1. Planteamiento general
Este trabajo tiene por objeto unas hacer unas breves reflexiones sobre el aseguramiento de sanciones administrativas y judiciales.
El marco normativo de referencia lo encontramos en el artículo 76 bis de la Ley del Contrato de Seguro -EDL 1980/4219- en el que se dispone que
Quedan excluidos de la cobertura del seguro de defensa jurídica el pago de multas y la indemnización de cualquier gasto originado por sanciones impuestas al asegurado por las autoridades administrativas o judiciales
Por el seguro de defensa jurídica el asegurador se obliga a hacerse cargo de los gastos en que pueda incurrir el asegurado como consecuencia de su intervención en un procedimiento administrativo, judicial o arbitral y es distinto del aseguramiento de los gastos de defensa del asegurado en un proceso de responsabilidad civil derivado de la reclamación del perjudicado, que forma parte del propio seguro de responsabilidad civil.
La ley excluye expresamente el aseguramiento de las sanciones con fundamento en varios preceptos del Código Civil-EDL 1889/1-. En primer lugar el artículo 1255 que prohíbe que en los contratos se establezcan estipulaciones contrarias al “orden público”. También el artículo 1275 que establece que no producen efecto los contratos con causa ilícita, entendiéndose que es ilícita la causa cuando se oponer a las leyes o la moral.
Del tenor literal de la norma se pueden establecer las siguientes consecuencias:
- La prohibición afecta no sólo a las multas sino a cualquier otro tipo de sanción
- La norma no distingue entre actos dolosos y culposos, sólo atiende a la naturaleza de la sanción. A diferencia de lo que se planteaba en el Proyecto de modificación de la Ley del Contrato de Seguro de 2011 en el que la prohibición sólo afectaba a sanciones impuestas por actos dolosos.
- Tampoco distingue entre responsabilidad por actos propios o por actos de terceros (hetero-responsabilidad). Por ejemplo, la responsabilidad por actos de los empleados.
- Equipara las sanciones penales con las administrativas.
¿Por qué razón es contrario a la ley o al orden público el aseguramiento de las sanciones?
Hay varios argumentos. Las sanciones deben ser personalísimas. Es decir, deben ser cumplidas por el propio sancionado. Resulta contrario a la idea de justicia que se imponga una sanción y que el sancionado no la cumpla y se permita su cumplimiento por un tercero.
La sanción se impone por la actuación ilícita de un sujeto y debe ser éste quien sufra directamente las consecuencias de su actuación con la finalidad de que la sanción impuesta cumpla su función social.
Se ha discutido mucho y se sigue discutiendo aún sobre el fundamento de la pena, y lo que ahora expongo vale tanto para la sanción penal como para la sanción administrativa. Se ha sostenido la función retributiva de la pena. Es el caso de la teoría Kantiana, según la cual la pena es la retribución de la culpabilidad por el hecho cometido y se persigue con ella dar satisfacción a la justicia siendo irrelevantes para justificar la sanción las efectos que pueda producir de cara al futuro, bien al penado bien a la sociedad. Según otras teorías, llamadas relativas, la pena tiene una función preventiva, bien de prevención especial, en cuyo caso la pena tiene la función de hacer desistir al autor que ha demostrado una prognosis criminal, bien de prevención general, en cuyo caso se justifica la pena en la advertencia a toda la sociedad de las consecuencias de infringir la ley, de la afirmación frente a toda la sociedad de la validez de las normas jurídicas. En la actualidad todas las funciones son complementarias y encuentran un elemento de coordinación o cardinal en el principio de responsabilidad. La pena debe ser la retribución de la culpabilidad del autor, ese es su límite máximo, que puede reducirse en función de las necesidades preventivas de política criminal, por ejemplo, limitando las sanciones mediantes sustitutivos penales o beneficios penitenciarios.
En cualquier caso, el efecto de la norma sancionadora sólo se produce si el autor es sancionado y si la sanción se cumple. Lo que no ocurriría si el autor puede prevenir la imposición de una sanción mediante su aseguramiento. El efecto preventivo de la sanción dejaría de producirse o se mitigaría notablemente.
La consecuencia del establecimiento de este tipo de coberturas es doble: Por un lado, la nulidad del contrato o de la cláusula en cuestión, conforme a lo previsto en el artículo 1300 y siguientes del CC-EDL 1889/1-, por ilicitud de la causa, si bien para que la nulidad produzca efecto debe ser declarada judicialmente, lo que nos llevaría a la posibilidad de celebración de este tipo de contratos en la confianza de que ninguna de las partes invocaría la nulidad de sus cláusulas. En cualquier caso también es posible la exigencia de responsabilidad administrativa a la aseguradora por el incumplimiento reiterado de normas imperativas atinentes al contrato de seguro.
Sobre esta cuestión se ha pronunciado específicamente la Consulta de la DGSFP de 31/05/2008 en la que se informó que era contrario al orden público el aseguramiento de sanciones. Se indica en la consulta que “la posibilidad de cobertura de las multas y sanciones a través del seguro vaciaría de contenido la sanción de algunas conductas y la exigencia de diligencia en la realización de determinadas funciones, al trasladarse al asegurador el pago de la sanción impuesta al responsable”. Añade la consulta que “tal prohibición abarca no sólo el mecanismo directo de cobertura consistente en la entrega de una cantidad igual, parcial o proporcional a la cuantía de la sanción, sino también a los mecanismos de cobertura indirecta mediante la entrega de un subsidio igual, parcial o proporcional a la cuantía de la sanción”.
Frente a estos argumentos, de cuya solidez no cabe duda, se abren otros planteamientos que tienden a matizar el principio general de no aseguramiento de las sanciones o que pretende justificar el aseguramientos de situaciones vinculadas a las sanciones pero que son independientes a la propia sanción.
De un lado se afirma que el concepto de “orden público” es muy vasto y que debe limitarse, especialmente si se tiene en cuenta la amplitud del derecho administrativo sancionador. Una parte de la doctrina equipara “orden público” con el orden público constitucional. Dentro de éste se encuentra el llamado “orden público económico” que en buena medida consiste en el establecimiento de normas imperativas para la planificación u ordenación de la economía, a fin de que ésta sirva a los fines generales, y dentro de estas normas se encuentran las que imponen restricciones a la libertad de contratación, como puede ser el artículo 76 bis de la LCS -EDL 1980/4219-. Se puede discutir hasta qué punto una infracción del citado precepto constituye una violación del “orden público económico”, máxime si se tiene en cuenta la hipertrofia de la actividad administrativa que permite la imposición de sanciones por múltiples conductas, cada vez más numerosas, que no parece que tengan relación directa con el orden público. Resulta discutible que toda la actividad sancionadora de la administración esté vinculada en el ámbito del orden público, por lo que también puede discutirse la afirmación general de que todo lo relacionado con la sanción esté excluido del aseguramiento.
Este planteamiento lleva a preguntarse si es factible o no el aseguramiento de sanciones derivadas de hechos culposos y si es factible el aseguramiento de subsidios para el caso de imposición de sanciones que lleven aparejado un perjuicio económico adicional.
2. El aseguramiento de sanciones por hechos culposos
Ya hemos comentado que el artículo 76 bis LCS -EDL 1980/4219- no distingue la sanción por la naturaleza del hecho que da lugar a la misma, según sea culposo o doloso. En la medida en que la ley no distingue no existe base jurídica para sostener la posibilidad de aseguramiento de sanciones por hechos culposos. La prohibición alcanza a todas las sanciones sin distinción de su origen.
Ahora bien, lo que no queda excluido del aseguramiento son las consecuencias civiles del acto imprudente, que no integran la sanción.
3. El aseguramiento de sanciones impuestas a un tercero por consecuencia de la acción imprudente del asegurado
Imaginemos el caso del profesional, por ejemplo, un aseso fiscal que, por no presentar la declaración tributaria a tiempo, da lugar a que la administración tributaria imponga a su cliente una sanción. En estos casos en que el título de imputación de la sanción es la imprudencia o actuación dolosa de un tercero (asesor fiscal) es factible el aseguramiento porque los fines de la sanción no se quiebran porque se asegure su cuantía. El aseguramiento deviene factible porque el autor del hecho ilícito puede asegurar los daños y perjuicios derivados de su conducta (art. 1902 CC -EDL 1889/1- ) y no ofrece duda que dentro de éstos se incluyen las sanciones impuestas al tercero. Nótese que en estos casos, la sanción se impone por consecuencia de un hecho ajeno y de forma objetiva y al margen de principios culpabilísticos, dado que de existir responsabilidad propia, no habría responsabilidad por daños y perjuicios para el asegurado.
Más problemático es el aseguramiento de sanciones por hechos de terceros (administradores o empleados). Esto tiene especial importancia en el caso de las multas impuestas a las personas jurídicas. Los artículos 31 bis y siguientes del Código Penal -EDL 1995/16398- imponen sanciones a las personas jurídicas por los actos de sus administradores y empleados. En el caso de empleados el título de imputación es la falta de control por parte de los administradores y en el caso de actos realizados por los administradores el título de imputación es la ausencia de control sobre éstos, la deficiente organización de la empresa o persona jurídica.
El Tribunal Supremo ya se ha pronunciado en dos sentencias, si bien es cierto que controvertidas y con votos particulares (SSTS 154/16 de 29 de febrero -EDJ 2016/10795- y 221/2016, de 16 de marzo -EDJ 2016/18524-)
“En definitiva, en la medida en que el defecto estructural en los modelos de gestión, vigilancia y supervisión constituye el fundamento de la responsabilidad del delito corporativo, la vigencia del derecho a la presunción de inocencia impone que el Fiscal no se considere exento de la necesidad de acreditar la concurrencia de un incumplimiento grave de los deberes de supervisión. Sin perjuicio de que la persona jurídica que esté siendo investigada se valga de los medios probatorios que estime oportunos -pericial, documental, testifical- para demostrar su correcto funcionamiento desde la perspectiva del cumplimiento de la legalidad”
La consecuencia de esta doctrina es que la responsabilidad penal de la persona jurídica no es vicarial o por hecho ajeno, sino un supuesto de auto responsabilidad, por deficiente control sobre el administrador o el empleado, por lo que la sanción penal que se le imponga no puede ser objeto de aseguramiento.
4. Los subsidios como mecanismo de cobertura indirecta
A raíz de la instauración del carnet por puntos se ha ofertado por las aseguradoras la concesión de subsidios durante el tiempo en que el asegurado esté privado del permiso de conducción. Ya vimos que la postura de la DGS parecía contraria a esta eventualidad.
También se muestra contraria la Abogacía del Estado (Dictamen de la Abogacía General del Estado de 18 de julio de 2007 (ref.: AEH-Servicio Jurídico 6/07). Ponente: Francisco Sanz Gandasegui)
En dicho dictamen se afirma que
“…el hecho de que ciertas compañías de seguros den una indemnización en los casos de pérdida del carné por puntos, puede suponer asegurar el llamado riesgo moral, ya que puede dar lugar a que una persona no conduzca con la debida diligencia porque sabe que en cualquier caso está cubierto de las consecuencias adversas que puede sufrir si se le retira el carné. En definitiva, entendemos que esta cobertura que se está prestando por las entidades aseguradoras es contraria al orden público, puesto que afecta directamente al poder sancionador del Estado. Esta opinión no se ve alterada por el hecho de que el conductor sea un profesional, ya que según nuestro criterio, el seguro de lucro cesante no podría cubrir las consecuencias derivadas de una sanción administrativa.
El fundamento de este planteamiento lo encuentra en el artículo 1255 que limita los contratos en caso de actos contrarios al orden público, reconociendo que la jurisprudencia admite mayoritariamente ese tipo de contratos y que para su prohibición sería necesario una previsión legislativa específica. Sin embargo, hay pronunciamientos jurisprudenciales que confirman la validez de estas modalidades contractuales.
La razón de fondo es que la sanción de privación del permiso de conducción se limita a la privación de ese derecho y no comporta per se que por consecuencia de la privación el sujeto sancionado no pueda trabajar. Podrá o no dependiendo del tipo de trabajo. La imposibilidad de trabajar es un “daño colateral” un efecto adicional a la propia sanción pero independiente de ella. Siendo cierto que si se asegura esa eventualidad el sujeto puede sentirse más proclive a infringir la norma también lo es que la sanción nada tiene que ver con esa limitación, que es ajena a la propia conducta sancionada.
La cuestión ha sido abordada a partir de la norma contenida en el artículo 19 LCS -EDL 1980/4219- en el que se dispone que:
El asegurador estará obligado al pago de la prestación, salvo en el supuesto de que el siniestro haya sido causado por mala fe del asegurado.
La cuestión está abierta y los pronunciamientos jurisprudenciales distan de ser homogéneos.
En la SAP Ciudad Real de 12/02/2004 y en un caso de retirada del permiso de conducción por conducir bajo la influencia de bebidas alcohólicas y en que se produjo la retirada del permiso de conducción se discutió si el aseguramiento mediante un subsidio durante el periodo de privación era un supuesto de mala fe del asegurado no indemnizable con arreglo al artículo 19 LCS -EDL 1889/1- y la Audiencia Provincial desestimó este planteamiento afirmando que
“la mala fe debe estar en relación a los fines contractuales, de forma que el asegurado realice una actividad tendente directamente a la producción del siniestro que es indemnizable en base al seguro concertado” …”el dolo penal en el delito contra la seguridad del tráfico no puede englobarse, en general, en ese concepto de mala fe contractual, ya que es evidente que el asegurado no busca la indemnización por pérdida temporal del carné de conducir, salvo que se prueba otra cosa… pues el que así actúa no busca la pena, aunque se la pueda representar como posible en el momento del consumo de bebidas alcohólicas, por lo que no se excluye esa aleatoriedad consustancial al contrato de seguro”.
En el mismo sentido se pronuncia la reciente SAP sección 12ª número 90/2015, de 3 de Marzo (ponente: María José Romero Suárez) afirmando lo siguiente:
Y en relación a este extremo, este Tribunal comparte las conclusiones de la última de las Sentencias citadas, que recoge expresamente " Por ello la STS de 7 de julio de 2006, ha considerado que la cláusula que excluye en la póliza litigiosa los accidentes producidos en situación de embriaguez manifiesta debe considerarse, así, como limitativa, por cuanto la situación de embriaguez, aunque sea manifiesta, no constituye ni demuestra por sí misma la concurrencia de intencionalidad del asegurado en la producción del accidente ." Así como debe recordarse que la STS de 15 de diciembre de 2.011 , indica que " Esta Sala viene declarando que no puede equipararse embriaguez en la conducción y mala fe, pues no toda situación de riesgo es equiparable al dolo y de hecho en vía penal se suele calificar como homicidio imprudente, como ocurrió en este caso. " Por lo expuesto, las alegaciones de la parte apelante no son amparo alguno para sustentar la concurrencia de la mala fe en los términos recogidos en el artículo 19 LCS -EDL 1980/4219-, porque ésta no se presume, y no cabe considerar que un conductor que suscribe una póliza en la que se le garantiza un subsidio por la retirada del permiso de conducir, sin mayores especificaciones, se ha comportado con mala fe, ni tan siquiera posteriormente, cuando conducía bajo la influencia de bebidas alcohólicas. En definitiva, se trata de una situación de riesgo voluntario que genera un peligro que no está asociado con la suscripción del seguro y la búsqueda intencionada y fraudulenta de la percepción del subsidio que se deriva después.
Sin embargo, en sentido contrario se pronuncia la SAP Madrid Secc. 13ª S 10 Jun. 2004 (Ponente: Sr. Bustos Gómez-Rico) con la siguiente argumentación:
El art. 19 LCS -EDL 1889/1- establece que el asegurador está obligado al pago de la prestación salvo que el siniestro haya sido causado por mala fe del asegurado. Tanto los tratadistas como la generalidad de las Audiencias, identifican el término mala fe con el dolo, entendido éste como acto consciente e intencional del asegurado que quiere que se produzca el siniestro que es objeto de cobertura. Los delitos contra la seguridad del tráfico requieren un dolo de peligro como elemento subjetivo del tipo, lo que implica que el sujeto debe ser consciente de las condiciones en que conduce y de la puesta en peligro de bienes jurídicos indeterminados. El dolo no se refiere al posible resultado lesivo sino a la acción peligrosa, al momento en que, consciente el sujeto de que va a conducir, consume alcohol o drogas de forma que altera su capacidad para conducir. Si las sentencias penales condenatorias firmes vinculan a los Tribunales civiles y aquéllas se producen por unos hechos constitutivos de un tipo penal que requiere necesariamente la forma de comisión dolosa, en el orden civil no se puede efectuar una valoración distinta de la misma conducta que mereció el previo reproche penal, pues el hecho que se califica de doloso o causado por mala fe es el mismo. Lo anterior conduce a que, en el caso, deba excluirse de la cobertura del seguro del automóvil concertado entre las partes, el pago del subsidio mensual establecido para el supuesto de retirada provisional del carnet de conducir, y ello porque el asegurado --condenado en sentencia penal a la privación de conducir vehículos de motor por un delito contra la seguridad del tráfico-- eliminó, con su actuar malicioso, el riesgo como elemento esencial del contrato de seguro (Cfr. TS 2.ª SS 10 Jul. 1995 y 11 Mar. 2002; AP Asturias SS 14 Mar. y 10 Abr. 2000, AP Albacete S 30 Jun. 2000, AP Barcelona SS 18 May. 2001 y 31 Ene. 2003, AP Alicante SS 22 Mar. y 17 May. 2001 y 31 Oct. 2002 y AP A Coruña S 21 Feb. 2003).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de marzo de 2018.
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