La abundancia de alimentos, fruto del desarrollo económico, conlleva también como consecuencia importantes pérdidas y desperdicio de alimentos desde la producción hasta el consumo. Circunstancias que son exponentes de un funcionamiento ineficiente de los sistemas alimentarios y de una falta de concienciación social.
La pérdida y el desperdicio alimentario suponen un irreparable quebranto en términos de justicia social, de protección ambiental y de crecimiento económico. Los poderes públicos en todas las instancias han tomado nota de la importancia de prevenir y reducir este desperdicio en alimentos, que constituye hoy un marco solido a nivel internacional comprendido en El Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 12 de la Agenda 2030, cuyo objetivo es “reducir a la mitad el desperdicio de alimentos por habitante correspondiente a los niveles de la venta al por menor y el consumidor y reducir la pérdida de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro”.
El problema de las pérdidas y el desperdicio alimentario afecta a todos los eslabones de la cadena de suministro y numerosos factores influyen en él, por lo que parece evidente la necesidad de contar con una norma que fomente su prevención y reducción. Para lograr que todos los eslabones de la cadena de suministro sean eficientes en la consecución de este objetivo y para ello es necesaria la participación de todos los sectores de la sociedad, involucrando a administraciones públicas, empresas y operadores relacionados con la cadena alimentaria, asociaciones, organizaciones del tercer sector y bancos de alimentos, y la sociedad en su conjunto.
La norma parte de la asunción de que no es suficiente con medidas de concienciación; es preciso acompañarlas de importantes reformas estructurales en la cadena de elaboración, transformación y suministro de productos alimentarios, que se tienen que apoyar financieramente, y de un decidido impulso de los poderes públicos para que pueda acometerse la decisiva transformación que la realidad actual exige, de ahí el papel fundamental que en esta norma juegan las diferentes Administraciones Públicas.
I. Ámbito de aplicación de la Ley
La Ley es de aplicación a las actividades que realizan en territorio español los agentes de la cadena alimentaria ya sean de la producción, transformación, distribución de alimentos, así como hostelería, restauración, otras entidades y asociaciones de distribución de alimentos donados y de la Administración pública, sin perjuicio de las disposiciones de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, y otra normativa de residuos o sanitaria que le sea de aplicación.
A efectos de la Ley, los agentes de la cadena alimentaria se definen de forma amplia, incluyendo a los operadores pertenecientes al sector primario, entidades o empresas de elaboración, fabricación o distribución de alimentos, comercios al por menor, empresas del sector de la hostelería o la restauración y otros proveedores de servicios alimentarios, entidades del Tercer Sector de acción social, y las propias administraciones públicas.
II. Principios rectores y jerarquía de prioridades
Las actividades destinadas a prevenir y reducir las pérdidas y el desperdicio alimentario se rigen por los siguientes principios: eficiencia en el uso de los recursos naturales, sociales, económicos y productivos; prevención, fomentando la adopción de medidas orientadas a evitar que un alimento se pierda o se desperdicie; jerarquía de prioridades conforme a lo señalado en la ley y en la normativa reguladora de residuos; fomento de la donación de alimentos para consumo humano, priorizándola frente a otros usos; y fomento de la educación y concienciación ciudadana.
La jerarquía de prioridades determina que en primer lugar se atenderá a la prevención; y para los excedentes cuya generación no se haya logrado prevenir, el primer orden de prioridad será la donación de alimentos y otros tipos de redistribución para consumo humano.
III.- En la Ley del desperdicio Alimentario, las Administraciones Publicas no solo asumen el rol de promover y colaborar, sino que se imponen obligaciones específicas
En efecto, en el l artículo 11 de la Ley constituye el precepto nuclear en materia de obligaciones de las administraciones públicas, aplicable a todas ellas —Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales— en el ámbito de sus respectivas competencias. Estas obligaciones directas impuestas por la Ley podrían sintetizarse de la siguiente manera:
3.1. Obligaciones de fomento, colaboración y divulgación, dirigidas a la promover la colaboración con las restantes administraciones y agentes de la cadena alimentaria en la lucha contra las pérdidas y el desperdicio alimentario, fomentando el desarrollo de soluciones innovadoras al respecto y, en particular, la colaboración público-privada y público-comunitaria.
Además, están obligadas a llevar a cabo campañas divulgativas y de promoción para fomentar el consumo responsable de alimentos y promover la prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario.
Igualmente tienen la obligación de elaborar guías de buenas prácticas encaminadas a mejorar la gestión alimentaria y con ello disminuir las pérdidas y el desperdicio alimentario.
Deben ofrecer información sobre programas de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, y poner a disposición de los agentes de la cadena alimentaria guías para la elaboración de planes de prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario.
3.2. Obligaciones de formación y sensibilización del consumidor. Especialmente deben las administraciones públicas deben formar y sensibilizar sobre el desperdicio alimentario a las personas consumidoras en una mejor planificación de los menús y de sus compras, en una compra sostenible (tales como alimentos frescos, de temporada, de proximidad o locales), en la cocina de reaprovechamiento, las buenas prácticas de almacenamiento, la correcta interpretación de las fechas de caducidad y de consumo preferente, y el reciclaje y materiales de envasado.
