I. La configuración y naturaleza del Tribunal de Cuentas
El art.136 Const –EDL 1978/3879- y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas –EDL 1982/9105- definen al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público, de forma tal que la jurisdicción específica del Tribunal de Cuentas queda vinculada a una infracción de derecho y a una mala gestión económica, generadora de responsabilidad, que conocemos como responsabilidad contable.
Consecuentemente, el núcleo esencial de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas y el objeto que delimita su actividad es el concepto de responsabilidad contable, y ello va a suponer una especificidad característica, dado que el ámbito de intervención del Tribunal es, esencialmente, el sector público del Estado, en cuanto tal responsabilidad implica la presencia de las Administraciones Públicas en la utilización y manejo de los caudales públicos.
En definitiva, estamos ante un órgano imparcial, cuya competencia se extiende a relaciones jurídicas de naturaleza pública, por lo que sus similitudes con la jurisdicción contencioso administrativa son evidentes, sin perjuicio de que su competencia esté, como se ha dicho, notablemente delimitada.
La función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas, viene adornada también por las notas de independencia e inamovilidad, algo que no resulta incompatible con su vinculación directa a las Cortes Generales, vinculación de carácter orgánico que, en lo funcional, afecta a la actividad fiscalizadora para el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, en la que actúa el Tribunal por delegación del Parlamento (Const art.136.1 –EDL 1978/3879-).
Por último, el referido precepto constitucional, en lo referente a sus componentes, establece que «Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces».
Como señala la STS 28-11-12 –EDJ 2012/283119-, «La jurisprudencia constitucional ha declarado en repetidas ocasiones -al interpretar el artículo 136.2 CE –EDL 1978/3879- y los artículos 1, 2 y 15 de la LOTCu, EDL 1982/9105 - que, en los ámbitos que les son propios, tanto la jurisdicción del Tribunal de Cuentas como la jurisdicción del Tribunal Constitucional constituyen excepciones previstas en la propia Constitución al principio de exclusividad de la función jurisdiccional (artículo 117.3 CE) que la Norma Fundamental encomienda, en forma exclusiva, a los jueces y Tribunales que integran el poder judicial [sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional (en adelante STC) 185/2012, de 17 de octubre, FJ 2. –EDJ 2012/224014-]. ».
En el mismo sentido la STCo 126/2011, 18-7-11 EDJ 2011/143375-, recuerda que: «además de las funciones de fiscalización atribuidas al Tribunal de Cuentas por el art. 136 CE –EDL 1978/3879-, éste tiene también relevantes funciones de enjuiciamiento contable que poseen un indudable carácter jurisdiccional reconocido por este Tribunal (STC 215/2000, de 18 de septiembre –EDJ 2000/24857-). Es precisamente el reconocimiento de tal carácter lo que dota de sentido a la previsión incorporada al art. 49 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas –EDL 1982/9105-, según el cual “las resoluciones del Tribunal de Cuentas, en los casos y en la forma que determine su Ley de Funcionamiento, serán susceptibles del recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo.» Y es también la naturaleza jurisdiccional de las funciones de enjuiciamiento contable que tiene atribuidas dicho Tribunal la razón que explica que el art. 31.2 de la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de conflictos jurisdiccionales –EDL 1987/11275-, considere a los órganos de la jurisdicción contable como comprendidos, a estos efectos, en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo» […] «Se constata así la doble naturaleza de las funciones ejercidas por el Tribunal de Cuentas. Pues mientras que el Tribunal de Cuentas ejerce funciones de fiscalización actúa como órgano constitucional dependiente de las Cortes Generales (art. 136.1 CE), cuando ejerce funciones de enjuiciamiento contable lo hace como órgano jurisdiccional, y sus resoluciones son recurribles ante el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, esto es, ante el Tribunal Supremo (art. 123.1 C)» (FJ 10).
Esa misma naturaleza la declaró, en forma inequívoca, la ya citada STCo 215/2000, 18-9-00 –EDJ 2000/24857-, en un caso en el que se ponía en duda precisamente su carácter jurisdiccional, afirmando que: «El enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, plena y exclusiva, en un proceso especial por razón de la materia».
De las notas precedentes podemos concluir que estamos ante un órgano, al margen de la estructura de la Administración Pública, que no se integra en el Poder Judicial, pero que ejerce una actividad asimilable a la propia de la jurisdicción, perfectamente deslindable de la jurisdicción ordinaria civil y penal y de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En efecto, como señala la STS 28-11-12 –EDJ 2012/283119-, diferenciando la jurisdicción contable de la jurisdicción contencioso administrativa: «En definitiva, lo que corresponde al TCu es la exigencia de la responsabilidad contable a través de los procedimientos de reintegro por alcance y de juicio de cuentas que, debe observarse, no se articulan como procesos de impugnación de una decisión administrativa previa, sino que se ejercen directamente sobre las cuentas, alcances y cancelaciones de fianzas (art. 15 LOTCu –EDL 1982/9105-). En modo alguno ejerce una jurisdicción revisora de la conformidad a Derecho de disposiciones y actos de las Administraciones públicas que corresponde a los órganos de la Jurisdicción del orden contencioso-administrativo (art.9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754- y 1.1 LRJCA –EDL 1998/44323-) [En el mismo sentido, por todas, Sentencias de 27 de octubre de 2011 (Casación 5494/2009) –EDJ 2011/259754- y de 29 de marzo de 2012 (Casación 2517/2008) –EDJ 2012/60192-].
