I. Introducción: la deuda pendiente con los consumidores europeos
España lleva años en mora respecto a una de las obligaciones más relevantes del derecho europeo de consumo de la última década. La Directiva (UE) 2020/1828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2020, relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores, debía haber sido transpuesta antes del 25 de diciembre de 2022 y resultar aplicable desde el 25 de junio de 2023. A fecha de hoy, España sigue sin contar con la ley que la incorpore a su ordenamiento interno, aunque el intento más reciente, el Proyecto de Ley de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios (expediente 121/000048), está siendo tramitado por el Congreso de los Diputados con carácter de urgencia, encargado a la Comisión de Justicia con competencia legislativa plena desde marzo de 2025.
La demora no es baladí. La globalización y la digitalización de la economía han multiplicado exponencialmente los supuestos en que una misma práctica ilícita de un empresario lesiona los derechos de miles o millones de consumidores de manera simultánea. Ante esta realidad, la Directiva persigue un doble objetivo: garantizar que en todos los Estados miembros exista al menos un mecanismo eficaz de tutela colectiva de los consumidores, ejercitable a instancia de entidades legalmente habilitadas, y establecer las salvaguardas necesarias para evitar el ejercicio abusivo de dicha acción procesal.
Este artículo analiza el recorrido parlamentario del proceso de transposición en España, el contenido esencial de las normas en juego, los debates más relevantes suscitados durante la tramitación, con especial atención al sistema opt-in/opt-out y a la financiación de litigios por terceros, las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios y las perspectivas de que la ley pueda ser aprobada antes del fin de la legislatura.
II. Antecedentes: el expediente 121/000016 como primer intento fallido
El recorrido español hacia la transposición de la Directiva 2020/1828 comenzó cuando el Gobierno presentó el Proyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia y de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios (expediente 121/000016). Este texto acumulaba en un mismo articulado materias muy heterogéneas: la reforma organizativa de la Administración de Justicia mediante la creación de Tribunales de Instancia y Oficinas de Justicia en los municipios, la regulación de los medios adecuados de solución de controversias en vía no jurisdiccional (los denominados MASC) y la transposición de la Directiva sobre acciones colectivas.
Esta técnica legislativa ha sido objeto de crítica. Aunque el dictamen 1604/2022 del Consejo de Estado no se refería específicamente al expediente 121/000016, sí advertía (con ocasión de otro proyecto normativo también configurado como una “ley ómnibus”) que la acumulación de materias diversas en un único texto, aun siendo constitucional, dificultaba su comprensión y podía entorpecer la tramitación parlamentaria. Las advertencias del Consejo de Estado eran, por tanto, plenamente trasladables al caso del expediente 121/000016, que en realidad integraba lo que podían haber sido tres proyectos legislativos diferenciados.
Finalmente, el Gobierno decidió retirar del texto la regulación de las acciones colectivas y continuar únicamente con la tramitación de la reforma organizativa de la Administración de Justicia y de los MASC como requisito de procedibilidad. Este proceso culminó en la aprobación de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia.
III. El Proyecto de Ley bajo el expediente 121/000048: una segunda oportunidad
Ante este panorama, el Gobierno optó por presentar un proyecto de ley exclusivamente dedicado a la transposición de la Directiva 2020/1828, desvinculándolo de las reformas organizativas y de los MASC que habían contaminado políticamente la tramitación anterior y que ya habían resultado aprobadas tras su correspondiente tramitación parlamentaria. El Proyecto de Ley de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios (121/000048) fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 14 de marzo de 2025. La Mesa de la Cámara acordó encomendar su aprobación a la Comisión de Justicia con competencia legislativa plena y por el procedimiento de urgencia, conforme al artículo 148 del Reglamento del Congreso. El plazo de enmiendas se ha venido prorrogando periódicamente, situación en la que se encuentra actualmente, sin que se conozca el momento en el que efectivamente se avanzará en su tramitación parlamentaria.
El proyecto consta de dos artículos, dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y trece disposiciones finales. El artículo primero modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil para introducir un nuevo Título IV en el Libro IV, dedicado a los procesos para el ejercicio de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios. El artículo segundo reforma el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, para regular el régimen de las entidades habilitadas para ejercer las acciones colectivas.
