I.- Análisis Normativo
El artículo 18.2 de la Constitución dispone la inviolabilidad del domicilio, vedando la entrada o registro del mismo sin el expreso consentimiento de su titular o resolución judicial, excepto en caso de flagrante delito.
En vía administrativa, el artículo 96.3 de la Ley 30/1992, dispone la necesidad del consentimiento del afectado, o en su defecto la oportuna autorización judicial para la entrada en domicilio con objeto de la ejecución forzosa por parte de las Administraciones Públicas.
En vía contencioso-administrativa, el artículo 8.6-LJCA establece la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo para conocer de las autorizaciones de entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que sea necesario para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública.
Por su parte, el artículo 91.2 de la LOPJ dispone que corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo autorizar mediante Auto la entrada en domicilios, así como en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, cuando proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración.
En cuanto a la competencia territorial, la regla tercera del artículo 14.1 de la LJCA menciona que la competencia territorial de los Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia se determina dependiendo de la circunscripción en que radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias, y en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada.
En el supuesto de la ejecución de una medida ya autorizada por una Resolución judicial previa, inicialmente el Tribunal Constitucional, interpretando literalmente el artículo 18.2 de la CE exigió caso de que el afectado negase el acceso al domicilio "una nueva resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que, una vez dentro del domicilio, puedan ser realizadas" declarando en su Sentencia 22/1984 de 17 de febrero lo siguiente:
"La regla anterior no es aplicable únicamente a los casos en que se trata de una resolución tomada por la Administración en virtud de un principio de autotutela administrativa, como ocurre en el presente caso.
A la misma conclusión se puede llegar cuando la decisión que se ejecuta es una resolución de la jurisdicción ordinaria en materia civil. Si los agentes judiciales encargados de llevar, por ejemplo, a cabo un desahucio o un embargo encuentran cerrada la puerta o el acceso de un domicilio, sólo en virtud de una específica resolución judicial pueden entrar.
Por consiguiente, el hecho de encontrarse ejecutando una decisión, judicial o administrativa, legalmente adoptada, no permite la entrada y el registro de un domicilio particular.
Sin consentimiento del titular o resolución judicial, el acto es ilícito y constituye violación del derecho".
Sin embargo, posteriormente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 160/1991 de 18 de julio, y en el mismo sentido en la 76/1992, se aparta de la doctrina sentada en la S 22/1984 al enfrentarse con un caso de ejecución de un acto administrativo de expropiación que imponía el desalojo y derribo de unas viviendas, pero cuya adecuación al Ordenamiento Jurídico ya había sido declarada por la jurisdicción contencioso-administrativa, considerando innecesaria la solicitud de una nueva autorización judicial:
"En el presente caso, dicho título ejecutivo lo constituyen las Sentencias firmes que confirmaron la expropiación de las viviendas de Riaño, que por cumplir el triple requisito de la constancia formal inequívoca, la certeza del contenido y la de sus destinatarios dispensa a la Administración que las cumple y ejecuta, de la necesidad de obtener una nueva resolución judicial que, por lo demás, ya no sería una autorización, sino un mandato judicial de entrada en domicilio.
La introducción de una segunda resolución por un Juez distinto no tiene sentido en nuestro Ordenamiento, una vez producida en el caso de que se trata, una sentencia firme en la que declara la conformidad a Derecho de una resolución expropiatoria que lleva aneja el correspondiente desalojo.
Pues no cabe, una vez firme la resolución judicial, que otro órgano jurisdiccional entre de nuevo a revisar lo acordado y a reexaminar la ponderación judicial efectuada por otras instancias, que pudieran ser incluso de órdenes jurisdiccionales distintos, o de superior rango en la jerarquía jurisdiccional, pues ello iría contra los más elementales principios de seguridad jurídica.
Y, si no es posible una intervención judicial revisora, tampoco resulta admisible una segunda resolución judicial que no efectuara esa revisión, pues se convertiría en una actuación meramente automática o mecánica confirmadora de la decisión judicial a ejecutar, lo que no constituye garantía jurisdiccional alguna ni responde a lo dispuesto en el artículo 18.2 de la Constitución".
II.- Análsis Jurisprudencial
Una vez entablado recurso Contencioso-administrativo contra el acto de cuya ejecución se trata deberá respetarse la competencia del órgano que conozca del mismo y así lo puso de manifiesto la Sentencia del Tribunal Constitucional 199/1998 de 13 de octubre, en relación con el hoy derogado artículo 87.2 de la LOPJ:
"Una vez iniciado un proceso contencioso-administrativo en el que se discute sobre la legalidad y sobre la ejecución o suspensión de un acto contencioso-administrativo, el supuesto ya no entra en el ámbito del artículo 87.2 de la LOPJ, sino que es el órgano judicial del orden contencioso-administrativo el que sigue ostentando su potestad jurisdiccional sobre la cuestión y el obligado a otorgar su tutela efectiva".
Siguiendo este criterio el Acuerdo de la Junta de Presidentes de Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de abril de 1999 sostiene que:
"En los casos en que se haya incoado recurso contencioso-administrativo y esté pendiente de tramitación o ejecución en alguna Sección de esta Sala, será competente para acordar la medida de entrada en domicilio cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, la Sección que esté conociendo del recurso, y ello conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional 199/1998.
En los casos en que no haya pendiente recurso sobre el objeto que versa la petición de entrada, será competente, conforme a la normativa citada y al número 5 del artículo 8 de la LJCA, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo que por turno corresponda".
En esta misma línea se mantiene el Auto de 19 de abril de 1999 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al declarar que:
"El artículo 8.5 de la vigente LJCA atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, - entendemos que del lugar en el que radique el domicilio o local para cuyo acceso se solicita la autorización-, la competencia en materia de autorizaciones para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública para la entrada en domicilios y lugares en los que se requiera el consentimiento de su titular.
Ciertamente tal competencia se ostenta cualquiera que sea la materia o el órgano que solicite la autorización, salvo cuando el acto que se pretenda ejecutar haya sido recurrido, en cuyo caso el órgano competente para resolver sobre la autorización será aquel ante el que penda el acto recurrido y cuya ejecución forzosa pretende la Administración autora del acto impugnado".
Por su parte, la STC 144/1987 señala que:
"El artículo 87.2 de la LOPJ no ha sustraído a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de legalidad de los actos de la Administración cuya ejecución exige la entrada en un domicilio para atribuirlo al Juez de Instrucción que ha de acordar dicha entrada.
El control de legalidad de dichos actos, como el de toda la actuación administrativa sigue siendo competencia específica de esta jurisdicción, que es también la única que puede acordar la suspensión de lo resuelto por la Administración pues el Juez de Instrucción actúa en estos supuestos como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio..."
En cuanto a la entrada en el domicilio de personas jurídicas, la STC 137/1985, (Derivados de Hojalata, S.A. contra entrada domiciliaria de un Recaudador de Hacienda), señala que:
"... nuestro Texto Constitucional, al establecer el derecho a la inviolabilidad del domicilio, no lo circunscribe a las personas físicas, siendo pues extensivo o predicable igualmente en cuanto a las personas jurídicas, del mismo modo que este Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse respecto de otros derechos fundamentales, como pueden ser los fijados en el artículo 24 de la CE.
En suma, la libertad del domicilio se califica como reflejo directo de la protección acordada en el ordenamiento a la persona, pero no necesariamente a la persona física, desde el momento en que la persona jurídica venga a colocarse en el lugar del sujeto privado comprendido dentro del área de la tutela constitucional, y todas las hipótesis en que la instrumentación del derecho a la libertad no aparezcan o sean incompatibles con la naturaleza y la especialidad de fines del ente colectivo.
... Si bien esta afirmación de principio se ha hecho no sin matizaciones relevantes, entre ellas la consideración de la naturaleza y especialidad de los fines de dichas personas".
Por otro lado, interesa la Sentencia del Tribunal Constitucional 69/1999, de 26 de abril, en la que el Alto Tribunal se vuelve a plantear, más de diez años después, el derecho a la inviolabilidad del domicilio de una persona jurídica.
Por Resolución de 11 de julio de 1994 la Secretaría General de Telecomunicaciones impuso a la mercantil Ingeniería Electrónica de Consumo, S.A. una sanción administrativa en la que, entre otros extremos, se acordó el precinto de determinados equipos radioelectrónicos.
En ejecución de esta Resolución se personaron en la delegación de Barcelona de la sancionada funcionarios de la Jefatura de Inspección de Telecomunicaciones de Barcelona, negándose el representante de la empresa recurrente a franquear la entrada a los mismos.
Esta negativa dio lugar a que la Abogacía del Estado solicitara del Juzgado de Instrucción autorización judicial que permitiera la entrada en dicho local a fin de ejecutar la Resolución administrativa, autorización que fue otorgada por Auto de 14 de noviembre de 1994 consignando en la parte dispositiva de la Resolución el titular del domicilio y su ubicación, así como el objeto de la autorización: " proceder al precinto que solicita la Dirección General de Comunicaciones".
Interpuesto recurso de queja tras el preceptivo de reforma fue desestimado por Auto de la Audiencia Provincial de Barcelona, que considera correcta la Resolución impugnada puntualizando que su ejecución debe ser acordada del modo menos gravoso para el destinatario, (fundamento único).
Contra esta Resolución se interpone Recurso de amparo que es resuelto por la STC 69/1999, que retoma la noción de privacidad que ya consagró la STC 22/1984, como fundamento de la inviolabilidad del domicilio, intentando aquí precisar el distinto carácter y contenido del derecho a la inviolabilidad de domicilio en el caso de las personas físicas y jurídicas.
En cuanto al concepto de domicilio, la STS de 11 de diciembre de 1998, siendo ponente Ramos Gancedo, establece que:
"La inviolabilidad del domicilio, como el resto de los derechos fundamentales y libertades públicas que se consagran en los artículos 14 a 29 de la Constitución, es una significativa expresión de la dignidad del ser humano y del respeto que tal condición exige a los poderes públicos en sus relaciones con el individuo.
Los derechos fundamentales de las personas, conseguidos por el hombre a través de siglos de sufrimiento, de lucha y de esperanzas frustradas por el egoísmo de otros hombres que encarnaban o representaban al Estado en cualquiera de las denominaciones o formas de organización política que se han ido sucediendo a través de la Historia, diferencia nítidamente al ciudadano del súbdito, al hombre libre de las sociedades democráticas respetuosas del Estado de Derecho del individuo sometido a la arbitrariedad y al abuso propios de los sistemas sociales totalitarios del signo que fueren.
Es por ello por lo que los derechos básicos de los seres humanos no sólo deben ser y estar reconocidos en el Ordenamiento Jurídico del Estado, sino que, sobre todo, deben ser observados y respetados por los propios poderes públicos que, además deben protegerlos y defenderlos frente a las propias tendencias estatales de invasión de los ámbitos de libertad del ciudadano, para ampliar y aumentar de esa manera el poder del Estado.
Es cierto, sin embargo, que los derechos fundamentales y las libertades públicas proclamados en el Texto Constitucional no tienen naturaleza de absolutos o incondicionales. Tampoco el derecho a la inviolabilidad del domicilio. Porque en ocasiones, deben ceder ante la presencia de valores o intereses superiores en conflicto con aquellos que, en general, representan el bien común y que, por ello, deben prevalecer sobre el interés particular.
No obstante, estas excepciones al ejercicio de los derechos fundamentales deben ser establecidas con suma cautela y rigurosamente diseñadas y reguladas a fin de evitar que un exceso de permisividad en la excepción se convierta en patente de corso para invadir e impedir de hecho al ciudadano el ejercicio de los derechos básicos inherentes a su condición de ser humano, que quedarían así reducidos a un simple valor testimonial".
El fundamento de las autorizaciones judiciales de entrada en domicilio a fin de proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos hay que buscarlo en el denominado Principio de Autotutela.
Señala el artículo 94 de la Ley 30/1992, LAP, que:
"Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111, (suspensión de la ejecución) y 138, ( no es ejecutiva la resolución sancionadora que no ponga fin a la vía administrativa), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior".
Y sigue diciendo la Ley 30/1992, en su artículo 95 que:
"Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales".
Por otro lado, en la STC 76/1992 se consideró compatible con la Constitución la exigencia de autorización judicial para la entrada en un domicilio como consecuencia de un procedimiento administrativo de apremio, de suerte que el art. 96.3 de la Ley 30/1992 no viene sino a generalizar, por vía de ley formal y con carácter de normativa básica del procedimiento administrativo común, la exigencia de autorización judicial para la entrada en un domicilio cuando sea necesaria para la ejecución forzosa de actos administrativos y el afectado no hubiere dado su consentimiento.
Por su parte, la STC 94/1999 establece que:
"La autorización judicial otorgada por Juez competente es el único requisito, necesario y suficiente por sí mismo, para dotar de legitimidad constitucional a la invasión del hogar.
Una vez obtenido el mandamiento judicial, la forma en que la entrada y registro se practiquen, las incidencias que en su curso puedan producirse y los excesos o defectos en que incurran quienes lo hacen, se mueven siempre en otra dimensión, el plano de la legalidad."
Vista la necesidad de autorización judicial para la entrada en un domicilio sin consentimiento de su titular es menester analizar lo que podrían considerarse sus presupuestos básicos, pudiendo aludir a la STC 76/1992 en la que se recoge que el Juez, ante este tipo de peticiones debe:
"... controlar, además de que el interesado es efectivamente el titular del domicilio para cuya entrada se solicita la autorización, la necesidad de dicha entrada para la ejecución del acto de la Administración, que éste se haya dictado por la autoridad competente, que el acto aparezca fundado en Derecho y sea necesario para alcanzar el fin perseguido y, en fin, que no se produzcan más limitaciones que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto".
De la Jurisprudencia Constitucional, SSTC 76/1992, 171/1997 y 50/1995, podemos extraer como requisitos o presupuestos los siguientes:
1º) La existencia de un título ejecutivo, eficazmente documentado, con contenido coherente con la solicitud de autorización de entrada, título ejecutivo, que según algunos autores es semejante al regulado en el artículo 1429 de la LEC, de modo que ejecutado el acto abierto queda el proceso judicial del recurso contencioso-administrativo para enjuiciamiento de su legalidad, análogamente al procedimiento ejecutivo del artículo 1479 LEC.
Este requisito tiene su fundamento legal en el artículo 93.1 de la Ley 30/1992:
"Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico".
2º) La correcta individualización del sujeto que ha de soportar la ejecución forzosa del acto administrativo, delimitación del destinatario que ha de coincidir con el titular de la facultad de consentir el acceso al domicilio así como hallarse notificada la decisión administrativa al destinatario ( SSTC 137/1985 y 160/1991).
Al respecto señala el artículo 93.2 de la Ley 30/92, que:
"El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa".
Y el artículo 95, ya enunciado que, para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos será necesario el previo apercibimiento del interesado.
Discute la Doctrina sobre la necesidad de oir, en todo caso, al interesado, debiendo a nuestro juicio matizar este requisito, toda vez que habrá casos en los que ya se haya oído al interesado en la tramitación del procedimiento administrativo, por lo que una nueva audiencia, en ciertos casos, podría resultar redundante, y supuestos en los que la urgencia de la ejecución del acto administrativo haga imposible el cumplimiento de esta premisa, (piensese, por ejemplo, en un edificio es estado de absoluta ruina que exija un desalojo inmediato de sus ocupantes)
Por tanto, creemos que una medida de esta clase, podrá adoptares inaudita parte, sin perjuicio de recurso posterior, como admite para las medidas cautelares de especial urgencia el art 135 LJCA.
Especialmente rigurosa con el requisito de la audiencia al interesado ha sido la STSJ de Madrid de 22 de noviembre de 1999:
"... la audiencia otorgada en el proceso administrativo no resulta suficiente para garantizar la ausencia de indefensión en el ámbito del proceso judicial.
El interesado ha de ser oído por el Juez antes de decidir en torno a la autorización pretendida, salvo en los supuestos de urgencia, donde la demora en la ejecución de la resolución administrativa pudiera provocar un riesgo para la seguridad de las personas o bienes, o daño irreparable para el interés público o los derechos de tercero.
La necesidad de dar audiencia al interesado se deriva de lo previsto en el artículo 24.1 CE que establece el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
Se ha de posibilitar por lo tanto la defensa de los intereses, y ello no resulta posible si el interesado no es oído por el Juez.
Debe tenerse en cuenta que, la audiencia en el procedimiento administrativo y en el judicial tienen naturaleza distinta, pues en aquel los argumentos del recurrente se referirán a la conformidad o no a Derecho de la actuación administrativa, mientras que ante el Juez se utilizan argumentos distintos, pues partiendo de la base de la legalidad del acto administrativo puede ponerse de manifiesto la desproporción del medio utilizado en su ejecución.
Además, pueden haber surgido nuevos datos de hecho tras la notificación de la resolución administrativa que puedan influir en la decisión judicial".
3º) La apariencia de legalidad de la actuación administrativa, al incardinarse dicha actuación dentro de los límites de la competencia del órgano administrativo del que emana, lo que se reduce a verificar la apariencia de legalidad de dicho acto con el fin de evitar que se produzcan entradas arbitrarias.
4º) El agotamiento de todos los demás medios para la ejecución forzosa que no exijan invadir el espacio privado, es decir, asegurarse de que la ejecución de ese acto requiere efectivamente la entrada en el domicilio o ligares asimilados a él.
Así, la reciente Sentencia de 22 de diciembre de 1999 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, señala al respecto que:
"La función del Juez y la de este Tribunal se extiende no sólo a la competencia del órgano administrativo que dictó la resolución y a la ausencia de indefensión por parte de los interesados, sino que muy especialmente se ha de realizar un juicio de proporcionalidad que valore los intereses en conflicto, de una parte la ejecución de un acto emanado de una autoridad pública, que, evidentemente ha de ser producido de forma regular y en el ejercicio de sus competencias o potestades, y de otra parte, el derecho fundamental en juego, de forma que aún cuando el acto administrativo sea regular, la autorización puede y debe ser denegada, si existe una desproporción entre el fin pretendido por dicha resolución y el derecho fundamental en juego, como ocurrirá frecuentemente si la finalidad de la resolución puede ser conseguida por otros medios que, aún siendo más gravosos para la Administración, dejen indemnes el derecho a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio".
5º) Que de la ponderación de intereses en conflicto resulte que debe ceder el particular frente al prevalente que defiende la actuación administrativa (STC 66/1985), ya que la entrada en el domicilio del administrado debe ser una medida adecuada y proporcionada para lograr la plena efectividad del acto administrativo, a cuyo efecto se exige que el obligado haya conocido el acto mediante formal notificación y dispuesto del tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario (STC 137/1985).
Definición acertada del juicio de proporcionalidad ofrece la STC 69/1999, siguiendo el criterio sentado en sentencias anteriores como la 66/1995, 128/1995 o 55/1996, al señalar que el precitado juicio pasa por los criterios de adecuación de la medida, indispensabilidad de la misma y proporcionalidad en sentido estricto, siendo en este último elemento de juicio en el que vista la relación entre fines perseguidos, medida adoptada y derecho fundamental afectado, será posible integrar el peculiar modo en que se configura el derecho a la inviolabilidad del domicilio.
Este juicio de proporcionalidad se convierte en el canon de enjuiciamiento de la licitud de la autorización judicial de entrada en domicilio, en el que será posible integrar, con toda naturalidad, matizaciones respecto a la protección del domicilio de personas jurídicas.
En este sentido se pronunció la STC 171/1997 afirmando que la intensidad del control a realizar por el Juez de la licitud de la entrada domiciliar requerida por la Administración para ejecutar el acto será tanto mayor cuanto mayor sea la incidencia de dicho acto en los derechos de libertad de los ciudadanos, en tanto en cuanto pudieran verse de tal modo restringidos o menoscabados mediante la efectiva realización por la Administración pública del acto que la entrada domiciliaria viene a permitir.
6º) Garantizar que la irrupción en el domicilio o lugares asimilados se produzca sin más limitaciones a los derechos fundamentales que aquellas que sean estrictamente necesarias, así se fijará el día y hora de la entrada, (mención que la STC 171/1997 calificó de perentoria para la autorización de entrada en un domicilio personal-familiar, pero que según la STC 69/1999 pierde relevancia cuando lo que se trata es de autorizar la entrada en un local abierto al público), el número máximo de personas que pueden entrar y designación del responsable de dirigirla, la extensión y límites del espacio registrable, si puede prolongarse en horas nocturnas y garantías caso de interrupción por esta causa, fijándose igualmente la obligación de la Administración de dar cuenta del resultado de haberla realizado y de cuantas incidencias se hubieran producido.
Con relación a las personas jurídicas han venido a matizarse las garantías mencionadas, ya que la Jurisprudencia es bastante más rigurosa cuando se trata de personas físicas, así, la STC 69/1999 dispone que la relación a establecer entre finalidad de la medida, medio empleado y el derecho fundamental mismo estará regida por un canon de enjuiciamiento mucho más estricto en el caso de las personas físicas que en el de las jurídicas, para las que existe menos intensidad de protección constitucional de su domicilio:
"Pues, ciertamente, la exigencia constitucional de protección no será la misma para un registro en un domicilio personal y familiar ... que la simple entrada en local al menos parcialmente abierto al público...
Ni la intensidad de la medida aflictiva ni la radicalidad del derecho a proteger pueden, pues, ser ajenos a la resolución del presente supuesto".
Finalmente hay que señalar que, a los solos efectos de conceder o denegar la autorización solicitada, no procede controlar la conformidad o disconformidad con el Ordenamiento jurídico del acto que se pretende ejecutar, ya que este enjuiciamiento sólo podrá y deberá realizarse en vía de recurso contencioso-administrativo cuando directamente se impugne ante la Jurisdicción el acto administrativo dictado por la Administración, de suerte que, simplemente se examine si se han observado en la vía de ejecución forzosa los requisitos formales anteriormente mencionados, junto con el precitado juicio de proporcionalidad, es decir, si la entrada solicitada es una medida adecuada y proporcionada para la efectividad de la actuación administrativa.
A esta cuestión se refiere la STC 144/1987:
"Al ejercer esta atribución el Juzgado no asume el control de la legalidad de la actuación administrativa, sino que su función de garantía se agota al asegurar que la entrada domiciliaria es, efectivamente, necesaria para ejecutar un acto que, prima facie, parece fundado materialmente en un acto administrativo válido y dictado por autoridad competente en ejercicio de facultades propias".
Sin embargo, aún cuando el Juez no debe entrar a valorar la legalidad del acto administrativo cuya ejecución exige la entrada domiciliar, tampoco debe actuar de manera automática pues le corresponde valorar si la orden de entrada está en consonancia y se ajusta a los fines del acto cuya ejecución se pretende, y así lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones, por ejemplo en las SSTC 114/1984, 53/1985 o 171/1997:
"La función que incumbe al Juez en la ejecución administrativa, como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio no debe en modo alguno reducirse a la de un simple automatismo formal, que dejase desprovista aquella función garantizadora de todo análisis valorativo tanto sobre el acto administrativo de cobertura, como sobre el mismo procedimiento de ejecución forzosa que exige la entrada domiciliaria, así como acerca de la eventual afectación de otros derechos fundamentales y libertades públicas derivada de la ejecutoriedad del acto administrativo".
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, señala en su Sentencia de 22 de noviembre de 1999 que:
"Debe partirse de la base de que el mecanismo previsto en el Ordenamiento jurídico, sometiendo la ejecución de los actos administrativos que precisen la entrada en un inmueble que constituya morada del ciudadano, se configura como un procedimiento de garantía de los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio previstos y protegidos en el artículo 18 de la Constitución".
Por otro lado, en cuanto a la posibilidad de solicitar una entrada colectiva en varios lugares que constituyan la morada de personas diversas, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, señala en su Sentencia de 22 de noviembre de 1999 que:
"Debe partirse de la base de que el mecanismo previsto en el Ordenamiento jurídico, sometiendo la ejecución de los actos administrativos que precisen la entrada en un inmueble que constituya morada del ciudadano, se configura como un procedimiento de garantía de los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio previstos y protegidos en el artículo 18 de la Constitución".
III.- Conclusiones
Primera: La competencia objetiva para autorizar la entrada en domicilio a fin de proceder a la ejecución forzosa de los actos de la Administración corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, artículos 91.2 LOPJ y 8.5 LJCA, salvo que esté pendiente recurso Contencioso-administrativo, en cuyo caso será competente el órgano que esté conociendo del mismo (STC 199/1998).
La competencia territorial se delimita en función del lugar donde se ubique el domicilio o local para cuyo acceso se solicita la autorización, artículo 14.1, regla tercera LJCA.
No será necesaria esta autorización cuando se trate de ejecutar una medida ya autorizada por una resolución judicial previa (STC 160/1991 y 76/1992).
Segunda: La titularidad del derecho a la inviolabilidad del domicilio la ostenta, tanto las personas físicas como las jurídicas (STC 137/1985), con ciertas matizaciones relevantes para éstas últimas, como la consideración de la naturaleza y especialidad de sus fines, (STC 69/1999):
"... la protección constitucional del domicilio de las personas jurídicas y, ..., de las sociedades mercantiles, sólo se extiende a los espacios físicos que son indispensables para que puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas, por constituir el centro de dirección de la sociedad o de un establecimiento dependiente de la misma o servir a la custodia de los documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento que quedan reservados al conocimiento de terceros".
Tercera: El concepto constitucional de domicilio es más amplio que el de habitación o morada (STC 94/99) y de límites superiores al concepto jurídico privado o jurídico administrativo (STC 22/1984).
Cuarta: El fundamento de las autorizaciones judiciales de entrada en domicilio a fin de proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos hay que buscarlo en el denominado Principio de Autotutela.
Quinta: En la ejecución de estos actos es necesaria la observancia de una serie de garantías y cautelas que eviten comportamientos arbitrarios, debiendo respetarse determinados requisitos procedimentales, de los cuales, la autorización judicial otorgada por Juez competente, es requisito necesario y suficiente para dotar de legitimidad constitucional a la invasión del hogar (STC 94/1999), autorización que no es otra cosa que un eslabón más en la cadena o sucesión de actuaciones integrantes del expediente en el que es exigible esa actuación jurisdiccional (STC 137/1985).
Sexta: La función que incumbe al Juez en la ejecución administrativa, como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio no debe en modo alguno reducirse a la de un simple automatismo formal, que dejase desprovista aquella función garantizadora de todo análisis valorativo tanto sobre el acto administrativo de cobertura, como sobre el mismo procedimiento de ejecución forzosa que exige la entrada domiciliaria, así como acerca de la eventual afectación de otros derechos fundamentales y libertades públicas derivada de la ejecutoriedad del acto administrativo (SSTC 114/1984, 53/1985 o 171/1997).
A este respecto, será necesario que el Juez compruebe que concurren los requisitos o presupuestos básicos a fin de autorizar la entrada en el domicilio.
Sin embargo, a los solos efectos de conceder o denegar la autorización solicitada, no procede controlar la conformidad o disconformidad con el Ordenamiento jurídico del acto que se pretende ejecutar, ya que este enjuiciamiento sólo podrá y deberá realizarse en vía de recurso Contencioso-administrativo cuando directamente se impugne ante la Jurisdicción el acto administrativo dictado por la Administración.
Séptima: El legislador ha olvidado la regulación del procedimiento aplicable a la tramitación de esta clase de pretensiones, que, según el artículo 91.2 LOPJ y 80.1.d) LJCA se resuelven por auto.
Acudiendo a la práctica observamos la absoluta falta de uniformidad procedimental.
Desde nuestro punto de vista el procedimiento que, hoy, mejor se ajustaría a estas solicitudes de autorización sería el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona de los artículos 114 y siguientes de la LJCA, dada su rapidez y la brevedad de los plazos, ya que ha de tenerse en cuenta que, en la inmensa mayoría de los casos, detrás de la ejecución forzosa del acto administrativo a través de esta vía, late o subyace una urgencia en el actuar administrativo.
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