Delegación de competencias del Alcalde en los Concejales conforme a la normativa en materia de régimen local y las Leyes 39/2015 y 40/2015

  VI. Comparación entre las nuevas Leyes 39/2015 y 40/2015 y la anterior Ley 30/1992

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I. Delegación de competencias

En primer lugar, hay que decir, en lo que se refiere el procedimiento administrativo, que el grupo normativo regulador del procedimiento administrativo local viene constituido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), como norma especial, y por las nuevas Leyes 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), y 40/2015, de 2 de octubre, del régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), como normas generales de directa aplicación, así como por las leyes estatales y autonómicas que, en cada sector de actividad, en función del principio de competencia, regulen aspectos procedimentales que afecten al ámbito de las competencias locales.

El art. 8 LRJSP dice que “la competencia es irrenunciable y que se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.”

La competencia, dice Cosculluela Montaner (1), es el conjunto de funciones atribuidas por el ordenamiento a un órgano o a una entidad. En rigor, la competencia es la medida de la potestad atribuida a un órgano. O, como dice González Navarro (2), la competencia es la facultad irrenunciable de emanar actos jurídicos, atribuida por la norma jurídica a un órgano administrativo.

Dice el art. 9 LRJSP que “los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración…”

La técnica de la delegación suele hacerse con la finalidad de agilizar la tramitación o con la de liberar a los órganos superiores de los asuntos menos relevantes. Por otra parte, la delegación se basa en una relación de confianza entre delegante y delegado, de ahí que se prohíba delegar lo delegado (art. 117 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- EDL 1986/12278), se impute la decisión al delegante (art. 115 ROF) y se establezca la posibilidad de revocar la delegación (art. 116 ROF).

En la misma legislación local, el ROF establece una regulación general de la delegación interorgánica, así como prevé qué órganos pueden delegar y en favor de cuáles (arts. 43, 51, 63 y 71 ROF). La valoración de esta regulación es positiva y aporta soluciones de interés a temas no resueltos en la legislación estatal. Es la Ley la que ha de determinar quién puede delegar y a favor de quién, por lo que no caben las fórmulas genéricas autorizantes.

Las delegaciones deben publicarse en el BOE, en el Boletín de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de la competencia de éste.

Sigue diciendo este artículo que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y que se considerarán dictadas por el órgano delegante. Manifiesta también este art. 9 que, salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación, que no es obstáculo para la delegación de la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe, pero que no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo. La delegación, en fin, será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

Parada Vázquez (3) define la delegación como la transferencia revocable del ejercicio de determinadas competencias administrativas que, mediante acto administrativo dictado por motivos de oportunidad, se realiza en favor de los órganos inferiores por aquel órgano que, habiéndolas recibido directamente de la norma jurídica (no por delegación), está autorizado a ello por la misma o por otra distinta.

La LRJSP prevé la posibilidad de que la delegación de competencias se pueda efectuar no sólo a órganos jerárquicamente dependientes, sino también a otros órganos de la Administración, aunque no sean dependientes jerárquicamente.

El régimen de delegación en la Administración Local es el siguiente:

El Alcalde puede efectuar delegaciones en favor de la Junta de Gobierno Local (JGL), como órgano colegiado. En tal caso, los acuerdos adoptados por ésta en relación con las materias delegadas, tendrán el mismo valor que las resoluciones que dicte el Alcalde en ejercicio de las atribuciones que no haya delegado, sin perjuicio de su adopción conforme a las reglas de funcionamiento de la JGL (art. 43.2 ROF).

Puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la JGL y, donde ésta no exista, en los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos específicos, pueda realizar en favor de cualesquiera Concejales, aunque no pertenezcan a la JGL.

Las delegaciones genéricas se referirán a una o varias áreas o materias determinadas y podrán abarcar tanto la facultad de dirigir los servicios correspondientes como la de gestionarlos en general, incluida la facultad de resolver mediante actos administrativos que afecten a terceros (art. 43.3 ROF). González Navarro (4) dice que importa subrayar que estas delegaciones genéricas, pese a su evidente amplitud, no deben ser confundidas con una delegación total, o prácticamente total de las competencias; porque, si bien esta otra forma de delegación -que supone un verdadero vaciamiento competencial- no está expresamente prohibida en nuestro ordenamiento -ni en la estatal, ni en la regional, ni en la local-, parece que debe considerarse inaceptable por su incompatibilidad con la propia naturaleza de la unidad orgánica.

Asimismo, podrán efectuarse delegaciones especiales en cualquier Concejal para la dirección y gestión de asuntos determinados incluidos en las citadas áreas. En este caso, el Concejal que ostente una delegación genérica tendrá la facultad de supervisar la actuación de los concejales con delegaciones especiales para cometidos específicos incluidos en su área (art. 43.4 ROF).

Las delegaciones especiales podrán ser de tres tipos:

a) Relativas a un proyecto o asunto determinado. En este caso, la eficacia de la delegación, que podrá contener todas las facultades delegables del Alcalde, incluida la de emitir actos que afecten a terceros, se limitará al tiempo de gestión o ejecución del proyecto.

b) Relativas a un determinado servicio. En este caso, la delegación comprenderá la dirección interna y la gestión de los servicios correspondientes, pero no podrá incluir la facultad de resolver mediante actos administrativos que afecten a terceros.

c) Relativas a un distrito o barrio. Podrán incluir todas las facultades delegables del Alcalde en relación con ciertas materias, pero circunscritas al ámbito territorial de la delegación. En caso de coexistir este tipo de delegaciones con delegaciones genéricas por áreas, los Decretos de delegación establecerán los mecanismos de coordinación entre unas y otras, de tal manera que quede garantizada la unidad de gobierno y gestión del Municipio (art. 43.5 ROF).

En relación con la Administración Local, son indelegables, por así decirlo una Ley, las siguientes competencias:

a) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la JGL.

b) Dirigir el gobierno y la administración municipales.

c) Dictar bandos.

d) Desempeñar la jefatura superior del todo el personal de la Corporación.

e) Ejercitar las acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia.

f) Adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno.

g) Convocar las consultas populares (art. 71 LRBRL).

h) Decidir los empates con voto de calidad (art. 24 TRRL).

i) Resolver las discrepancias sobre reparos de Intervención con el fondo o la forma de los actos, documentos o expedientes que examinen (art. 217.1 TRLRHL).

j) La iniciativa para proponer al pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de Alcaldía.

k) Concertación de operaciones de crédito (art. 21.3 LRBRL).

l) La separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral (art. 21.3 LRBRL).

Las delegaciones del Alcalde se harán por decreto, indicando el ámbito de los asuntos a que se refiere la delegación (art. 44.1 ROF).

La delegación de atribuciones del Alcalde surte efectos desde el día siguiente al de la fecha del Decreto, salvo que en ella se disponga otra cosa, sin perjuicio de la preceptiva publicación en el BOP y en el Municipal (art. 44.2 ROF).

Las mismas normas señaladas serán de aplicación cuando posteriormente haya una modificación de la delegación.

Dice el art. 114 ROF que la delegación de atribuciones requerirá, para ser eficaz, su aceptación por parte del Delegado, siendo que la delegación se entenderá aceptada tácitamente si en el término de tres días hábiles contados desde la notificación del acuerdo el miembro u órgano destinatario de la delegación no hace manifestación expresa ante el órgano delegante que no acepta la delegación. Ya vemos que la primera prescripción de ese régimen general consiste en la necesidad de su aceptación por parte del órgano en que se delega, aceptación que se configura nada menos que como condición de eficacia de la delegación.

Estimo acertada la crítica de González Navarro (5), respecto de las delegaciones interorgánicas. La única explicación posible es que se trata de órganos entre los cuales no existe relación de jerarquía. Siguiendo el art. 114.1, la delegación ha de conferirse por resolución o acuerdo expreso que debe notificarse al destinatario de la misma. Esta necesidad de notificación obedece a la exigencia de aceptación, que puede ser expresa, pero que también se presume si en el plazo de tres días hábiles, contados desde la notificación del acuerdo, no se hace manifestación explícita de rechazo. Aunque el precepto habla de término, estamos ante un plazo, a computar conforme a las reglas de la LRJSP.

Dice el art. 115 ROF que, si no se dispone otra cosa, el órgano delegante conservará las siguientes facultades en relación con la competencia delegada:

a) La de recibir información detallada de la gestión de la competencia delegada y de los actos o disposiciones emanados en virtud de la delegación.

b) La de ser informado previamente a la adopción de decisiones de transcendencia.

c) Los actos dictados por el órgano delegado en el ejercicio de las atribuciones delegadas se entienden dictados por el órgano delegante, correspondiendo en consecuencia a éste la resolución de los recursos de reposición que puedan interponerse, salvo que en el Decreto o acuerdo de delegación expresamente se confiera la resolución de los recursos de reposición contra los actos dictados por el órgano delegado.

Del apartado a) cabe deducirse que de las actuaciones y actos dictados en el ejercicio de la competencia delegada es responsable el órgano delegado, pero el acierto o desacierto de la delegación es achacable al delegante, en un orden distinto de responsabilidades. Por ello, el ejercicio de esta facultad viene a suponer un control del delegado por el delegante. El término disposiciones ha de entenderse como decisiones o acuerdos emanadores de actos en sentido estricto, pero no de reglamentos u ordenanzas.

La información a que se refiere el apartado anterior se produce a posteriori, pero la que contempla el apartado b) tiene una finalidad preventiva y se opera a priori, esto es, con anterioridad al ejercicio de la competencia. La expresión decisiones de transcendencia revela que este tipo de información se produce sólo muy esporádicamente, pues la importancia o transcendencia de la decisión ha de ponerse en relación con las características y alcance de las resoluciones habituales o de tipo medio que la delegación permite adoptar.

En lo referente al apartado c), me remito a lo que diré más adelante en cuanto a la resolución del recurso de reposición de acuerdo a lo previsto en el art. 9.2.c) LRJSP.

De todas las delegaciones que efectúe el Presidente de la Corporación y sus modificaciones se dará cuenta al Pleno del Ayuntamiento en la primera sesión que celebre con posterioridad a las mismas.

Según lo señalado más arriba, pues, el Alcalde puede delegar las siguientes competencias, siguiendo el esquema del art. 21 LRBRL y, en su caso, el art. 24 del texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119):

“b) Representar al Ayuntamiento.

c) Convocar y presidir cualesquiera otros órganos municipales -distintos del Pleno y de la JGL- cuando así se establezca en disposición legal o reglamentaria.

d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.

(…) f) El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia.

g) Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribución de las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.

h) Acordar el nombramiento y sanciones del personal, que no sean la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido de personal laboral.

i) Ejercer la Jefatura de la Policía Local (6).

j) Las aprobaciones de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.

(…) n) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad está atribuida a otros órganos.

(…) o) La aprobación de los Proyectos de Obras y de Servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto

(…) q) El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la JGL.

r) Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento.

s) Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.”

También puede delegar:

“- Presidir las subastas y los concursos para ventas, arrendamientos y suministros y toda clase de adjudicaciones de servicios y obras municipales. (art. 24.1.h) TRRL).

- Las demás atribuciones en materia de personal que no competan al Pleno (art. 24 TRRL).

- La organización de los servicios administrativos de la Corporación, en el marco del Reglamento Orgánico (art. 24.b) TRRL).

- La orden de expedición de certificaciones y con su visto bueno (art. 205 ROF).”

El apartado c) del art. 24 TRRL dispone: “La contratación y concesión de obras, servicios y suministros, que excediendo de la cuantía señalada en el art. 21.1.1) LRBRL, tengan una duración no superior a un año y no exijan créditos superiores al consignado en el presupuesto anual”. Este artículo ha sido superado primero por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público -LCSP- (EDL 2007/175022), y luego por el RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP- (EDL 2011/252769), que en su Disp. Adic. 2ª, en relación con el art. 51, disponen que esta materia es delegable, alcanzando a los contratos de obras, de suministro, de servicios, de gestión de servicios públicos, de contratos administrativos especiales y privados, “cuando su importe no supere el 10 por cien de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, la cuantía de 6 millones de euros, incluidos los de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del primer ejercicio, ni la cuantía señalada”. Según la Disp. Adic. 2ª, asimismo, “corresponde a los Alcaldes la adjudicación de concesiones sobre los bienes de las Entidades Locales y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando su valor no supere el 10 por cien de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de 3 millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía indicados”.

 

II. Delegación de firma

El art. 12 LRJSP dispone que “los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia, (…) delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9”. Es decir, no son delegables los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, la adopción de disposiciones de carácter general, la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del recurso, las materias en que así se determine por norma con rango de Ley y, salvo autorización expresa de una Ley, las competencias que se ejerzan por delegación.

Dice el art. 12.2 LRJSP que “la delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y, para su validez, no será necesaria su publicación”, añadiendo el número 3 de dicho art. 12 que “en las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia”.

Al referirse el precepto a la delegación de firma de sus resoluciones y actos administrativos, se presupone la existencia de éstos, por lo que la delegación no altera la competencia del órgano delegante. Sólo pueden delegar los titulares de órganos administrativos a otros titulares de órganos dependientes del delegante.

González Navarro (7) dice que si se quiere obtener un concepto claro de la delegación de firma, podríamos decir que está a medio camino de la delegación de competencia y de la mera reproducción mecánica de la firma del titular del órgano. La delegación de firma sólo es procedente en los mismos casos en los que es posible delegar competencias entre órganos o unidades administrativas dependientes entre sí.

La delegación de firma no altera la competencia del órgano delegante y no será necesario ningún requisito formal de publicación de la delegación, solamente se hará constar en las resoluciones que se firmen, que se hace por delegación y del órgano que procede. Dice Ortega Álvarez (8) que, como requisito formal,, sólo se exige que en la resolución o acto firmado por delegación se haga constar la autoridad de procedencia, no siendo necesario ni la motivación, ni su publicación, no sólo para su validez, si no tampoco para su eficacia, aunque de esto último se olvida la Ley.

El único y exclusivo efecto que la técnica que estamos examinando tiene es la sustitución de la persona física que, dentro de la organización administrativa, estampa su firma en nombre del autor del acto o resolución. Por tanto, el régimen de su validez y eficacia y las posibles impugnaciones en vía administrativa o contenciosa es el mismo que el de los restantes actos del delegante.

 

III. Competencia para resolver el recurso de reposición

Alberto Tschuschke (9) manifiesta lo siguiente:

“Una de las reglas esenciales de la delegación, que se contienen en el art. 13 LRJPAC -actual art. 9 LRJSP-, consiste en una prohibición (apartado 2.c), la de delegar la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. Hemos dicho que la resolución dictada por delegación (Concejal) se considerará dictada por el órgano delegante (Alcalde, en el caso que nos ocupa), y si acudimos al régimen del recurso de reposición, contenido esencialmente en los arts. 116 y 117 de la Ley 30/1992 (actuales arts. 123 y 124 LPACAP), sabremos que el órgano competente para conocer del recurso es el mismo que dictó el acto impugnado. Esto es, una sanción de tráfico impuesta mediante delegación, por un Concejal u órgano delegado del Alcalde, se entenderá impuesta por este último.

Así las cosas, a tenor del mencionado art. 13.2.c) de la Ley 30/1992 -en la actualidad, art. 9.2.c) LRJSP-, el Alcalde no podrá delegar en el mismo órgano que tiene delegado el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de tráfico la resolución de los recursos de reposición que se interpongan por los interesados contra los actos dictados en ejercicio de dicha potestad sancionadora.

Pero lo que la Ley no impide es la posibilidad de delegar la resolución de los recursos de reposición en un órgano distinto de aquel que tiene delegado el ejercicio de la potestad de referencia. Y lo más lógico sería, de querer acudir a aquella delegación, efectuarla en la Comisión de Gobierno, presidida por el Alcalde, y, en gran medida, más ágil que el Pleno.”

La competencia para resolver el recurso de reposición tiene que centrarse en órgano distinto del que haya dictado, por delegación, el acto objeto del recurso, conforme disponía el art. 13.2.c) LRJPAC e impone ahora el art. 9.2.c) LRJSP.

Se puede delegar la resolución de los recursos de reposición en órgano distinto.

 

IV. Posibilidad de recurrir en alzada el recurso de reposición que ha dictado un órgano delegado ante el superior jerárquico que le delegó

El art. 121 LPACAP dice que “las resoluciones y actos a que se refiere el art. 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el superior jerárquico que los dictó.”

De acuerdo a lo previsto en los arts. 52 LRBRL y 210 ROF, cabe deducir lo siguiente:

1º. Que contra los actos y acuerdos de las Entidades Locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo, no obstante, interponer con carácter previo y potestativo el recurso de reposición.

2º. Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:

a) Las del Pleno, los Alcaldes y las JGL (las JGL actúan en las Entidades Locales de régimen común siempre por delegación y no se conoce el caso de que contra un acuerdo de una JGL se haya efectuado un recurso de alzada).

b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano, cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

Según lo que acabamos de decir, no cabe el recurso de alzada contra las resoluciones del Concejal delegado ante el Alcalde, por las siguientes razones:

1ª. Porque su resolución pone fin a la vía administrativa.

2ª. Porque no existe relación jerárquica entre los órganos locales.

En resumen, contra los actos dictados por el Concejal Delegado sólo cabe interponer recurso contencioso, previo el potestativo de reposición.

 

V. Delegaciones en materia de Intervención

Las competencias del Alcalde en esta materia vienen establecidas en los arts. 185 y 186 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo. Dichos artículos deben completarse con el art. 62 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos (EDL 1990/13243:

"1. Competerán al Presidente de la Entidad local, o al Órgano que tenga estatutariamente atribuida la función en los Organismos autónomos dependientes las funciones de la ordenación de pagos (art. 167.1 y 4 TRLRHL).

2. El Presidente de la Entidad local podrá delegar el ejercicio de las funciones de la ordenación de pagos, de acuerdo con lo establecido en los arts. 21.3 y 34.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril."

En consecuencia, de acuerdo con el art. 21.3 LRBRL, es posible tal delegación, que se diferencia de las descritas en el art. 185.3 TRLRHL en que éstas deberán aparecer en las bases de ejecución del presupuesto, mientras que para la ordenación de pagos, bastaría una simple resolución por la que se acuerde la delegación.

De acuerdo, pues, con el art. 185 TRLRHL, corresponde al Alcalde o al Pleno, dentro de los créditos autorizados en los presupuestos, la autorización y disposición de los gastos, de acuerdo con la atribución de competencias que establezca la normativa vigente. Será competencia del Alcalde el reconocimiento y liquidación de las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos. Y estas competencias pueden delegarse o desconcentrarse, en los términos del art. 23 LRBRL, pero deberán recogerse para cada ejercicio en las bases de ejecución del presupuesto.

Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las delegaciones o desconcentraciones que en materia de reconocimiento y liquidación de obligaciones se realicen, si bien, en el supuesto de delegaciones o desconcentraciones con carácter permanente, bastará una remisión expresa a éstas. Quiero decir con esto que, como las Bases de Ejecución del Presupuesto recogen en todos los ejercicios el Decreto de Alcaldía de delegación de competencias en materia económica, debería, pues, también, de una manera u otra (es decir, o recogidos mediante traslación literal o copia o mediante remisión expresa), recoger el o los Decretos nuevos que se dicten de delegación en esta materia.

En resumen, desde el punto de vista de la materia de Intervención, en principio, son delegables por el Alcalde todas las atribuciones en esta materia. Así, entre otras: Resoluciones referentes a las modificaciones de crédito cuya competencia sea de la Alcaldía-Presidencia incluida la propuesta de incoación del expediente, así como las autorizaciones, disposiciones de gastos, reconocimiento y liquidación de obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos, de ordenación de pagos, gestión y tramitación de las facturas, concesión de trámite de audiencia a los interesados y en su caso anulaciones, así como autorizaciones de endoso, operaciones no presupuestarias, actos de gestión tributaria y recaudatoria, devoluciones de ingresos y compensación de deudas, órdenes de pago debidamente autorizadas, así como de todos los documentos contables, etc..). Pero con las siguientes excepciones:

a) No es delegable la competencia del Alcalde en materia de concertación de operaciones de crédito, en aplicación de lo dispuesto en el art. 21.3 LRBRL.

b) No es delegable, en ningún caso, la facultad del Alcalde de resolver las discrepancias en las Notas de Reparo de Intervención, dentro del ámbito de su competencia, por venir así establecido en el art. 217.1 TRLRHL.

c) En materia de autorización y disposición de gastos, dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestos y en el ámbito de actuación de las competencias del Alcalde, así como en materias de reconocimiento y liquidación de las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos, que corresponden al Alcalde, podrán delegarse estas competencias, pero deberán recogerse en cada ejercicio en las Bases de ejecución del Presupuesto, y ello en virtud de lo dispuesto en el art. 185.1, 2 y 3 TRLRHL.

 

VI. Comparación entre las nuevas Leyes 39/2015 y 40/2015 y la anterior Ley 30/1992

La LRJSP y la LPACAP, que entraron en vigor el 2 de octubre de 2016, no han supuesto ninguna modificación de importancia en este tema de delegación y desconcentración de competencias en cuanto a lo que ya legislaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271).

Veamos, pues, el articulado que se ocupa de los temas que acabamos de reseñar y cual haya sido su incidencia desde la LRJPAC hasta las nuevas Leyes 39/2015 y 40/2015.

 

A) En cuanto a la LRJSP

Lo que decía el art. 12 LRJPAC se reproduce casi íntegramente en el art. 8 LRJSP. Hay que señalar, pues, que sólo existe una explicación de más de lo mismo en el último párrafo del nº 3 del art. 8 LRJSP, pues mientras el art. 12 LRJPAC señalaba que “si alguna disposición atribuye competencia a alguna Administración, sin especificar el órgano que deba ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común“, el art. 8 LRJSP pone un punto después de cuando dice “y del territorio” para, a continuación, en punto y seguido, manifestar que “si existiera más de un órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de éstos”. Personalmente, me gustaba más la redacción del art. 12 LRJPAC, aunque sólo sea por aquel dicho de que “lo bueno, si breve, dos veces bueno”.

Del mismo modo, cabe decir que el art. 13 LRJPAC tiene fiel reflejo en el art. 9 LRJSP y que no afecta para nada a lo dicho ut supra sobre este tema. El nuevo art. 9 LRJSP añade dos párrafos a la redacción del punto 1º del art. 13 LRJPAC, pero cuya afectación compete al ámbito de la Administración General del Estado, siendo que el nº 7 del nuevo art. 9 LRJSP cambia semánticamente algunos conceptos, que hacen más inteligible la norma; así, mientras en el art. 13 LRJPAC se hablaba de delegación, aquí, en este art. 9 LRJSP, se especifica “acuerdo de delegación”, y mientras en aquel art. 13 LRJPAC se hablaba de quorum, aquí, en este nuevo art. 9 LRJSP se dice “quorum o mayoría especial“. Como acabamos de ver, se trata simplemente de conceptos semánticos que no afectan al contenido de la disposición.

En el tema de la delegación de firma, puede decirse que, en un primer momento, parece que el art. 16 LRJPAC y el art. 12 LRJSP son casi iguales, salvando una breve cuestión en el nº 1º de ambas normas, pues el art. 16 LRJPAC decía “materia de su propia competencia“ y en el art. 12 LRJSP se especifica “materias de su competencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias”, pero, haciendo una segunda lectura de ambos artículos, se puede constatar que del art. 12 LRJSP ha desaparecido el nº 4 del art. 16 LRJPAC, que establecía que “no cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador”. El art. 16.4 LRJPAC prohibía la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador. Esta regla no era coherente con la eliminación por el legislador, en 1999, de la prohibición de delegar el ejercicio de la potestad sancionadora, pues carecía de sentido que se mantuviera la prohibición de delegar la firma de las sanciones y, simultáneamente, se permitiera delegar cualquier tipo de competencia sancionadora de los órganos administrativos. Quizás, por ello, el art. 12 LRJSP no contempla ya esta prohibición.

 

B) En cuanto a la LPACAP

En lo referente a la inderogabilidad singular, que se veía en el art. 52 LRJPAC y se ve en el art. 37 LPACAP, dice Cobo Olvera (10) que el art. 52 trataba de dos cuestiones distintas: una, de la publicidad de la disposición general como requisito de eficacia; otra, sobre la inderogabilidad de estas disposiciones.

En este sentido, el párrafo 1 del art. 52 exigía la publicación de las disposiciones en los Diarios Oficiales, a fin de que produjeran efectos jurídicos. Es decir, el administrado no estaba obligado a cumplir el mandato de una disposición general, a la que no se hubiera dado la publicidad oficial. No obstante, este requisito del procedimiento de elaboración y aprobación de las disposiciones tenía su cobertura constitucional, por lo que su falta de previsión en la LRJPAC no hubiera obviado su obligatoriedad. Efectivamente, en el párrafo 2 del art. 9 CE (EDL 1978/3879) se garantiza el principio de publicidad de las normas.

Dice Antonio Cano (11) que la inderogabilidad singular supone que las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general (art. 37.1 LPACAP).

Manifiesta, por su parte, la Profesora Eva Nieto (12) que la novedad la encontramos en el apartado 2º del art. 37 LPACAP, cuando establece lo siguiente:

“Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.”

El art. 47 LPACAP regula las causas de nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones administrativas con la misma redacción que el anterior art. 62 LRJPAC. Como es sabido, la nulidad de pleno derecho es la excepción en nuestro sistema jurídico, de manera la regla general es la anulabilidad de los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, como señalaba el art. 63 LRJPAC. Sin embargo, la LPACAP, al introducir como motivo de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos “que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria”, en realidad lo que hace es convertir la excepción (la nulidad de pleno derecho) en la regla general. La excepción es ahora la anulabilidad de los actos administrativos.

Los arts. 121 y 123 LPACAP son idénticos a los anteriores arts. 114 y 116 LRJPAC.

En cuanto a los arts. 117 LRJPAC y 124 LPACAP, hay que señalar, con Rodríguez-Piñero (13), que la LPACAP mantiene la tipología de recursos administrativos existentes hasta la fecha (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión) con escasas novedades en su regulación. La principal novedad se produce en la previsión de los plazos para la interposición del recurso de alzada o reposición contra un acto presunto. Así, se mantiene en los arts. 122 y 124 LPACAP el plazo de un mes previsto anteriormente en los arts. 115 y 117 LRJPAC para la interposición del recurso de alzada y el potestativo de reposición respecto de los actos expresos. Pero se modifica el régimen anterior en cuanto a la impugnación de actos presuntos, que ya no es de tres meses a contar desde que se produzcan los efectos del silencio administrativo, pudiéndose ahora interponer ambos recursos administrativos contra actos presuntos en cualquier momento, “a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo”.

Esta nueva regulación acoge la doctrina sentada por la sentencia del TC nº 72/2008, de 23 de junio (EDJ 2008/111209):

“El silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio “pro actione” más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.” (Doctrina acogida en otras sentencias posteriores del mismo TC nº 37/2012, EDJ 2012/30891, nº 93/2012, EDJ 2012/98395, y nº 98/2012, EDJ 2012/98384).

En base a este criterio jurisprudencial, hay que mantener que el acto presunto resolutorio del recurso no produce firmeza, ya que ésta se adquiere cuando se desestime el recurso expresa y totalmente, pues hasta ese momento la Administración puede decidir cuantas cuestiones plantee el recurso, tanto de forma como de fondo, lo que resulta incompatible con la adquisición de firmeza anterior a dicha resolución del recurso.

Por lo demás, se mantiene el mismo régimen en cuanto al objeto de los recursos de alzada y reposición y no se modifica el régimen del recurso extraordinario de revisión, debiéndose estar en este caso a la concurrencia de algunas de las causas tasadas del art. 125.1 LPACAP y a los plazos de interposición del art. 125.2 LPACAP.

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NOTAS

(1) Cosculluela Montaner, L. Estudios sobre el procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. CEMCI.

(2) González Navarro, F. De la delegación, avocación y sustitución interorgánicas, y de algunos de sus falsos hermanos. Tratado de Derecho Municipal (Dir. Santiago Muñoz Machado), I, Cívitas, 2º, Madrid 2003.

(3) Parada Vázquez, R. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Marcial Pons, Madrid 1993.

(4) González Navarro, F. Op. Cit.

(5) González Navarro, F. Op. Cit.

(6) Así, por ejemplo, el art. 19 de la Ley 6/1999, de 19 de abril, de Policías Locales y de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Valenciana (EDL 1999/61542), titulado “Jefatura del cuerpo de policía local”, dice que “los cuerpos de policía local de la Comunidad Valenciana estarán bajo la superior autoridad y dependencia del Alcalde o, en su caso, del concejal que aquél determine”. El mismo texto repite el art. 6 del Decreto 19/2003, de 4 de marzo, del Consell de la Generalitat, por el que se regula la Norma-Marco sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana (EDL 2003/3541).

(7) González Navarro, F. Op. Cit.

(8) Ortega Álvarez, L. Régimen Jurídico de los órganos administrativos. Competencia y órganos colegiados. Aserlocal, 1993

(9) Tschuschke, A. Tráfico y Seguridad Vial, nº 45, Sección cuestiones prácticas. Septiembre 2002, pág. 23, Editorial La Ley.

(10) Cobo Olvera, T. Publicidad e inderogabilidad singular.

(11) Cano, A. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Editorial La Ley.

(12) Nieto Garrido, E. Comentario al Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: «De los actos administrativos».

(13) Rodríguez-Piñero, M. La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.