IV. El clausulado del proyecto: estructura y contenido esencial
4.1. El nuevo proceso especial en la Ley de Enjuiciamiento Civil
El núcleo de la reforma procesal consiste en la creación de un procedimiento especial, integrado en el Libro IV de la LEC mediante un nuevo Título IV con 58 artículos agrupados en tres capítulos. Esta opción por el procedimiento especial supone una ruptura con el modelo de la LEC del año 2000, que no configuró un proceso ad hoc sino que introdujo especialidades procedimentales dispersas en el texto general. La articulación de un proceso especial busca establecer un sistema unitario y coherente de tutela colectiva, dotándolo de la regulación detallada y exhaustiva que exige una materia de tanta complejidad e implicación sobre el derecho a la tutela judicial efectiva.
El Capítulo I regula las disposiciones comunes a las acciones colectivas. El ámbito de aplicación es deliberadamente amplio: abarca el ejercicio de acciones frente a cualquier tipo de infracción que haya perjudicado los derechos e intereses colectivos de los consumidores y usuarios, lo que supera el listado del Anexo I de la Directiva (que ya de por sí remite a un amplísimo corpus normativo de la Unión Europea en los más variados ámbitos del consumo) y comprende además cualquier otro supuesto de vulneración de derechos del consumidor no recogido en dicho anexo.
El proyecto distingue entre las acciones colectivas de cesación, que tienen por objeto poner fin, provisional o definitivamente, a una práctica ilícita o prohibir una que vaya a realizarse inminentemente, y que también comprenden las acciones meramente declarativas. Y las acciones colectivas resarcitorias, que buscan que el empresario proporcione soluciones reparadoras como la indemnización, la reparación, la sustitución, la reducción del precio, la resolución del contrato o el reembolso del precio pagado.
Una de las novedades más relevantes desde el punto de vista procesal es la exclusión de la intervención a título individual de los consumidores en los procesos colectivos, en aras de una gestión más eficaz del procedimiento. El proyecto compensa este alejamiento del proceso con el reconocimiento del efecto suspensivo de la prescripción que las acciones colectivas producen respecto de las potenciales acciones individuales que pudieran ejercitar los consumidores afectados.
4.2. Las entidades habilitadas y el sistema de designación
El artículo segundo del proyecto regula con detalle el régimen de las entidades habilitadas para ejercer acciones colectivas, modificando el texto refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios. Las asociaciones de consumidores y usuarios inscritas en el Registro Estatal o en los registros autonómicos correspondientes pueden ser designadas como entidades habilitadas, siempre que cumplan los requisitos exigidos.
La Directiva establece una distinción entre los requisitos para las acciones nacionales y para las transfronterizas. El proyecto español opta por exigir en ambos casos los requisitos más exigentes previstos para las acciones transfronterizas, con el argumento de que ello refuerza la acreditación de independencia, imparcialidad y transparencia que debe predicarse de cualquier asociación que pretenda interponer una acción colectiva, sea cual sea su naturaleza.
La Dirección General con competencias en materia de consumo de la Administración General del Estado actúa como punto de contacto nacional y como autoridad competente para la designación de las entidades habilitadas para acciones transfronterizas, mientras que las comunidades autónomas ostentan esta competencia para las acciones de ámbito nacional ejercitadas por asociaciones inscritas en sus registros autonómicos. Se establece un procedimiento de revocación de la designación en caso de pérdida de los requisitos exigidos, con evaluaciones periódicas quinquenales para las entidades habilitadas para acciones transfronterizas.
V. El sistema opt-in/opt-out: el debate central
Ningún aspecto del proyecto ha generado mayor controversia doctrinal, política y empresarial que la elección del sistema para determinar qué consumidores quedan vinculados por el resultado de la acción resarcitoria. La Directiva deja esta decisión en manos de los Estados miembros con una única salvedad: los consumidores no residentes habitualmente en el Estado en que se ejercita la acción deben quedar sujetos siempre a un sistema de adhesión expresa (opt-in).
El proyecto español apuesta por un sistema dual o híbrido. Con carácter general, y para los supuestos en que la cuantía individual de la reclamación no supere los 3.000 euros, se adopta el modelo opt-out: todos los consumidores afectados por la infracción quedan incluidos en la acción colectiva por defecto, con independencia de que conozcan o no su existencia, y únicamente quedan excluidos quienes manifiesten expresamente su voluntad de desvincularse en el plazo habilitado al efecto (entre dos y seis meses). Cuando la cuantía individual supera los 3.000 euros, y siempre cuando el tribunal aprecie que es más adecuado en términos de eficiencia, se aplica el sistema opt-in: solo resultan incluidos los consumidores que manifiesten expresamente su voluntad de adherirse.
La justificación del opt‑out en los supuestos de microdaños no reside únicamente en los costes de litigación individual, que en un sistema opt‑in podrían ser inexistentes para el consumidor, sino en una consideración de eficacia práctica acreditada en la experiencia comparada: cuando la compensación individual es muy reducida, la mayoría de los afectados no realiza siquiera la sencilla actuación de adhesión requerida por el opt‑in. Ello provoca que solo una parte minoritaria resulte resarcida y que el infractor conserve una porción significativa del beneficio obtenido indebidamente. El opt‑out evita este efecto, garantiza la efectividad real del derecho a la compensación y refuerza el efecto disuasorio del sistema.
Sin embargo, las críticas al opt-out han sido numerosas e institucionales. El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en su informe sobre el anteproyecto, señaló que el sistema puede causar daños irreparables a consumidores que queden vinculados por el resultado de una acción de la que no han tenido conocimiento o de la que no han podido desistir oportunamente, y que además pierdan su derecho a reclamar individualmente. A juicio del CGPJ, el opt-in preserva mejor el derecho de los consumidores a ejercitar individualmente su reclamación resarcitoria.
El Consejo Económico y Social (CES) compartió estas reservas, advirtiendo que para la mayor parte de los consumidores resultará difícil conocer la existencia de la acción de representación y, en consecuencia, ejercer su derecho de exclusión dentro del plazo establecido. Por su parte, la CEOE se mostró frontalmente contraria al opt-out, argumentando que favorece acciones arbitrarias y abusivas de litigiosidad y que pone en riesgo la tutela judicial individual del consumidor.
En el terreno de las enmiendas parlamentarias, el Grupo Parlamentario Popular abogó durante la tramitación anterior por la supresión del opt-out y su sustitución por un sistema de adhesión voluntaria en todos los casos. Vox, por su parte, defendió que los consumidores deberían adherirse expresamente a cualquier acuerdo resarcitorio alcanzado. Resulta previsible que estas mismas enmiendas vuelvan a presentarse en la tramitación actual.
Desde la perspectiva comparada, el panorama europeo es, como lo ha denominado algún autor, un auténtico caleidoscopio. El sistema de vinculación expresa (opt-in) es la opción por la que está optando la mayoría de los estados europeos, como Francia o Irlanda, al considerarse el modelo más cercano a sus tradiciones jurídicas y el que mejor garantiza la autonomía patrimonial del individuo. Sin embargo, otros estados como Países Bajos o Portugal prefieren sistemas de exclusión voluntaria (opt-out). También existen países con sistemas híbridos, duales o mixtos basados en diferentes criterios, entre los que encontramos Bélgica, Italia, o Luxemburgo.
La diversidad de modelos de transposición evidencia que la Directiva ha cumplido su propósito de establecer un estándar mínimo armonizado sin imponer un modelo procesal único.
VI. La financiación de litigios por terceros: entre la necesidad y el riesgo
El artículo 10 de la Directiva aborda la financiación de las acciones de representación resarcitorias por terceros, exigiendo a los Estados miembros que velen por la ausencia de conflictos de intereses y por que la financiación privada no aparte la acción del objetivo de proteger los intereses colectivos de los consumidores. Corresponde al órgano jurisdiccional valorar el cumplimiento de estas garantías cuando surjan dudas fundadas, pudiéndose llegar incluso a la denegación de legitimación procesal a la entidad habilitada si la financiación resulta espuria.
El proyecto español va más allá de las exigencias literales de la Directiva y establece un marco detallado de control judicial de la financiación de terceros. Las entidades habilitadas deben comunicar al juez un resumen financiero de las fuentes de financiación utilizadas, y el juez dispone de la facultad de exigir que se rechace o modifique la financiación controvertida, así como de denegar la legitimación procesal a la entidad habilitada en la acción concreta si los defectos de la financiación no pueden corregirse, sin que esta denegación afecte a los derechos de los consumidores afectados por la acción.
Este apartado del proyecto también generó enmiendas parlamentarias divergentes entre sí durante su tramitación anterior, lo que ilustra la profundidad del debate político y jurídico subyacente.
El Grupo Parlamentario Socialista propuso en la anterior tramitación del proyecto limitar la remuneración de las entidades financiadoras de terceros a un máximo del 30% del importe total reconocido en la sentencia o al 200% de la financiación aportada, el menor de ambos importes. Esta limitación busca alinear los incentivos del financiador con los del consumidor y evitar que la mayor parte de la indemnización acabe en manos del fondo y no de los afectados, pero ha sido criticada desde algunos sectores del mundo jurídico por el riesgo de que un límite tan estricto desincentive la existencia de financiadores dispuestos a entrar en el mercado español en condiciones competitivas.
Vox planteó directamente la prohibición de la financiación de terceros, posición que coincide con la de Irlanda (que la ha excluido en su transposición) y que encontró amplio apoyo conceptual entre las organizaciones empresariales. La prohibición eliminaría el riesgo de captura de la acción colectiva por intereses financieros ajenos a los consumidores, pero dejaría a las entidades habilitadas sin los recursos necesarios para litigar en igualdad de condiciones.
Sumar propuso que, en caso de estimación de la demanda, la remuneración del financiador fuera asumida directamente por la entidad demandada, lo que en la práctica traslada al empresario infractor el coste de la financiación de la acción que lo condena. Este modelo, seguido en Países Bajos y Reino Unido, tiene la virtud de no reducir la indemnización neta que reciben los consumidores, pero plantea cuestiones de proporcionalidad y de delimitación del importe que el juez debería determinar en la sentencia.
VII. Otras cuestiones relevantes: competencia judicial, costas y remanentes
El proyecto atribuye la competencia para conocer de las acciones colectivas a los juzgados de primera instancia (actualmente ya las Secciones de lo civil de los Tribunales de Instancia), en consonancia con la estructura general de la jurisdicción civil española. Sin embargo, esta opción ha sido cuestionada por quienes consideran que la complejidad técnica y económica de los litigios de consumo masivo demanda una mayor especialización judicial. El CGPJ, el PP y Sumar son partidarios de que la competencia la tenga la Sección mercantil de los Tribunales de Instancia, señalando que la decisión de optar por la jurisdicción civil ordinaria puede lastrar la calidad y la uniformidad de los pronunciamientos en la fase inicial de aplicación de la norma.
En materia de costas, el artículo 12 de la Directiva (reproducido en el proyecto) establece la regla general de que la parte perdedora soporta las costas de la vencedora (regla del vencimiento), con la excepción de que los consumidores individuales afectados por la acción de representación no soportarán en ningún caso las costas procesales, salvo en circunstancias excepcionales debidas a su propia conducta dolosa o negligente. Esta previsión es una garantía cardinal del sistema: sin ella, el temor a ser condenado en costas disuadiría a los consumidores de adherirse a la acción, vaciando de contenido práctico cualquier diseño de tutela colectiva.
Respecto al destino de los importes no reclamados o no repartidos (el denominado remanente), el proyecto prevé su devolución al condenado. Esta solución ha sido criticada por Sumar y por algunos operadores jurídicos, que propugnaban que los remanentes se destinaran a financiar proyectos de promoción del acceso a la justicia de los consumidores. El argumento es que la devolución del remanente al infractor puede crear un incentivo perverso: cuanto menor sea el número de consumidores que efectivamente reclamen, mayor será el importe que recuperará el empresario condenado, lo que reduce el efecto disuasorio de la condena y puede llevar al demandado a dificultar la identificación y localización de los consumidores afectados. En Portugal el remanente es destinado a sufragar los costes de la financiación por terceros.
VIII. El régimen transitorio y la retroactividad
El proyecto establece que los procesos judiciales en curso en la fecha de entrada en vigor de la ley continuarán sustanciándose conforme a la legislación procesal anterior, lo que garantiza la seguridad jurídica de los procedimientos iniciados al amparo del régimen vigente. También se establece que el efecto suspensivo de la acción colectiva sobre la prescripción de acciones individuales solo se aplicará a infracciones cometidas el 25 de junio de 2023 o después (en alineación con la fecha de aplicación prevista en la Directiva).
El CGPJ sugirió que, para mayor seguridad jurídica, la norma solo se aplicara a contratos celebrados después de la entrada en vigor de la ley. Esa propuesta fue recogida por el PNV durante la tramitación de las enmiendas en la tramitación anterior. El PP defendió una posición similar, interesando excluir de su ámbito, en cualquier caso, las conductas de empresarios finalizadas antes de la vigencia de la ley.
IX. Las perspectivas de aprobación antes del fin de la legislatura
La pregunta que late bajo el análisis de esta norma es la de siempre en el convulso parlamentarismo español de los últimos años: ¿podrá el Gobierno llevar el proyecto a buen puerto antes de que se produzca una nueva disolución de las Cámaras?
La opción por el procedimiento de urgencia con competencia legislativa plena en la Comisión de Justicia refleja la voluntad de acelerar los plazos al máximo, eludiendo el paso por el Pleno y reduciendo los tiempos habituales de tramitación. El hecho de que esta vez el proyecto sea monográfico puede reducir significativamente la superficie de fricción política con otros grupos parlamentarios que, en principio, son favorables a la transposición de la Directiva, aunque discrepen de aspectos concretos de su plasmación normativa.
Sin embargo, los puntos de desacuerdo siguen siendo sustanciales. El opt-out continúa siendo la línea roja para el PP y para las organizaciones empresariales, y cualquier fórmula que permita la entrada en vigor de la norma con la adhesión del principal partido de la oposición necesitaría bien una reformulación del sistema de inclusión automática, bien una limitación más estricta de su ámbito de aplicación. La financiación de terceros es otro campo de batalla abierto, con posiciones muy distantes entre los grupos.
El calendario apremia. España acumula ya más de dos años de retraso en la transposición de la Directiva, lo que la sitúa en una posición jurídicamente comprometida frente a la Comisión Europea, que puede iniciar procedimientos de infracción con la consiguiente imposición de sanciones. Esta presión externa es, paradójicamente, uno de los argumentos más poderosos con que cuenta el Gobierno para forzar la aprobación de la norma en los plazos más breves posibles y para reclamar de los grupos parlamentarios una posición constructiva que permita llegar a los acuerdos necesarios.
X. Conclusiones
La transposición de la Directiva (UE) 2020/1828 en España es una asignatura pendiente de primera magnitud. El Proyecto de Ley 121/000048 representa el segundo intento serio de incorporar al ordenamiento español un mecanismo de tutela colectiva de los consumidores que, en sus elementos esenciales, supone un avance innegable respecto al marco procesal disperso y relativamente ineficaz que proviene de la LEC del año 2000.
La opción por un sistema dual opt-in/opt-out es jurídicamente coherente con el mandato de la Directiva y tiene una justificación funcional sólida para los supuestos de cuantías individuales bajas, donde la adhesión automática es la única forma de hacer efectiva la tutela colectiva. Las garantías procesales establecidas (suspensión de la prescripción individual, control judicial de la financiación de terceros, prohibición de influencia indebida del financiador, régimen de costas favorable al consumidor individual) conforman un sistema equilibrado que, con los ajustes que el trámite parlamentario pueda introducir, puede resultar razonablemente eficaz.
Aunque el proyecto establece el opt‑out como regla general y fija el umbral de aplicación del opt‑in en reclamaciones individuales superiores a 3.000 euros (siempre que el juez lo considere adecuado), podría explorarse la conveniencia de adoptar un umbral significativamente inferior, por ejemplo, de 100 euros, de modo que el sistema de adhesión automática quedara reservado únicamente a supuestos de microdaños extremos. Esta configuración convertiría el opt‑in en la regla general del sistema, garantizando que los consumidores solo queden vinculados cuando expresen su consentimiento informado, y mitigaría las preocupaciones institucionales expresadas respecto al riesgo de vinculación automática. Al mismo tiempo, un umbral más reducido facilitaría el consenso político en torno a la norma y aproximaría el modelo español al de la mayoría de países europeos, donde el opt‑out se restringe a supuestos particularmente acotados.
El debate sobre la financiación de terceros requiere también una reflexión pausada. Los riesgos de captura de la acción colectiva por intereses financieros ajenos a los consumidores son reales y no pueden despacharse con una mera invocación al principio de acceso a la justicia. Un modelo que establezca límites claros a la remuneración del financiador, fortalezca los mecanismos de control judicial y exija plena transparencia sobre las fuentes de financiación parece el punto de equilibrio al que debería tender la negociación parlamentaria.
La aprobación de esta ley antes del fin de la legislatura es un objetivo ambicioso, pero no imposible. Dependerá, en última instancia, de la capacidad del Gobierno de construir las mayorías necesarias en torno a un texto que, con todos sus defectos, responde a una necesidad real y urgente de los consumidores españoles y a una obligación jurídica de España frente a la Unión Europea que ya no puede seguir demorándose.
ElDerecho.com no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación