¿Es necesario esperar a la resolución del recurso de reposición interpuesto por otro de los afectados para interponer el recurso contencioso-administrativo?

El art.25.1 LJCA -EDL 1998/44323-, en lo que aquí interesa, dispone «El rec...

El art.25.1 LJCA -EDL 1998/44323-, en lo que aquí interesa, dispone «El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con (...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa (...)», y, el art.114 de la vigente L 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, relaciona los actos que ponen fin a la vía administrativa y que, por tanto, pueden ser impugnados en sede jurisdiccional.

Estos actos que ponen fin a la vía administrativa son susceptibles de recurso potestativo de reposición (salvo el que resuelve el recurso de alzada, por disposición expresa de su art.122.3 -EDL 2015/166690-: «Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión»).

Consiguientemente, el afectado por un acto que pone fin a la vía administrativa (salvo, como se acaba de decir, la resolución de un recurso de alzada, frente a la que solo cabe recurso jurisdiccional), podrá optar entre impugnar jurisdiccionalmente el acto, o interponer, previamente, el recurso administrativo de reposición (art.123), pero en este caso, dice su aptdo 2 -EDL 2015/166690-, «No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto», siendo el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso, el de un mes, “dies a quo” del cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo (art. 46.1 LJCA -EDL 1998/44323-).

La cuestión que se somete a debate son las consecuencias que se producen, cuando -siendo varios los afectados por el acto originario uno/s deciden acudir directamente a la vía jurisdiccional, mientras que otro/s, interponen previamente el facultativo recurso de reposición.

Esta circunstancia será irrelevante para el recurso contencioso-administrativo interpuesto/s, si la resolución del recurso de reposición (expresa o presunta, en este último supuesto siempre será desestimatoria) es desestimatoria, ya que permanece inalterado el acto impugnado jurisdiccionalmente (confirmado en reposición expresa o presuntamente), sin que sea necesario, en estos casos, instar la ampliación del recurso a la desestimación expresa o presunta de ese recurso de reposición, ni ésta requiera, necesariamente una nueva impugnación jurisdiccional (STS 16-2-09, rec 1887/07 -EDJ 2009/15205-).

El problema surge, cuando ese recurso de reposición es parcial o totalmente estimado, pues, para la admisibilidad del recurso jurisdiccional previamente interpuesto, será preciso instar su ampliación, en plazo, al nuevo acto que ha sustituido al originariamente impugnado, ya que, en otro caso, devendrá inadmisible por pérdida sobrevenida de objeto.

Pero para ello es preciso tener conocimiento de la existencia del/los recurso/s de reposición interpuesto/s por tercero/s, algo que no ignora la nueva L 39/15 -EDL 2015/166690-, al exigir, con carácter general y para todo tipo de recursos administrativos –art.118.2, la audiencia de los interesados, disponiendo expresamente ese apartado 2 que «Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente», lo que comportará tomar conocimiento del recurso y que, como interesado, se le notifique su resolución expresa, fecha que determinará el «dies a quo» del plazo de dos meses para instar la ampliación de su recurso jurisdiccional a la resolución expresa estimatoria o estimatoria parcial del recurso de reposición (art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323-), con la que enervar su inadmisibilidad por pérdida sobrevenida de objeto.

La existencia de una pluralidad de interesados en un procedimiento administra...

La existencia de una pluralidad de interesados en un procedimiento administrativo ha sido, tradicionalmente, una cuestión regulada de modo insuficiente en nuestras Leyes de Procedimiento Administrativo.

A pesar de la importancia creciente de este tipo de asuntos, no ha existido una regulación de los mismos autónoma, unitaria y con vocación de generalidad. Así, por ejemplo, la L 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-, se ocupaba solo de aspectos parciales tales como con quién debían entenderse las actuaciones en los casos de solicitudes, escritos o comunicaciones con una pluralidad de interesados (art.33), la publicación de los actos con una pluralidad indeterminada de destinatarios (art.59.6.a), la posibilidad de unificar en una única solicitud las pretensiones de una pluralidad indeterminada de personas con contenido idéntico o similar (art.70.2) o la publicación de la suspensión de la ejecución de actos con pluralidad indeterminada de afectados (art.111.5).

La L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, no ha venido a remediar la situación descrita. Básicamente, la nueva regulación reproduce los mismos supuestos contemplados en la legislación de procedimiento administrativo derogada. Así, los art.7, 45.1.a), 66.2 y 117.5 de la Ley 39/2015 son un trasunto de los citado en el párrafo anterior, con la única novedad destacada de la introducción de una norma destinada a regular los supuestos de pluralidad de recursos administrativos (art.120).

Ésta disposición contempla un caso muy específico, como es el de que se interpongan por una pluralidad de interesados otros tantos recursos administrativos y simultáneamente se promueva por otro interesado un recurso contencioso-administrativo, y la novedad que introduce, en esencia, es la facultad («podrá acordar», art.120.1 L 39/2015 -EDL 2015/166690-) que se concede a la Administración de suspender la resolución de aquéllos recursos hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

La nueva disposición no tiene por objeto directo la regulación de las cuestiones que se someten a debate. Sin embargo, de su texto parece colegirse sin dificultad que se reconoce a los interesados la posibilidad de acudir a la vía contencioso-administrativa, sin necesidad de esperar a la resolución de los recursos administrativos interpuestos por los demás interesados.

En la jurisprudencia, vigente la Ley 30/1992, se aprecian dos líneas interpretativas sobre el alcance de su art.116.2 -EDL 1992/17271-, a tenor del cual: «No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto», disposición, por otra parte, se mantiene en el art.123.2 L 39/2015 –EDL 2015/166690-.

Por una parte, la que podríamos denominar subjetiva, ejemplificada por la STS 14-11-14 (rec 360/2012) -EDJ 2014/200416-, en la que se declara: «tal y como afirma la sentencia de instancia, la interpretación de los artículos 116.2 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271 y 46 de la LJ -EDL 1998/44323-, ha de realizarse desde la perspectiva de aquel que ha interpuesto el recurso de reposición sin que tal previsión vincule a aquellos otros afectados que decidieron no acudir a este recurso potestativo, pues el ordenamiento jurídico, al tratarse de un recurso potestativo, les permitía acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Ahora bien, es posible que la decisión que se dicte en reposición les coloque en una situación jurídica peor o más gravosa que la que tenían antes, en este caso y solo en este, la parte que no recurrió la decisión inicial podrá impugnar esta nueva decisión, pero solo en aquellos extremos en los que su situación quedó agravada como consecuencia de la nueva resolución».

Por otra, la tesis objetiva, que ilustra la STS 21-7-11 (rec 5174/2008) -EDJ 2011/166978-, en la que se mantiene que «si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo. El art. 116.2 LRJ-PAC -EDL 1992/17271 es claro y terminante a este respecto. Dado que el acto administrativo recurrido podría aún ser modificado por la Administración, la voluntad de ésta no queda definitivamente formada hasta que se resuelve, si algún interesado libremente decide interponerlo, el recurso de reposición. De aquí que no sea exigible a un interesado distinto del que interpone dicho recurso que acuda inmediatamente a la vía jurisdiccional. Ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que -llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro».

La nueva regulación introducida por la L 39/2015 -EDL 2015/166690 en los casos de pluralidad de recursos administrativos parece dar argumentos a favor de la primera de las tesis expuestas. Primero, porque se trata de una norma situada sistemáticamente entre los principios generales de los recursos administrativos (Sección 1ª del Capítulo II del Título V). Segundo, porque el supuesto de hecho del que parte la norma se basa precisamente en la simultaneidad de la pendencia de recursos administrativos –«Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo (...)» y recurso contencioso-administrativo -«(...) y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio»-. Tercero, porque el recurso contencioso-administrativo a que alude el precepto no se contempla promovido únicamente en relación a la desestimación presunta, caso en el que cabría la posibilidad de reconducirlo al sentido del silencio en relación a los recursos administrativos interpuestos, sino que expresamente refiere una resolución administrativa como objeto de aquél.

En definitiva, la legislación vigente aporta nuevos argumentos a favor de la tesis subjetiva, esto es, a la posibilidad de promoción de recurso contencioso-administrativo por un interesado sin esperar a la resolución expresa o a la desestimación presunta de los recursos de reposición interpuestos por otros interesados en el mismo procedimiento.

Si la Administración, en tal caso, no suspende los recursos administrativos pendientes de resolución y dicta resolución expresa en los mismos, el interesado que interpuso recurso contencioso-administrativo sin esperar a la producción de este evento debería ampliarlo siempre que, como dice la STS 14-11-14 -EDJ 2014/200416-, «la decisión que se dicte en reposición le(s) coloque en una situación jurídica peor o más gravosa que la que tenían antes».

Para ello, claro está, debe imponerse a la Administración la obligación instrumental de notificar a los interesados, a todos ellos, las resoluciones expresas dictadas en los recursos de reposición interpuestos solo por algunos, obligación que cabe inferir de modo natural de la propia regulación contenida en el art. 120 L 39/2015 -EDL 2015/166690-, en el que, si bien para otros casos, se insiste en este aspecto en diversos apartados (aptdo 2º: «El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados (...)»; aptdo 3º: «Recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados (...)»). No arroja especial dificultad la identificación de estos interesados por la Administración pues, incluso aunque no lo fuera de otro modo, la misma vendría reforzada por la previa interposición de recurso contencioso-administrativo por aquéllos.

El supuesto que se nos plantea se refiere a los casos en que el acto administ...

El supuesto que se nos plantea se refiere a los casos en que el acto administrativo que se pretende impugnar permite al interesado optar por interponer el recurso de reposición ante el mismo órgano administrativo que lo dictó o acudir directamente a la vía jurisdiccional. El plazo para interponer el primero es de un mes (art.124 L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-), y de dos meses para el recurso contencioso-administrativo (art.46 L 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-).

La Ley impide la interposición del recurso judicial mientras no sea resuelto el recurso administrativo interpuesto (art.123.2 LPC -EDL 1992/17271-), sea expresamente o de forma presunta por transcurrir el plazo para su resolución. Se trata de evitar la tramitación simultánea de dos recursos con idéntico objeto, lo que en la práctica supondría declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no ser el acto susceptible de impugnación (art.69.c -EDL 1998/44323 en relación con el art.25 de la LJCA).

Por tanto, si se interpone recurso de reposición, no sólo el afectado no está obligado a interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses para evitar su extemporaneidad, sino que no puede hacerlo ex art.123.2 LPC -EDL 1992/17271-. El acceso a la vía judicial se abre con la resolución del recurso. El plazo de dos meses se contará, en caso de resolución expresa, desde su notificación al interesado; y en caso de desestimación presunta por silencio, el recurso podrá interponerse a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto (art.124.1. 2º párrafo de la LPC), y sin sujeción al plazo de dos meses («en cualquier momento») tal y como confirmó el Tribunal Constitucional al señalar que «la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323 » (TCo 10-4-14 -EDJ 2014/56893-).

Este régimen plantea particularidades cuando son varios los afectados por el acto administrativo objeto de impugnación, pues puede suceder que uno de los interesados decida acudir directamente a la vía jurisdiccional y el otro, por el contrario, optar por el recurso potestativo de reposición. Lo cual supone analizar, como aquí se nos plantea, hasta qué punto la estrategia impugnatoria de un administrativo puede depender o resultar condicionada por la de otro interesado.

La cuestión no ha sido pacífica entre los Tribunales, con posturas divergentes y supuestos variados.

Así, por ejemplo, se ha considerado que un interesado no puede aprovecharse del recurso de reposición interpuesto por otro para, sin impugnar el originario, recurrir posteriormente la resolución que resuelve la reposición. La STSJ Castilla La Mancha 18-5-09, rec 271/2006 -EDJ 2009/112536-, refiere que «es pacífico que el plazo no se reabre en casos como los de autos, aprovechando que la Administración admitió y resolvió un recurso administrativo interpuesto por otras personas físicas y jurídicas. En consecuencia, el recurso interpuesto por el expropiado debe ser declarado inadmisible por extemporáneo, con arreglo al art.69 e) LJCA -EDL 1998/44323 ». Igualmente, la STSJ de Galicia 30-4-10, recurso 7009/2006 -EDJ 2010/104762-, afirma que la actuación de un recurrente no puede quedar condicionada a la de otro interesado. Y la STSJ Cataluña 17-12-10, rec 309/2007 -EDJ 2010/357183-, en el mismo sentido expuesto argumenta que «el principio pro actione (...) tiene como límite las previsiones de las normas procesales (...) sin que pueda alegar indefensión quien se coloca a sí mismo en tal situación o quien no hubiere quedado indefenso de haber actuado con la diligencia razonablemente exigible», añadiendo que «la tutela efectiva (...) art. 24 -EDL 1978/3879 garantiza también a la parte demandada su derecho a obtener la inadmisibilidad del recurso cuando concurre una causa de inadmisibilidad».

No obstante, el Tribunal Supremo sí que ha mantenido, en recientes sentencias, una doctrina que ya puede considerarse consolidada dado el número de pronunciamientos efectuados y la claridad con la que se ha manifestado, tal y como ahora expondremos. Así, el Tribunal Supremo mantiene la postura de que el acto administrativo que es recurrido en reposición no adquiere firmeza en vía administrativa, con lo que no es susceptible de recurso jurisdiccional hasta que se resuelva –expresamente o de forma presunta-, por lo que la impugnación del acto originario al margen del recurso de reposición es improcedente y debería declararse su inadmisibilidad. Así lo dispone la STS 17-9-13, rec 4855/2010 -EDJ 2013/180044-, añadiendo, con cita de la STS 21-7-11, rec 5174/2008 -EDJ 2011/166978-, que «si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo. El art.116.2 LRJ-PAC -EDL 1992/17271 es claro y terminante a este respecto. Dado que el acto administrativo recurrido podría aún ser modificado por la Administración, la voluntad de ésta no queda definitivamente formada hasta que se resuelve, si algún interesado libremente decide interponerlo, el recurso de reposición. De aquí que no sea exigible a un interesado distinto del que interpone dicho recurso que acuda inmediatamente a la vía jurisdiccional. Ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que –llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro».

Pero esta afirmación no puede considerarse absoluta y aplicable a cualquier supuesto. Pensemos en el caso de que el administrado haya interpuesto su recurso judicial antes de que el otro interesado presente el suyo de reposición; o que, interponiéndolo después, lo haya hecho sin tener noticia de aquel recurso administrativo. En estos casos la solución no puede ser la expuesta, no sería aceptable que el Tribunal se despache con una declaración de inadmisibilidad del recurso. El recurrente en estos casos ha actuado correctamente empleando una de las dos opciones que le da el Legislador (recurso jurisdiccional) sin tener conocimiento de las actuaciones llevadas a cabo por el otro.

Surge aquí el problema de cómo integrar en el recurso contencioso administrativo interpuesto la nueva resolución administrativa que sustituye a la original objeto de impugnación. ¿Procedería la ampliación del recurso a ésta, esta ampliación es imperativa, que consecuencias tendría no hacerlo en los términos exigidos legalmente?

El art.36 LJCA -EDL 1998/44323 señala que el demandante podrá solicitar, dentro del plazo que señala el art.46 (es decir, dos meses), la ampliación del recurso.

La ampliación no sería necesaria si la nueva resolución no altera la inicial impugnada, pero sí por el contrario cuando se modifica la misma. Si la resolución posterior no afecta al objeto esencial de su recurso, la ampliación no se puede calificar como imprescindible (TCo 231/2001, de 26 noviembre -EDJ 2001/53293-, STS 6 -2-09, rec 1887/2007 -EDJ 2009/15205-).

Recientes sentencias del Tribunal Supremo inciden en los argumentos expuestos, como la STS 25-2-14, rec 2635/2011 -EDJ 2014/25761-, STS 24-1-14, rec 2402/2011 -EDJ 2014/4615-, STS 22-1-14, rec 1127/2011 -EDJ 2014/4613-.