Deben promover la prevención del desperdicio e informar al consumidor sobre los hábitos de consumo más responsables.
Deben incluir en los programas de alimentación escolar elementos de concienciación e información y medidas para educar en la prevención de pérdidas y la reducción del desperdicio alimentario.
3.3. Obligaciones de apoyo al tejido empresarial y social
Las administraciones públicas tienen la obligación de asesorar, potenciar e informar a las empresas y entidades de iniciativa social y otras organizaciones sin ánimo de lucro que se dedican a la distribución de alimentos para la donación y redistribución de alimentos aptos para el consumo humano.
Deben promover la creación de nuevos negocios para la prevención y canalización de excedentes alimentarios, así como promover la constitución de nuevos negocios destinados a revalorizar excedentes alimentarios siguiendo la estrategia de economía circular.
Tienen la obligación de apoyar la investigación y la innovación en la prevención y en la búsqueda de soluciones tecnológicas que alarguen la vida de los alimentos o su reutilización y revalorización, y la transferencia de dicho conocimiento a las empresas.
Deben promover la creación de redes público-privadas y público-comunitarias que faciliten la coordinación en la prevención de excedentes y en su posterior gestión en el caso de que se produzcan.
3.4. Obligaciones de investigación, medición y coherencia normativa
Las administraciones públicas tienen la obligación de investigar, apoyar la investigación y los estudios y recopilar datos que permitan conocer la magnitud del problema de las pérdidas y el desperdicio alimentario, así como las potenciales soluciones de prevención para todas las etapas de la cadena agroalimentaria.
Deben apoyar la medición cuantitativa y cualitativa, rigurosa y actualizada periódicamente, del desperdicio de alimentos que se generan en los diferentes eslabones del sistema alimentario.
Tienen la obligación de asegurar la coherencia legislativa con el objetivo de reducir las pérdidas y desperdicio de alimentos, coordinando las iniciativas legislativas ya existentes en esta materia y todas aquellas que puedan desarrollarse con posterioridad.
3.5. Obligaciones en materia de planificación y programación
Las administraciones públicas tienen la obligación de elaborar e implantar, en el marco de sus respectivas competencias, los instrumentos y programas de actuación establecidos para la consecución de los objetivos previstos en esta ley.
Asimismo, deben elaborar guías de buenas prácticas dirigidas a las entidades benéficas, encaminadas a informar sobre cómo garantizar la trazabilidad de los alimentos recibidos.
3.6. Racionalización de las fechas de consumo preferente: obligaciones de todas las administraciones
El artículo 14 impone igualmente a todas las administraciones —incluyendo por tanto a las entidades locales— obligaciones específicas en materia de fechas de consumo preferente. Todas las administraciones deberán: llevar a cabo acciones formativas y divulgativas sobre la correcta interpretación de las fechas de caducidad y de consumo preferente; incentivar que los agentes de la cadena alimentaria ajusten las fechas de consumo preferente de sus productos hasta el máximo que garantice la adecuada calidad del producto y la seguridad alimentaria; y promover la investigación y la innovación sobre la viabilidad de los alimentos para alargar la vida útil.
3.7. Incentivos a las buenas prácticas y fomento de la autorregulación
Las administraciones públicas aplicarán medidas que incentiven la implementación de las buenas prácticas previstas para reducir el desperdicio, incluidas en los artículos 12 y 13 de la Ley. Además, deberán fomentar los sistemas de regulación voluntaria de los agentes de la cadena, entre otros, con participación de las administraciones públicas y la sociedad civil interesada.
IV.- El Papel de los Ayuntamientos y de las entidades locales
Las entidades locales, en el marco de sus competencias, podrán elaborar, individualmente o agrupadas, programas de gestión del desperdicio alimentario de conformidad y en coordinación con el Plan Estratégico de prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario y con los programas autonómicos.
Esta previsión, aunque formulada en términos potestativos para las entidades locales individualmente consideradas, se enmarca en un modelo de gobernanza multinivel al que la Ley confiere una importancia capital. En este sentido, la Ley reconoce la necesidad de asegurar una labor coordinada entre todos los niveles administrativos que permita un efectivo control, un apoyo real y compartido y un conocimiento exhaustivo, diseñando una gobernanza multinivel apropiada para un ámbito en que existe un intenso entrecruzamiento de competencias, que ha de converger en una aplicación de la política de desperdicio alimentario basada en el liderazgo compartido y los esfuerzos cooperativos.
En el marco del Plan Estratégico previsto en el artículo 17, las Comunidades Autónomas elaborarán instrumentos de programación de medidas básicas y complementarias para la consecución de los objetivos previstos en esta ley, en diálogo con las administraciones locales de su territorio. Esto convierte a los Ayuntamientos en interlocutores necesarios del proceso planificador, con independencia de que la iniciativa de la programación corresponda en primera instancia a la Comunidad Autónoma.
4.1.- Los Ayuntamientos como prestadores de servicios alimentarios públicos: comedores escolares, residencias y otros servicios
A los efectos de la Ley, se consideran "otros proveedores de servicios alimentarios" los centros sanitarios, centros educativos, centros penitenciarios, centros de internamiento de extranjeros, residencias de servicios sociales, y en general todos los establecimientos permanentes que ofrezcan catering o servicio de comedor.
Esta definición tiene una trascendencia directa para los Ayuntamientos: los centros educativos municipales (colegios de titularidad local con servicio de comedor), las residencias de servicios sociales de gestión municipal y cualquier otro equipamiento público que ofrezca servicio de alimentación quedan incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley y sujetos a sus obligaciones.
Tiene especial relevancia la obligación recogida en el artículo 11.1.q), consistente en incluir en los programas de alimentación escolar elementos de concienciación e información y medidas para educar en la prevención de pérdidas y la reducción del desperdicio alimentario. Esta obligación incumbe directamente a los Ayuntamientos respecto de los colegios e instalaciones educativas de su titularidad.
V.- Obligaciones materia de contratación pública
Uno de los aspectos de mayor proyección práctica de la Ley 1/2025 para las diferentes Administraciones Publicas, entre la que hay que destacar el papel de las Entidades Locales, es la modificación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), operada a través de su disposición final duodécima.
En tal sentido, la disposición final duodécima de la Ley incorpora un párrafo al final del apartado 1 del artículo 202 de la LCSP, conforme al cual, cuando se cumplan las condiciones previstas en dicho apartado, en los pliegos de contratación de servicios de alimentación en instituciones públicas será obligatorio que se incorpore, como condición especial de ejecución, la observancia de prácticas adecuadas desde el punto de vista del desperdicio alimentario y del cumplimiento de la Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario.
Esta obligación tiene un alcance de enorme relevancia para las Entidades Locales, dado que todas las instituciones públicas municipales que contraten servicios de alimentación —ya sean comedores escolares, servicios de catering para actos públicos, servicios de manutención en instalaciones deportivas o culturales, o concesiones de cafetería en dependencias municipales— deberán incluir en los correspondientes pliegos de cláusulas administrativas particulares esta condición especial de ejecución.
Las condiciones especiales de ejecución, conforme al artículo 202 LCSP, tienen carácter vinculante para el adjudicatario y deben figurar en el anuncio de licitación, de modo que los licitadores tengan pleno conocimiento de las mismas con carácter previo a la presentación de sus ofertas. Su incumplimiento puede tener como consecuencia, según los propios pliegos, la imposición de penalidades, la resolución del contrato o la valoración negativa en el régimen de cumplimiento previsto en el artículo 202.3 LCSP.
La correcta aplicación de esta obligación por parte de las Entidades Locales y diferentes Administraciones Publicas, requerirá, en la práctica:
- Identificar qué contratos del Ayuntamiento tienen por objeto servicios de alimentación en instituciones públicas: comedores escolares, residencias de mayores, centros de día, instalaciones deportivas con servicio de manutención, etc.
- Incorporar en los pliegos de cláusulas administrativas particulares una condición especial de ejecución que obligue al contratista a observar prácticas adecuadas en materia de prevención y reducción del desperdicio alimentario, de conformidad con lo establecido en la Ley 1/2025.
- Estas condiciones podrán concretarse en obligaciones tales como: disponer de un plan de prevención del desperdicio alimentario; promover acuerdos de donación de excedentes; aplicar la jerarquía de prioridades establecida en el artículo 5 de la Ley; llevar registros de excedentes generados; y aplicar buenas prácticas en materia de gestión de alimentos.
- Incluir en los pliegos el régimen de penalidades aplicable en caso de incumplimiento de esta condición especial de ejecución, lo que garantizará la efectividad de la previsión legal.
Cabe destacar, a mayor abundamiento, que la norma incorpora esta modificación de la LCSP con el fin de incluir como condición en los pliegos de contratación de servicios de alimentación en instituciones públicas que el proveedor incluya prácticas adecuadas desde el punto de vista de la prevención del desperdicio alimentario y del cumplimiento de esta ley.
Esta previsión es especialmente relevante para los grandes ayuntamientos andaluces —Sevilla, Málaga, Córdoba, Granada, Marbella— pero también para la gestión intermunicipal a través de las Diputaciones Provinciales o Mancomunidades, que pueden actuar «agrupadas» para elaborar programas conjuntos y optimizar recursos.
En definitiva, es un claro momento de oportunidad para todos los operadores y especialmente para las Administraciones Publicas, ya que aquellas que hayan avanzado en su análisis y preparación estarán en mejor posición para cumplir los plazos y evitar situaciones de incumplimiento que puedan afectar, entre otras cosas, a la percepción de fondos vinculados a políticas de sostenibilidad.
ElDerecho.com no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación