendo hace muchos años, no está de más recordar que no parece necesario que en los modelos de autoliquidación del impuesto se tengan que reproducir los estados contables de las cuentas anuales de las entidades que, por la obligación mercantil, se presentan al Registro.
La reforma de la fiscalidad autonómica y local
- Cuando se trata de los ingresos tributarios de los territorios, hay que compatibilizar el principio de corresponsabilidad fiscal, que redundará en una gestión eficiente del gasto y conseguirá que se exijan solo los impuestos necesarios para sufragarlo, con que no se produzca una competencia fiscal entre CCAA que pueda producir distorsiones en la actividad económica y en el comportamiento de los agentes económicos que llegue al punto de provocar, por ejemplo, traslados de residencia solo por motivos fiscales.
- Con respecto al concierto económico con el País Vasco o el convenio con Navarra, partiendo de que la equidad territorial debería aplicarse a todas las Comunidades Autónomas, habría que incrementar su transparencia, actualizar coeficientes como el peso en el consumo de los territorios forales que se utiliza para los ajustes en los impuestos indirectos, y realizar otros retoques técnicos como un cambio en el mecanismo de actualización del cupo, calcular la corrección por déficit todos los años con datos reales o ligar el coeficiente de imputación al peso en el PIB.
- Los ingresos inspirados en el principio de beneficio ya juegan un papel actualmente. En los casos en los que los beneficiarios del servicio sean claramente identificables y no se planteen problemas serios de equidad en la posibilidad de acceder a los mismos, este tipo de figuras –tasas, precios públicos, peajes, copagos– pueden estar plenamente justificados, si bien la norma general debe de ser la prestación de servicios públicos universales y de calidad financiados con impuestos. Este tipo de ingresos tiene virtudes como, por ejemplo, ayudar a disciplinar la demanda o a trasladar costes al beneficiario.
- En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados debería acometerse una profunda reforma, porque, claramente, está anticuado. La modalidad de operaciones societarias es un lastre para el dinamismo empresarial.
- En cuanto a la modalidad de Actos Jurídicos Documentados, el devengo no está ligado a una demostración de capacidad económica.
- En la modalidad de Transmisiones Patrimoniales existen algunos hechos imponibles a revisar, como puede ser el arrendamiento de vivienda que, además, por el poco importe que suele suponer, en muchas ocasiones no se paga y no se comprueba. También habría que replantearse el gravamen en el caso de constitución de rentas vitalicias, en las que no se manifiesta capacidad económica –como sucede cuando se constituyen préstamos o fianzas– y, además, la rentabilidad tributa en el Impuesto sobre la Renta. Si la renta se constituye por la aportación de bienes muebles o inmuebles, la posible ganancia patrimonial también tributa en el IRPF.
La reforma de la tributación de la riqueza
- Los impuestos sobre la riqueza, en general, son necesarios porque cumplen los objetivos de recaudar y de redistribuir. Hay que eliminar la doble o triple tributación que se produce en algunos casos, como en determinados inmuebles, que se gravan por el IBI, por el Impuesto sobre el Patrimonio y por el IRPF –imputación de rentas inmobiliarias–.
- Convendría plantearse seriamente la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio porque en la actualidad ha perdido potencia recaudatoria, al no aplicarse en todas las CCAA, y porque en Europa solo está vigente, además de en España, en Suiza y en Noruega, si bien podría transformarse en una declaración informativa, solo para patrimonios que superen un determinado umbral, con lo que se suprimiría la declaración de bienes y derechos en el extranjero, y la información que esta contiene se incorporaría a la nueva.
- El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones es una figura clásica que está presente en la mayoría de los países de nuestro entorno geográfico y económico, que tiene una cierta importancia recaudatoria pero, sobre todo, tiene sentido para conseguir equidad intergeneracional e igualdad de oportunidades, aunque desincentive la acumulación de capital y, tal y como está configurado, plantee problemas de competencia fiscal a la baja.
- Si se decide mantener, en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones habría que solucionar los problemas técnicos que tiene –como la deficiente regulación de las reducciones en la transmisión de empresas–, armonizando su normativa hasta llegar a la base liquidable, y dejando capacidad normativa a las CCAA para establecer los tipos impositivos, pero solo dentro de un rango, pudiéndose regular deducciones en cuota, de forma limitada, para los parientes más cercanos. Alternativamente, se podrían suprimir las deducciones y bonificaciones y establecer tipos impositivos diferentes en función del parentesco.
La reforma de la tributación indirecta y medioambiental
- Respecto al IVA, en primer lugar, habría que revisar las exenciones. Suprimiendo las que sea posible se ampliarán las bases y, en consecuencia, la recaudación.
- En segundo lugar, habría que chequear el efecto de todos los tipos reducidos y superreducidos para poder eliminar los que no estén beneficiando especialmente a los grupos de personas o sectores económicos a los que la norma pretende beneficiar con ellos, consiguiendo el objetivo de redistribución por vías diferentes a este impuesto que no es el más adecuado para hacerlo. Sin embargo, decidir qué tipo se eleva es lo difícil.
- El objetivo primordial de la fiscalidad medioambiental no es recaudar, sino corregir determinadas conductas de los agentes económicos que producen externalidades negativas.
- Si se incrementa la presión fiscal por esta vía, habrá que instrumentar políticas para compensar a los colectivos más vulnerables afectados por el incremento de presión fiscal.
- Además de intentar reconducir las actuaciones de los ciudadanos y empresas hacia unas prácticas más respetuosas con el medio ambiente y potenciar la economía circular, penalizando con tributos las conductas contrarias a esta finalidad, es muy conveniente incentivar los comportamientos positivos a través de incentivos fiscales. Buen ejemplo de esto son las nuevas deducciones por rehabilitación de viviendas que las haga más eficientes energéticamente o las deducciones que, también en el IRPF, han establecido algunas CCAA en este sentido. Asimismo, se podría incentivar el uso de vehículos eléctricos en diferentes impuestos, llegando incluso en estos primeros años a establecer una deducción en el IRPF, o bonificar las obras sometidas al ICIO cuando mejoren la eficiencia energética de la edificación en la que se realicen.
- Respecto a los impuestos propios de las CCAA, sería necesario establecer para algunos de los hechos imponibles comunes una normativa estatal, dejando la recaudación y capacidad normativa a las Comunidades en determinados aspectos, para que su aplicación sea más fácil para los sujetos pasivos. Un buen ejemplo de esta medida sería el nuevo Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración, que se establecerá mediante la ley de residuos y suelos contaminados que se está tramitando en el Parlamento en la actualidad. Algo parecido podría intentarse son la dispersa imposición sobre el agua.
- Los Impuestos sobre Vehículos de Tracción Mecánica y sobre Determinados Medios de Transporte podrían unificarse, como ya se recomendó por la Comisión Lagares, y reformarlos para dotarles de un mayor componente medioambiental, haciéndolos depender de las emisiones que producen, apartándose de la determinación de la cuota por los caballos fiscales. De todas formas, cuando sea posible, la tributación de un vehículo debería ponderar su uso, porque la contaminación que produce depende, en gran medida, de aquel.
- El IAE podría reformarse para que las cuotas penalicen actividades contaminantes y bonificar a los sujetos pasivos que inviertan en la reducción los efectos negativos para el medio ambiente.
Vías para reducir el fraude fiscal
- Para reducir el fraude fiscal no existen recetas mágicas, sino una combinación de mejoras normativas, de la forma de trabajar de las Administraciones públicas –control y análisis de flujos de productos, equipos y materiales y de flujos financieros–, de la obtención e intercambio de información, intentando adaptar todo lo anterior a los cambios en la economía y en las formas de fraude que vayan apareciendo.
- Concienciación de la ciudadanía sobre los perjuicios del fraude fiscal, empezando por la incorporación de este asunto en todos los niveles del sistema educativo y profundizar en la relación cooperativa entre Administraciones tributarias, los profesionales de la asesoría fiscal y, sobre todo, las empresas.
- Asistencia a los nuevos contribuyentes para que comiencen cumpliendo adecuadamente con sus obligaciones tributarias.
- Explorar vías de mediación y arbitraje para resolver la litigiosidad tributaria.
- Fortalecimiento del sistema de interpretación de la normativa tributaria a través de las consultas, propiciando que las contestaciones se evacúen con rapidez, lo cual redundará en una mayor seguridad jurídica.
- Acortar el plazo de inicio de las comprobaciones respecto al fin del plazo de presentación de las autoliquidaciones.
- Mejorar la detección precoz de los tipos de operaciones que pueden plantear problemas de elusión fiscal: operaciones intracomunitarias, mecanismos comercializables –en terminología de la DAC 6– o instrumentos financieros.
- Eliminación gradual de los regímenes objetivos en IRPF e IVA.
- Establecimiento de criterios o cláusulas de “puerto seguro” en cuestiones controvertidas, por lo general cuestiones de hecho.
- Dado que en la gestión tributaria hay importantes economías de escala y alcance, convendría unificarla en manos de una Agencia única compartida por Estado y CCAA, pero nunca trocear la AEAT.