No obstante algunos autores, continúan realizando una asimilación. Así Gimeno Sendra, al preguntarse acerca de la naturaleza del Tribunal de Cuentas, señala que «la naturaleza del TCu hay que reconducirla, al igual que el TC y los Tribunales consuetudinarios, a la categoría de Tribunales especiales. Nos encontramos ante un Tribunal especial, cuyas sentencias, al poder ser impugnadas ante la Sala de lo contencioso-administrativo del TS (art.49 LOTCu –EDL 1982/9105-), permiten encuadrarlo dentro de dicho orden jurisdiccional contencioso-administrativo y así lo conceptúa el art.31.2 LO 2/1987, de mayo, de conflictos jurisdiccionales –EDL 1987/11275-, cuando establece que «A los efectos de los conflictos de competencia y cuestiones de competencia regulados en los Capítulos II y III de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial –EDL 1985/8754-, los órganos de la jurisdicción contable se entenderán comprendidos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
Estamos ante una jurisdicción especial que se ejerce en materia administrativa y que la doctrina italiana denomina de justicia financiera.
De tal calificación se deriva, tal y como pone de relieve González Rivas, una serie de características que sirven para individualizar su perfil en el sentido de que:
1º Su tarea está predeterminada y no depende de acontecimientos aleatorios, por lo que se puede considerar como auténticamente necesaria;
2º La voluntad de los interesados carece de eficacia para excluir, condicionar o paralizar su actuación, por lo que estamos ante un ámbito de actuación que puede cualificarse como improrrogable, y
3º Puesta en conexión la cláusula general de competencia formulada en el artículo 136.1 de la Constitución –EDL 1978/3879-, las responsabilidades del manejo de los caudales públicos permiten atribuir al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de los alcances y, además, el conocimiento y competencia de las responsabilidades contables.
Estos contenidos, dentro del ámbito de su competencia objetiva, permiten conocer a dicho Tribunal tanto de las cuestiones fácticas como de las cuestiones jurídicas, por lo que ha de reconocérsele la plenitud de conocimiento en el ejercicio de su función jurisdiccional.
II. Conexión entre la competencia del Tribunal de Cuentas y el Tribunal Supremo
Caracterizado así el Tribunal de Cuentas como órgano jurisdiccional, su conexión con la jurisdicción contencioso administrativa, deriva de la competencia del Tribunal Supremo, en su Sala Tercera, para conocer en sede casacional de las decisiones adoptadas, si bien, como ya se ha señalado, conviene destacar, a estos efectos, que el Tribunal de Cuentas lleva a cabo dos funciones diferenciadas, que son:
1ª La de fiscalización de la actividad económico-financiera del sector público, que tiene carácter externo, permanente y consultivo conforme a los principios de legalidad, eficacia y economía, en relación a la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, función que culmina en la presentación ante las Cortes Generales de la Memoria o Informe anual, en cumplimiento de lo dispuesto en el art.136.2 Const –EDL 1978/3879- y en el 13 de su Ley Orgánica –EDL 1982/9105-, sin perjuicio de las Memoria extraordinaria, Mociones y Notas, concretas y singulares que sean procedentes
2ª La función estrictamente jurisdiccional de responsabilidad contable, que consiste en el conocimiento de las pretensiones que las distintas Administraciones deduzcan contra quienes, teniendo a su cargo el manejo de caudales y efectos públicos, hayan incurrido en tal responsabilidad contable por dolo, culpa o negligencia grave, exigencia esta derivada de lo dispuesto en el art.140 de la Ley General Presupuestaria, siempre que dichas conductas originen menoscabo en los caudales y efectos públicos, como consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes y normas reguladoras del régimen presupuestario y de la contabilidad aplicable a las entidades del sector público.
En este sentido es revelador el contenido del Auto TS 3-3-00, que declaró la incompetencia del citado tribunal para conocer de la impugnación de la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, señalando que: «Es notorio que el Tribunal de Cuentas tiene atribuidos dos órdenes de funciones: la fiscalizadora y la jurisdiccional. Por mor de la primera comprueba el sometimiento de la actividad económica y financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (art. 9º-1 de su Ley Orgánica de 12 de mayo de 1982 –EDL 1982/9105-), exponiendo su resultado a las Cortes Generales por medio de informes o memorias, ordinarias o extraordinarias, mociones y notas. En el desempeño de esta actividad no ejerce ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realiza propiamente una función administrativa desde el momento que actúa por exclusivo mandato e interés del Parlamento, a quien rinde el resultado de su fiscalización, manteniendo una dependencia directa del Poder Legislativo. Por el contrario, en el ejercicio de su función jurisdiccional se constituye como un Tribunal inscrito en la órbita del Poder Judicial al que se vincula merced al sometimiento de sus resoluciones al recurso de casación ante el Tribunal Supremo. De esta forma, el art. 1º-1 de la Ley citada –EDL 1982/9105- le atribuye el carácter de «supremo órgano fiscalizador», carácter que en absoluto tiene como órgano jurisdiccional sometido al Tribunal Supremo de Justicia».
La citada resolución corrige la doctrina sentada en una anterior sentencia de 18-10-86 –EDJ 1986/6512-, donde también en un supuesto de actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se admitió la posibilidad de revisión jurisdiccional, partiendo de la Disposición Final Segunda-1 de la LO 2/1982 –EDL 1982/9105-, la cual dispuso que «La Ley de Procedimiento Administrativo será supletoria de las normas reguladoras de los procedimientos fiscalizadores», de donde la sentencia derivaba la recurribilidad jurisdiccional de los informes fiscalizadores por considerar que participan "de las características de la actividad administrativa (...) y, por ello, es una actividad sometida a recursos administrativos y jurisdiccionales"
Según el Auto que estamos analizando «justo es reconocer que tal razonamiento era sostenible en la fecha que se produjo (1986) pero no en la actualidad, y no porque la Sala cambie de criterio sino porque en 5 de abril de 1988 se promulgó la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas –EDL 1988/11404-, donde claramente se establece que "La tramitación de los procedimientos de fiscalización se ajustará a las prescripciones de este Título y, en su defecto, se aplicarán las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo, a excepción de las que determinan el carácter de parte o legitiman para la interposición de recursos en vía administrativa o jurisdiccional" (art.32-1), y la Disposición Adicional Primera-1 remacha que "En todo lo que no se halle previsto en esta Ley y en las disposiciones reglamentarias que la desarrollen, se observarán, en materia de procedimiento, recursos y forma de las disposiciones y actos de los órganos del Tribunal de Cuentas no adoptados en el ejercicio de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, en cuanto resulten aplicables, las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo"».
Como señala la Profesora Agulló Agüero «La función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas, el enjuiciamiento contable, se relaciona estrechamente con la función fiscalizadora que corresponde al propio Tribunal en la medida en que se dirige a depurar las responsabilidades contables en que pudiesen incurrir quienes manejan fondos públicos y, por tanto, a depurar responsabilidades que en gran parte han sido puestas de manifiesto por el propio Tribunal en el ejercicio de su función fiscalizadora. Pero dicha relación, por razón de la materia, e incluso por razón de la identidad del órgano que las ejerce, no es obstáculo para la identificación de dos funciones perfectamente diferenciadas y de diferente naturaleza cuyo ejercicio se somete en cada caso a principios y reglas muy diferentes».
III. El nuevo recurso de casación y las sentencias del Tribunal de Cuentas
Como he señalado, las relaciones entre el Tribunal de Cuentas y la Sala Tercera, se articulan a través del mecanismo del recurso de casación, por lo que, a la vista de la entrada en vigor del nuevo régimen casacional contencioso, considero pertinente aprovechar esta ocasión para reflexionar sobre este nuevo escenario, no sin poner de relieve los problemas que en la aplicación de la nueva regulación, se pueden plantear.
Estas reflexiones son independientes del mantenimiento de la previsión, por la cual, los actos y disposiciones del Tribunal de Cuentas están sometidos, en cuanto órgano de máxima relevancia constitucional, al control directo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que, de conformidad con el art.12.1.c) LJCA –EDL 1998/44323-, tiene atribuido el control jurisdiccional en relación con las materias de personal, administración y gestión patrimonial
Por su parte, el art.12.2.b) LJCA –EDL 1998/44323- establece que la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo conocerá de los recursos de casación (y revisión) contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento, esto es, la LFTCu (Ley 7/1988 –EDL 1988/11404-).
Por otro lado, el art. 84.1 LFTCu –EDL 1988/11404- formula una remisión a la LJCA –EDL 1998/44323- en todo lo que se refiere a la preparación, interposición, sustanciación y decisión de recursos de casación («de conformidad con lo dispuesto en la Ley reguladora del proceso contencioso-administrativo», dice el precepto).
Por fin, el nuevo art.86.4 –EDL 1998/44323- se remite a la LFTCu –EDL 1988/11404- para determinar en qué casos serán susceptibles de recurso de casación las resoluciones que en materia de responsabilidad contable dicte el Tribunal de Cuentas.
Sobre este juego de mutuas remisiones normativas, se pronuncia el Auto del Tribunal Supremo de veintiuno de Marzo de dos mil trece, por el que se inadmitió un recurso de casación contra una resolución del Tribunal de Cuentas por defectuosa preparación.
El citado Auto, tras sostener que el recurso «carece de los requisitos mínimos precisos para ser admitido, al no discurrir por los cauces legales de imperativa observancia a que la ley procesal subordina la válida y eficaz interposición, ya que la confusión y el desviado planteamiento de los motivos en que aquél debe fundarse», aclara, en lo que aquí nos interesa que, «La citada exigencia, de igual modo, es igualmente predicable cuando el recurso de casación se dirige contra resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas a tenor de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas –EDL 1988/11404-, al establecer que los recursos de casación contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas se prepararán, interpondrán, sustanciarán y decidirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora del Proceso Contencioso-Administrativo, tal y como ya tuvimos la ocasión de señalar en la sentencia de 11 de febrero de 2009, RC 5584/2007 –EDJ 2009/315097-. Por tanto, los mismos requisitos que se deben cumplir, tanto en la preparación como en la interposición, respecto de las resoluciones procedentes de los Tribunales Superiores de Justicia como de la Audiencia Nacional son exigibles en el supuesto de que el recurso se formule frente a resoluciones del Tribunal de Cuentas, salvo las especialidades previstas en su Ley de funcionamiento».
En idéntico sentido y reforzando la doctrina que exige para el recurso de casación contra resoluciones en materia de responsabilidad contable, el cumplimiento de los requisitos de forma del recurso de casación, se pronuncia el Auto de la Sala Tercera de 15-7-10 –EDJ 2010/188763-, cuando señala que «Sobre la causa de inadmisión apreciada en la Providencia de la Sala, hemos de expresar en primer término que el artículo 84.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas –EDL 1988/11404-, dispone que “los recursos de casación y revisión se prepararán, interpondrán, sustanciarán y decidirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley reguladora del proceso contencioso-administrativo, sin que sea necesaria garantía de depósito alguno”, añadiendo que “Pues bien, aun cuando el artículo 89.1 de la Ley Jurisdiccional no establece un listado de los requisitos de forma cuya concurrencia ha de plasmarse en el escrito de preparación, este Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en multitud de resoluciones la necesidad de hacer constar ya en dicho escrito, primero, el carácter recurrible de la resolución que se intenta impugnar; segundo, la legitimación de la parte recurrente; tercero, el cumplimiento del plazo legalmente fijado para presentar el escrito de preparación, y cuarto, la intención de interponer el recurso de casación contra la sentencia o auto impugnados (AATS de 11 y 18 de julio de 2007, y 16 de octubre de 2008, recursos de casación 9741/2003 –EDJ 2007/108190-, 2132/2004 –EDJ 2007/108184- y 4184/2007 –EDJ 2008/212635-, entre otros muchos).
Y a esos requisitos ha de añadirse la necesidad de anticipar en el mismo escrito de preparación los concretos motivos -de entre los previstos en el artículo 88.1 LJCA, EDL 1998/44323 en que se fundamentará el escrito de interposición (cualesquiera que sean en cada caso dichos motivos). De ahí que sea carga del interesado en recurrir en casación proporcionar ya en el escrito de preparación los datos indispensables para comprobar el cumplimiento de esos requisitos; sin que, por lo demás, esta carga procesal que sólo al recurrente afecta pueda ni deba ser cumplida o completada por la Sala, de oficio y en perjuicio de la parte procesal enfrentada a quien pretende recurrir.»
Esta mutua remisión, se ha venido utilizando de forma pacífica y con escasos problemas, excepto en materia de determinación de la cuantía y sobre la posibilidad de revisión de las cuestiones de hecho, utilización que se basaba en la identidad de modelos casacionales tanto de la Ley de la jurisdicción –EDL 1998/44323-, como de la Ley de Funcionamiento –EDL 1988/11404-. Los problemas surgen porque dicha homogeneidad se ha roto, con la entrada en vigor del nuevo recurso de casación.
Sobre el nuevo modelo, lo primero que procede destacar es que la cuantía del asunto judicial, que en el modelo casacional que se deroga se configuraba como un límite o excepción cuantitativo, desaparece completamente en la nueva redacción como criterio de acceso al recurso de casación ante el Tribunal Supremo siendo, a estos efectos, por tanto indiferente y sustituido por el criterio del denominado «interés casacional objetivo», lo que de forma indirecta, va a permitir el acceso a la casación de un conjunto de resoluciones dictadas en primera instancia que hasta el momento tenían vedado su acceso al recurso.
En segundo lugar, y en un análisis necesariamente sintético, el nuevo modelo del recurso de casación en el orden contencioso administrativo descansa sobre un concepto fundamental, el del denominado «interés casacional objetivo», concepto jurídico de compleja definición, que se convierte en la clave determinante de la apertura al recurso de casación, haciendo desaparecer el tradicional sistema de articulación del recurso basado en motivos tasados.
Siendo esto así, se nos plantean dos problemas fundamentales. En primer lugar, determinar qué resoluciones y bajo qué criterio van a tener acceso a la casación las decisiones del Tribunal de Cuentas. En segundo, lugar habrá que esclarecer si se mantiene el sistema de motivos tasados para estos recurso y si la respuesta fuera afirmativa, determinar cómo adaptar la nueva configuración y requisitos, tanto del escrito de preparación, como el de interposición.
Antes de avanzar una interpretación que considero puede resultar integradora y que habrá de evitar problemas prácticos en el futuro, no puedo dejar de poner de relieve que el legislador parece haberse olvidado de la existencia del recurso de casación contra este tipo de sentencias, manteniendo la mención a los supuestos de posibilidad de acceso a la casación, pero obviando la problemática a la que estoy haciendo referencia, nada extraño si reparamos en los problemas que una regulación exigua y deficiente está planteando en relación con el recurso de casación autonómico.
Basta citar dos ejemplos para poner de relieve que la confusión creada es real y no forzada.
En el libro publicado por Fco. García Gómez de Mercado y otros, sobre el nuevo recurso de casación, podemos leer que «(...) Ahora bien, puesto que la nueva normativa elimina la cuantía mínima para la casación ha de entenderse que el recurso de casación contra resoluciones del Tribunal de Cuentas queda sujeto al régimen general en función de la existencia o no de interés casacional puesto que no tiene sentido aplicar la cuantía obsoleta de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas ni la cuantía establecida en el art. 477 LEC –EDL 2000/77463- para la casación civil». Consecuentemente según estos autores, la entrada en vigor de la nueva casación supone su aplicación global y total a la casación contra las sentencias del Tribunal de Cuentas.
Por el contrario, Eduardo Hinojosa Martínez, en una publicación similar, va a mantener el criterio contrario, al señalar que «(...) En definitiva, frente a la inexistencia de una categorización de motivos, que caracteriza el nuevo recurso de casación en la Ley Jurisdiccional, en este ámbito contable se mantiene la división en los cuatro tradicionales motivos casacionales, con el añadido del error evidente en la apreciación de la prueba, añadiendo que En el plano procedimental, sin embargo, la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas se remite íntegramente a lo establecido por la Ley reguladora del proceso contencioso-administrativo (art. 84.1) –EDL 1998/44323-.
Sobre este aspecto debe tenerse en cuenta, de un lado, que frente a lo sucedido precisamente para la casación contencioso-administrativa, cuyo efectivo funcionamiento tuvo que esperar su regulación específica en la Ley 10/1992, de 30 de abril –EDL 1992/15187-, para este otro caso la espera no fue necesaria al contemplarse dicho procedimiento en la propia Ley 7/1988 –EDL 1988/11404- (disposición transitoria 3ª), regulación que en términos generales se hizo coincidir con la de la casación civil y cuya observancia se previó en tanto no fuese regulado el recurso de casación en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por lo tanto, desde la Ley 10/1992 –EDL 1992/15187- el procedimiento de la casación en materia contable coincide con el de la casación común, aunque (como establece el mismo art. 84 de la Ley 7/1988 –EDL 1988/11404-), sin que su interposición se someta a garantía de depósito alguno.
De otro lado, el hecho de prescindir la casación contable del presupuesto del interés casacional así como la diversa consideración y tratamiento que tras la reforma de 2015 se da a los escritos de preparación y de interposición del recurso, elementos sobre los que en gran medida gira también el procedimiento de la casación contencioso-administrativa, impondrán sin duda ciertas modulaciones en su tramitación.
Así, los diversos motivos del recurso deberán articularse a través de aquellos escritos de preparación e interposición en la medida establecida por la Ley Jurisdiccional –EDL 1998/44323- para la nueva casación, aunque manteniendo la estructuración en las cinco categorías establecidas por la ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas –EDL 1988/11404-. De igual forma, el escrito de preparación deberá justificar en todo caso la relevancia que las diversas infracciones en que se sustentan los motivos del recurso, han tenido sobre la decisión recurrida, incluyendo el resto de las indicaciones que la Ley Jurisdiccional establece (art. 89.2 LJCA –EDL 1998/44323-), aunque, como es natural, sin necesidad de fundamentar la concurrencia en el caso de interés casacional alguno.
Al prescindirse de este presupuesto, de este presupuesto, el primero de los trámites de admisión no habrá de llevarse a cabo en ningún caso con audiencia de las partes personadas.
Además, por la misma razón, la elección del tipo de resolución, providencia o auto, que ha de emplearse en la resolución del trámite de admisión tampoco puede basarse en aquel presupuesto, como se hace en general para el recurso de casación. Por ello, a falta de otro criterio, parece lo más correcto acudir en este caso supletoriamente a la Ley de Enjuiciamiento Civil, que emplea a tal fin la forma de auto (art. 483 LEC –EDL 2000/77463-).
En lo demás, la tramitación habrá de seguir los nuevos cauces marcados por la reforma de la Ley Orgánica 7/2015 –EDL 2015/124945- ».
Para este autor, deben seguir manteniéndose tanto la cuantía como elemento determinante de la admisión del recurso, como los motivos casacionales, si bien tratando de incardinarlos en el contenido actualmente previsto para los escritos de preparación y de interposición.
Por último y con una posición intermedia, los magistrados Ramón Castillo, Pedro Escribano y Juan Pedro Quintana, ponen de relieve que «cabe entender tal remisión a la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de dos maneras distintas, que conducen a resultados muy diferentes: -la primera, que dicha remisión opera del mismo modo que lo hacía en la anterior redacción, es decir, que se produce una remisión integral a lo establecido en los arts. 81, 82 y 84 de dicha Ley 7/1988 –EDL 1988/11404-; -la segunda, que la remisión a la Ley 7/1988 se hace únicamente para determinar en qué casos cabe dicho recurso, es decir, qué resoluciones son susceptibles de recurso de casación».
Según estos autores, «Así las cosas, la única forma de considerar vigente y aplicable de forma coherente e inteligible el sistema de la Ley 7/1988, en sus arts. 81, 82 y 84 precitados –EDL 1988/11404-, pasaría por entender que respecto de las resoluciones del Tribunal de Cuentas sigue vigente el antiguo modelo casacional inicial de la LJCA –EDL 1998/44323-; pero no parece fácil sostener tal cosa dada la inexistencia de respaldo legal para afirmarlo así, desde el momento que ese antiguo modelo quedará derogado sin matices o salvedades una vez entre en vigor el nuevo».
Por el contrario «estas dificultades a que conduce la primera tesis hermenéutica apuntada se solventan si optamos por la segunda tesis también anotada, consistente en que el nuevo art. 86.4 –EDL 1998/44323- no hace una remisión global e incondicionada a la Ley 7/1988 –EDL 1988/11404- en cuanto al régimen jurídico de la impugnabilidad casacional de las resoluciones del Tribunal de Cuentas, sino que tan sólo se remite a dicha Ley para la determinación de los casos en los que cabe recurso de casación. Esto es, en la segunda posibilidad interpretativa que ahora apuntamos, el nuevo art. 86.4 se limita a regular de manera específica la recurribilidad de las resoluciones del Tribunal de Cuentas, pero no establece ninguna regla singular en cuanto a la dinámica del recurso (preparación, admisión, interposición, oposición y resolución por el Tribunal Supremo). De este modo, las resoluciones del Tribunal de Cuentas serán impugnables en los supuestos establecidos en el art. 81.2 de esa misma Ley 7/1988, pero en todo lo demás jugará el nueva régimen de la casación establecido en la LJCA; debiéndose tener Pues por implícitamente derogada, en este concreto aspecto, la Ley 7/1988 en cuanto se oponga a la LJCA reformada por la LO. 7/2015 –EDL 2015/124945- ».
Sentado lo anterior, considero que esta segunda tesis resulta ser la correcta. A mi juicio, conviene distinguir, dentro de las remisiones normativas entre la LJCA –EDL 1998/44323- y la LFTC –EDL 1988/11404-, entre dos tipos de reenvíos, los de naturaleza material y las de naturaleza formal.
Desde una perspectiva material, establece el art.86.4 –EDL 1998/44323-, con idéntica redacción que el derogado 86.5, que también serán recurribles en casación las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento, previsión que ha de concretarse, según lo resuelto, entre otros en el Auto de la Sala Tercera 5-11-15, en el sentido de entender excluidas de ser impugnadas en casación, las sentencias recaídas en asuntos cuya cuantía, cualquiera que fuere la materia, no exceda de 600.000 euros (la derogación del art.86.2 b) LJCA –EDL 1998/44323-, hace recuperar vigencia a la remisión a la cuantía de la Ley de enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463-).
Consecuentemente, habrá de concluirse que, en ningún caso, a virtud de dicha remisión material, podrán acceder a la casación las sentencias del Tribunal de Cuentas que no alcancen la referida cuantía. El problema surge cuando debemos dar respuesta a la misma cuestión pero en un sentido positivo, esto es, debemos preguntarnos si puede sostenerse que, como excepción a la regla general de la admisión del recurso de casación a partir del parámetro del interés casacional objetivo, respecto de las resoluciones del Tribunal de Cuentas, sigue rigiendo el criterio de la cuantía, esto es, debemos plantearnos si puede sostenerse que superado el límite cuantitativo citado, las sentencias del Tribunal de Cuentas tendrán, de forma reglada, acceso a la casación.
La interpretación que sostengo, en cuanto que la remisión del art.86.4-EDL 1998/44323-, se limita a la determinación de los casos en que las sentencias del Tribunal de Cuentas deben acceder a la casación, ha de reconocerse que choca con el criterio que el Tribunal Supremo sostuvo respecto a la idéntica remisión contenida en el derogado art.86.5.
En efecto, la STS 7-6-99 –EDJ 1999/19658-, abordó específicamente esta problemática en forma clara y directa, y en su Fundamento Jurídico 4º, dice textualmente que:
«Es necesario tener en cuenta que el recurso de casación contra resoluciones del Tribunal de Cuentas dictadas en el ejercicio de su función jurisdiccional, con arreglo a lo establecido en el artículo 93.5 de la Ley Procesal –EDL 1956/42- aquí aplicable -la de 1956 en la versión recibida de la de Reforma de 30 de Abril de 1992-, y conforme, también, a lo que establece el artículo 86.5 de la vigente –EDL 1998/44323-, procede "en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento". Aunque literalmente podría entenderse que esta salvedad se refiere sólo a las resoluciones susceptibles de casación que especifica el artículo 81 de la citada norma -de la referida Ley de Funcionamiento, se entiende-, una interpretación lógica y sistemática hace que deba comprender también, los motivos por los que procede este recurso extraordinario, esto es, los establecidos en el artículo 82 de la misma, que, a los motivos comprendidos en los artículos 95 y 88 de las Leyes Reguladoras de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa mencionadas, añade el de "error evidente en la apreciación de la prueba basado en documentos que obren en el procedimiento que demuestren la equivocación del órgano del Tribunal sin resultar contradichos por otros elementos de prueba 'que es motivo cuya subsistencia es coherente con la naturaleza de cálculo contable que caracteriza a los procedimientos de fiscalización y de rendición de cuentas, por lo demás, lógico antecedente de los procedimientos en que se dilucidan responsabilidades contables. Con arreglo, pues, a esta consideración, los motivos aquí invocados serían los que el citado artículo 82.1 de la tan repetida L de Funcionamiento –EDL 1988/11404- señala con los ordinales 5.° y 3º,respectivamente».
En todo caso, la respuesta debe ser la ya apuntada, partiendo de la consideración de que, desde una perspectiva formal, la LFTC remite en su integridad a los requisitos del recurso de casación recogidos en la LJCA –EDL 1998/44323-, requisitos entre los que ahora destaca, como criterio de admisibilidad del recurso, la concurrencia del interés casacional objetivo. Consecuentemente, una vez superado el umbral cuantitativo de acceso a la casación por mor de la remisión contenida en el art.86.4 LJCA, habrá que aplicar en su integridad los requisitos formales del nuevo modelo casacional, entre los que destaca la necesidad de razonar adecuadamente en el escrito de preparación, la concurrencia del interés casacional objetivo.
En consecuencia, a mi juicio, rige para los recursos de casación en materia de enjuiciamiento contable los mismos requisitos y mecanismos de control de la admisibilidad del recurso, que, con carácter general, se establecen en la nueva regulación, para el conjunto de las resoluciones dimanantes de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa.
El segundo de los problemas parte de la actual redacción del art.82 de la ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas EDL 1988/11404 Ley 7/1988 de 5 abril, según el cual: «1. El recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los motivos siguientes:
1.º Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción contable.
2.º Incompetencia o inadecuación del procedimiento.
3.º Quebrantamiento de las normas esenciales del proceso o de los principios de audiencia y defensa, siempre que, en este último caso, se haya producido efectiva indefensión.
4.º Error evidente en la apreciación de la prueba basado en documentos que obren en el procedimiento, que demuestren la equivocación del órgano del Tribunal sin resultar contradichos por otros elementos de prueba.
5.º Infracción de las normas de la Constitución –EDL 1978/3879- y del resto del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las pretensiones de las partes.
2. La infracción de las normas relativas a los actos y garantías procesales que producen indefensión requiere que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia en que se hubiere cometido y que, de haberlo sido en la primera instancia, se reproduzcan en la segunda, con la salvedad, en cuanto a las faltas cometidas en segunda instancia, de que fuere ya imposible la reclamación».
Como ya hemos señalado, por el contrario, a partir del momento de la entrada en vigor de la reforma, el recurso de casación contencioso podrá interponerse por cualquier «infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia», esto es, desaparecen, los motivos tasados que enuncia el art.88 LJCA –EDL 1998/44323-.
Sustentar la tesis del mantenimiento de los motivos tasados en el recurso de casación contra sentencias del Tribunal de Cuentas, plantearía un problema de gran envergadura dado que, tanto el escrito de preparación del recurso, como el escrito de interposición, se diseñan para adaptarse al nuevo modelo, al tiempo que supondría aceptar el mantenimiento de un doble sistema casacional, dependiendo del órgano del que proceda la resolución recurrida, por los motivos, en caso del Tribunal de Cuentas, por el interés casacional objetivo, en el caso de los demás órganos judiciales.
Conviene aquí recordar que, la reforma mantiene el carácter bifásico del procedimiento y la dualidad de escritos de preparación e interposición, pero introduce una profunda transformación procedimental, con una regulación detallada del escrito de preparación del recurso, que pasa a desempeñar por sí solo un destacado papel, relegándose el escrito de interposición al momento posterior a la admisión del recurso.
Por otra parte, entre los requisitos del escrito de preparación, no hay referencia alguna a los motivos, debiendo, por el contrario “fundamentar con singular referencia al caso, que concurren alguno o algunos de los supuestos que, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo anterior, permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo”.
Consecuentemente, en mi opinión, interpretando la remisión que el art.84.1 LFTCu –EDL 1988/11404- formula a la LJCA -EDL 1998/44323-, en todo lo que se refiere a la preparación, interposición, sustanciación y decisión del recursos de casación («de conformidad con lo dispuesto en la Ley reguladora del proceso contencioso-administrativo», dice el precepto), habrá de concluirse que la mención a los motivos del art. 82 de la citada Ley, ha de entenderse sustituida por la referencia al contenido formal del hoy ya vigente escrito de preparación.
Siendo esto así, es conveniente resaltar la dificultad de definir lo que deba considerarse como interés casacional, definido por la ley como "objetivo", con el fin de clarificar su absoluta independencia del interés subjetivo de la parte, lo que ha llevado al legislador a tratar de facilitar la tarea mediante la confección de un doble listado, en el que se diferencia, por un lado, los supuestos en los que el Tribunal de casación podrá apreciar dicho interés (art.88.1 2 –EDL 1988/11404-), de los supuestos en los que se presumirá dicho interés (art.88.3), supuestos diferenciados cuya trascendencia va a influir en el posterior trámite de admisión.
Ahora bien, es necesario aclarar igualmente que la invocación efectiva de cualquiera de las causas previstas en el art. 88 no cumple la misma función que el vigente sistema de motivos, de forma tal que, invocando correctamente alguna de las causas de interés casacional objetivo, es posible que no se admita el recurso, en consecuencia, nos encontramos ante una carga procesal de parte que no vincula al tribunal que decidirá cuáles son los asuntos sobre los que quiere sentar jurisprudencia, también en materia de responsabilidad contable.
En el supuesto de que se cumplan los requisitos formales, la Sala de instancia, mediante Auto en el que se motivará suficientemente su concurrencia, tendrá por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, así como la remisión a ésta de los autos originales y del expediente administrativo. Y, si lo entiende oportuno, emitirá opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que unirá al oficio de remisión.
Como puede observarse, la nueva regulación no sólo mantiene sino que fortalece el papel de la Sala de instancia en el trámite de admisión del nuevo recurso de casación, en cuanto no sólo se la confiere la potestad de verificar el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de escrito de preparación, requisitos que no se limitan, como hasta el presente a los meros requisitos formales, sino que, facultativamente, se le confiere la posibilidad de proceder a efectuar un informe acerca de su parecer sobre la concurrencia del interés casacional, reconociendo así la posición privilegiada de las salas territoriales para avanzar una primera y fundada opinión, que, si bien, no resulta vinculante para el Tribunal Supremo, sí le impone, como veremos, un especial esfuerzo argumentativo para inadmitir el recurso al exigir, art.90.3.a –EDL 1988/11404-, Auto motivado.
En mi opinión, estas previsiones son perfectamente aplicables al Tribunal de Cuentas, el cual está llamado a cumplir el papel de control que respecto de los tribunales de instancia acabamos de citar.
Para concluir señalar que, la nueva regulación del recurso de casación, ha supuesto la supresión de los recursos de casación en interés de ley y para la unificación de doctrina, con lo que las dudas que en algún momento se han planteado acerca de su aplicabilidad a la jurisdicción contable, carecen actualmente de trascendencia.
En cuanto al recurso de revisión, conviene tener en consideración que el art.83 –EDL 1988/11404- regula los supuestos específicos de procedencia de este recurso, en los siguientes supuestos:
1.º Si después de pronunciada la sentencia apareciesen documentos nuevos, que resultaran decisivos para adoptar los pronunciamientos de la sentencia.
2.º Cuando se descubra que en las cuentas que hayan sido objeto de la sentencia definitiva existieron errores trascendentales, omisiones de cargos importantes o cualquier otra anomalía de gran entidad.
3.º Si la sentencia hubiere recaído en virtud de documentos declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
4.º Si la sentencia firme se hubiera ganado injustamente en virtud de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta.
5.º Cuando la sentencia se funde en lo resuelto respecto a una cuestión prejudicial que posteriormente fuere contradicha por sentencia firme del orden jurisdiccional correspondiente.
Este precepto que sigue con plena vigencia, si tenemos en cuenta que el art.102.4 LJCA –EDL 1998/44323-, establece que el recurso de revisión en materia contable, procederá en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento
Por otro lado, destacar como, el último supuesto, el recogido en el art.83.6 LFTCU –EDL 1988/11404-, establece que «Si los órganos de la jurisdicción contable hubieren dictado resoluciones contrarias entre sí, o con sentencias del Tribunal Supremo en materia de responsabilidad contable, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación, donde, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se llegue a pronunciamientos distintos», con lo que los supuestos de respuestas judiciales contradictorias, tiene, en el caso del Tribunal de Cuentas, su propia vía de impugnación.
IV. Bibliografía
El recurso de casación contencioso-administrativo. Francisco García Gómez de Mercado. Editorial Comares.
El Nuevo Recurso de Casación Contencioso-Administrativo. Eduardo Hinojosa Martínez. Editorial Bosch.
Vicente Gimeno Sendra. Diario La Ley, Nº 8379, Sección Doctrina, 17 de Septiembre de 2014.
Guía práctica del Recurso de Casación Contencioso-Administrativo. Juan Pedro Quintana, Ramón Castillo, Pedro Escribano. Editorial Dikynson.
El Recurso de casación contra resoluciones del Tribunal de Cuentas. Juan José González Rivas. Revista Española de control externo N.° 21.
El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo. Diego Córdoba Castroverde. El Derecho 29-10.2015.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de mayo de 2017.
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