ADMINISTRATIVO

La reforma de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial por la Ley 6/2014. Efectos directos (y colaterales) en el procedimiento administrativo sancionador

Tribuna

I. Sobre las reformas de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial

Próximos a cumplir los cuatro años de vigencia del régimen normativo que, en materia de tráfico y seguridad vial, quedó establecido tras la reforma efectuada por la Ley 18/2009, de 23 de noviembre (EDL 2009/251215) -cuya entrada en vigor se produjo en mayo de 2010-, se ha procedido a introducir un conjunto de cambios en la Ley de Tráfico y seguridad Vial -LTSV- aprobada por RDLeg 339/1990, de 2 de marzo (EDL 1990/12827).

La reforma efectuada en 2009 dio nueva redacción a la totalidad del régimen sancionador previsto en la LTSV (arts. 65 a 93). No es el caso de las modificaciones efectuadas por la Ley 6/2014, de 7 de abril (EDL 2014/43361), norma mucho más contenida, al menos en términos cuantitativos, que la del 2009.

No se trata, como se acaba de señalar, de una reforma que apunte a una parte concreta de la LTSV, ni tampoco que suponga la modificación de una gran parte de los preceptos que regulan el procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial. Pero ese hecho, el que no se trate de una reforma con la envergadura de las efectuadas en el año 2005 por Ley 17/2005, de 19 de julio (EDL 2005/90365) (introducción del permiso por puntos) o en el año 2009 por la ya citada Ley 18/2009, de 23 de noviembre (implementación íntegra de un nuevo régimen sancionador), no nos debe inducir al equívoco de que se trata de un mero ajuste normativo (que en algunos puntos también lo es), puesto que algunas de las alteraciones que se producen no pueden ser calificadas, precisamente, como minúsculas.

Sin ignorar el alcance de la norma en otras materias, abordamos aquí el impacto de la reforma efectuada por medio de la Ley 6/2014, de 7 de abril, en el ámbito del procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial, y lo hacemos tanto desde una perspectiva estricta como desde una visión genérica.

Así, aquí nos ocuparemos de todas esas medidas que se implantan en materia de velocidad, alcohol y drogas, ciclistas y elementos de seguridad, determinación de nuevas infracciones… en la medida de su directa o incidental relación con el procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial.

Este planteamiento deja al margen el análisis de cuestiones relevantes en la reforma entre las que resulta preciso destacar la modificación normativa por la que se recupera la prohibición de los detectores de radares y cinemómetros (art. 11.6 LTSV), la tipificación de la correspondiente infracción (art. 65.5 LTSV) y su traslado al cuadro de detracción de puntos del Anexo II LTSV, cuestión que no se encuentra exenta de problemas en el marco de la tipificación de la infracción e imputación de la misma.

II. Las modificaciones en el marco del procedimiento sancionador

A) En la regulación del procedimiento sancionador en sentido estricto

La LTSV contiene un área específicamente destinada a regular el “procedimiento sancionador” dentro del territorio destinado a sistematizar el “régimen sancionador”, espacio normativo que se corresponde con los arts. 70 a 93 LTSV, lo que no quiere decir, ni significa, que no existan en el resto del articulado de la Ley prescripciones que, ya de forma directa, ya de manera indirecta (o colateral), incidan en ese ámbito del procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial.

Lo que sí es cierto es que las prescripciones efectuadas en este estricto marco (el de los arts. 70 a 93 LTSV) lo son con carácter general, frente a esas otras previsiones, que dispersas por la Ley, se corresponden con cuestiones específicas, y normalmente relacionadas con una infracción o circunstancias concretas.

Y sin que ello suponga un mayor aprecio o desprecio por unas o por otras prescripciones y modificaciones, sí que supone el medio, aquí empleado, para clasificar el análisis de las reformas que, por medio de la Ley 6/2014, de 7 de abril, se efectúan en la LTSV.

B) Sobre las circunstancias que permiten la notificación en un momento posterior

El art. 76 LTSV (como antes de la reforma efectuada por la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, hacía el art. 77 LTSV) establece, bajo esta rúbrica, la norma, y lo hace como principio general, de la notificación en el acto al denunciado y, al mismo tiempo, dispone cuales son las circunstancias que habilitan las excepciones a esa norma establecida con carácter ordinario.

Y es en este ámbito, el de las circunstancias que permiten efectuar la notificación de la denuncia en un momento posterior, en el que se produce una modificación, al introducirse un nuevo supuesto que se añade a los que ya estaban establecidos en el art. 76.2 LTSV. El nuevo apartado, que constituye la nueva letra d), permite la notificación con posterioridad a los hechos que la motivan siempre “que el agente denunciante se encuentre realizando labores de vigilancia y control de tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo”.

Se trata de una innovación que viene precedida de unos antecedentes que resulta preciso conocer, ya que los términos empleados no son, en sí mismos, originales y vienen a reproducir (en gran medida) los empleados por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30 de noviembre de 2010 (EDL 2010/400371) por medio del que se modificaba la Ordenanza de Movilidad (EDL 2005/330884).

Se introducía, por el Ayuntamiento de Madrid, una nueva causa para que la notificación de la denuncia se pudiera realizar en momento posterior a la comisión de la infracción, como era que “el agente denunciante se encuentre realizando labores de regulación del tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo infractor”, circunstancia que, en ese momento, no se encontraba entre las previstas en el art. 76 LTSV, careciendo, por tanto, de la necesaria cobertura legal, motivo por el cual, y habiendo sigo impugnada, fue anulada por la Sentencia del TSJ Madrid de 8 de marzo de 2012 (EDJ 2012/72825).

Desde esta perspectiva, la del análisis jurisdiccional de una previsión que, aunque no es exacta, sí que resulta ciertamente similar (pues la nueva redacción hace uso de los términos “realizando labores de vigilancia y control de tráfico” en lugar de los de “realizando labores de regulación del tráfico”), se deben hacer una serie de consideraciones:

1ª. Ningún obstáculo se opone a la validez del nuevo supuesto establecido en el art. 76.2 LTSV y que habilita la notificación en un momento posterior, puesto que la tacha que condujo a su nulidad (por el TSJ Madrid en la Ordenanza municipal) fue la falta de cobertura legal, que ahora se introduce en la Ley.

2ª. Se trata de una excepción a la norma general y, por lo tanto, debe de ser interpretada de manera estricta y restrictiva.

3ª. Por ese motivo hay que entender que el supuesto habilita, exclusivamente, lo que sus términos disponen, y que en ellos se exigen la simultanea concurrencia de que se trate de un agente, que en ese momento (el de la denuncia) esté realizando labores de vigilancia y control de tráfico (y que le correspondan, por tenerlas atribuidas, esas funciones) y que carezca de los medios que le permitan proceder a la persecución del vehículo para realizar la notificación en el acto.

En definitiva, se añade una nueva circunstancia a las tres ya existentes que permiten efectuar la notificación de la denuncia en un momento posterior a la de la comisión de la infracción que la origina.

C) En el sistema de notificaciones y el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA)

La determinación del lugar en el que ha de realizarse la notificación de las denuncias que no fueran entregadas en el acto no resulta en la LTSV todo lo claro (e inequívoco) que sería necesario.

En este sentido, la Ley 6/2014, de 7 de abril, modifica el art. 78.1 LTSV, algo que resultaba necesario dado que la redacción que, para este precepto, fijó la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, no coincidía con la establecida por esa misma Ley para el art. 77.1 LTSV, de manera que los referidos preceptos diferían en cuanto a las previsiones que en ellos se efectuaban.

Así, mientras que en el art. 77.1 LTSV se hacía referencia (y por este orden) a la “Dirección Electrónica Vial”, como lugar de notificación, y “en el caso de que el denunciado no la tuviese, la notificación se efectuará en el domicilio que expresamente hubiese indicado para el procedimiento, y en su defecto, en el domicilio que figure en los Registros de la Dirección General de Tráfico”, en el art. 78.1 LTSV se establecía que “las notificaciones que no puedan efectuarse en la Dirección Electrónica Vial o en el domicilio indicado, se practicarán en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA)”, lo que suponía la total omisión al domicilio que constara como tal en los Registros de la Dirección General de Tráfico.

La Ley 6/2014, de 7 de abril, subsana esta discrepancia al modificar la redacción del art. 78.1 LTSV e introducir en ella un inciso conforme al que “en caso de no disponer de la misma (en referencia a la “Dirección Electrónica Vial”), en el domicilio expresamente indicado para el procedimiento o, de no haber indicado ninguno, en el domicilio que figure en los registros de la Dirección General de Tráfico”.

Con ello se resuelve una divergencia entre previsiones realizadas por la propia LTSV sobre el lugar en el que ha de realizarse la notificación que no ha sido practicada en el acto, pero sin que ello suponga que se resuelvan todas las dudas que generan el resto de previsiones que, sobre esta cuestión, se realizan (y mantienen) en otros lugares de la LTSV.

Es el caso de la efectuada en el art. 74.3 f) LTSV cuando establece que “en las denuncias que los Agentes de la Autoridad notifiquen en el acto al denunciado deberá constar, además, a efectos de lo dispuesto en el art. 73.2 (…) el domicilio que, en su caso, indique el interesado a efectos de notificaciones” o de la contenida en el art. 59 bis.1 LTSV cuando en ella se dispone que “el titular de una autorización administrativa para conducir o de circulación de vehículo comunicará a los Registros de la Dirección General de Tráfico su domicilio”, que “este domicilio se utilizará para efectuar las notificaciones respecto de todas las autorizaciones de que disponga” y que “a estos efectos, los Ayuntamientos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria podrán comunicar a la Dirección General de Tráfico los nuevos domicilios de que tengan constancia” (art. 59 bis.1), previsiones que, en su conjunto, pueden dar lugar a la consideración de diversos lugares como posible “domicilio”.

Todo ello puede dar lugar a la determinación de múltiples domicilios sin que resulte claro, dado que nada se especifica al respecto, por cuál de esas “direcciones” hay que optar para considerar cumplido con el requisito de la notificación practicada en el domicilio del interesado.

Por ello, y sin pretender negar el valor, real e inmenso, que en el ámbito del procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial (y más allá del mismo) ha tenido la regulación del régimen de notificaciones efectuado por la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, y de que, sin lugar a dudas, está más adaptado a la realizada actual, lo cierto es que esa afirmación de que ese conjunto de previsiones constituían un sistema característico (como señala el párrafo quinto del apartado V del Preámbulo) no se corresponde con la realidad, y que con todas sus mejoras e innovaciones, todavía dista bastante de ser un sistema, en sí mismo considerado, y de ser el mecanismo adecuado para cumplir con la finalidad que tiene encomendada.

D) El plazo establecido para pagar o para formular alegaciones

Una de las cuestiones que más se ha destacado a lo largo de la tramitación del procedimiento (como bondad de la nueva regulación) es la ampliación del plazo que se otorga al interesado para proceder al pago de la sanción o realizar las oportunas alegaciones frente a la denuncia… algo que no resulta del todo cierto al constituir un verdad a medias.

Es innegable, por evidente, la reforma efectuada en los arts. 79.1, 80 y 81.1 y 5 LTSV, y que en todos esos lugares de la Ley se efectúa el cambio de la previsión de “quince días naturales” por la de “veinte días naturales” como plazo de tiempo que se otorga al denunciado para proceder a realizar el pago voluntario o para formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas. Pero, de igual manera, es preciso señalar que ello no se debe tanto a un “cambio” como a un “ajuste” que, por otra parte, resultaba absolutamente necesario al existir en la propia Ley una previsión sobre ese mismo asunto, la contenida en el art. 74.3 d) LTSV, conforme a la que “en el caso de que no se proceda al abono en el acto de la sanción, deberá indicarse que dicha denuncia inicia el procedimiento sancionador y que dispone de un plazo de veinte días naturales para efectuar el pago, con la reducción y las consecuencias establecidas en el art. 80, o para formular las alegaciones y proponer las pruebas que estime convenientes”.

La situación previa a la reforma, y con la que se ha tenido que convivir desde la entrada en vigor de la modificación efectuada por medio de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, es la de una incongruencia normativa que, para el mismo supuesto, establecía dos plazos de tiempo diferentes, sin que el hecho de que uno de ellos, el de quince días naturales, apareciera reflejado en la el texto de la LTSV hasta en tres ocasiones, supusiera que este fuera el período de tiempo a aplicar por el hecho de que el plazo de veinte días tan sólo apareciera una vez.

No podía ser esa la solución y, al contrario, la única interpretación posible era la de tener por fijado el plazo más largo de los establecidos, al tratarse del más favorable al denunciado. A esta interpretación, y a la práctica que, de forma habitual, se venía efectuando, responde la modificación de los arts. 79.1, 80 y 81.1 y 5 LTSV, algo sobre lo que guarda silencio el Preámbulo de la Ley 6/2014, de 7 de abril, pero que expresamente se reconoce en el mensaje motivado de las enmiendas realizadas en el Senado, lugar en el que se puede leer que son “enmiendas todas ellas dirigidas a concordar el plazo establecido en los preceptos referidos para el pago voluntario o para la formulación de alegaciones con el fijado en la letra d) del apartado 3 del artículo 74 del citado texto articulado, fijándolo, en consecuencia, en veinte días naturales” (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, nº 324, de 19 de marzo de 2014, pág. 22).

En definitiva, se trata de una previsión que no formaba parte del texto del Proyecto que, elaborado por el Gobierno fue remitido a las Cortes, y que ha sido incorporada a lo largo de la tramitación parlamentaria, en concreto en la lectura del proyecto realizada por el Senado.

Plazo de veinte días que, como se ha señalado, también se establece en el art. 81.5 LTSV para el caso de la inactividad del denunciado que ni procede al pago voluntario de la multa impuesta (con los efectos para ello previstos en el art. 80 LTSV) ni formula alegaciones, por lo que transcurrido el plazo otorgado para ello la notificación de la denuncia se convierte en acto resolutorio del procedimiento siempre y cuando se trate de infracciones leves, infracciones graves que no detraigan puntos o infracciones graves y muy graves cuya notificación se efectuase en el acto de la denuncia, con lo que se pone fin al procedimiento administrativo y la sanción podrá ser ejecutada una vez transcurridos treinta días desde la notificación de la denuncia.

E) Y una circunstancia que resulta preciso poner de manifiesto

No es posible abordar la regulación del procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial sin referirse al estado de su desarrollo reglamentario.

Al mismo tiempo que la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, procedía a la íntegra revisión del régimen sancionador de la LTSV, disponía la derogación normativa (tácita) de “cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en esta Ley” y, en lo que más interesa aquí, establecía en su Disp. Adic. Sexta que “el Gobierno, a propuesta del Ministro del Interior, aprobará las normas necesarias para el desarrollo de esta Ley” (apartado primero) y que “en todo caso, en el plazo de seis meses desde que entre en vigor esta Ley, se dictará un nuevo reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial”, previsión esta última que no se ha cumplido y que ha venido a dejar a las previsiones efectuadas por el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en su día aprobado por el RD 320/1994, de 25 de febrero; EDL 1994/15054)  en el más absoluto de los limbos jurídicos.

Ahora, y en relación ello, la Ley 6/2014, de 7 de abril, nos anuncia en su Disp. Adic. Primera que “se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido en el que se integren, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y las leyes que lo han modificado, incluidas las disposiciones de las leyes modificativas que no se incorporaron a aquél”, algo que permitiría clarificar el actual régimen normativo siempre y cuando, eso sí, que se cumpla y lleve a real efecto el mandato (autorización) que en esta disposición se efectúa, algo que, a la vista de las previas experiencias, podría demorarse o ni siquiera llegar a suceder.

III. Previsiones en la regulación de las infracciones en materia de bebidas alcohólicas y drogas

A) Las previsiones o el sistema general

En el marco de las normas generales de comportamiento en la circulación en el art. 12 LTSV se encuentran las cuestiones relativas a “bebidas alcohólicas y drogas”, denominación que tras la reforma efectuada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, recibe la rúbrica del referido precepto y que antes se correspondía con la de “bebidas alcohólicas, sustancias estupefacientes y similares”.

En este lugar, y en el desarrollo reglamentario que de él se efectúa en los arts. 20 a 28 del Reglamento General de Circulación (aprobado por el RD 1428/2003, de 21 de noviembre; EDL 2003/156972, y sobre el que nada señala, de manera expresa la disposición derogatoria de la Ley 6/2014, de 7 de abril), se ubican, entremezcladas con las propias normas sustantivas (algo que, por otra parte, no debe de extrañar), cuestiones propias del procedimiento administrativo sancionador, previsiones, todas ellas, que en este momento se ven alteradas.

En lo que aquí interesa, y a las cuestiones con transcendencia en el procedimiento instruido para depurar las responsabilidades que se deriven por la realización de las conductas relacionadas con el consumo de alcohol y drogas, resulta preciso analizar las modificaciones introducidas en el art. 12 LTSV y realizar algunas consideraciones sobre ellas:

1ª. La nueva redacción trata por separado (en párrafos distintos) las previsiones sobre bebidas alcohólicas (art. 12.1 párrafo primero LTSV) y sobre drogas (art. 12.1 párrafo segundo LTSV).

2ª. La obligación se impone al conductor de cualquier vehículo, sea cual sea éste, expresión que debemos contraponer a la anterior en la que la referencia se efectuaba a los conductores de “vehículos o bicicletas” y a cualquier usuario de la vía (sin necesidad de ser conductor) cuando se hallen implicados en un accidente de tráfico o hayan cometido una infracción conforme a lo tipificado en la LTSV, inciso, este último, que supone una innovación sobre el régimen previo.

3ª. Los términos “estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes y otras sustancias análogas” se sustituyen por el de “drogas”, referencia genérica que evita interpretaciones restrictivas en cuanto a las sustancias a las que se refiere la prohibición y, sobre todo, elimina la mención a la analogía (“otras sustancias análogas” recogida en la previa redacción del art. 12.1 LTSV) algo que resultaba difícilmente compatible con los principios que han de regir el ejercicio de la potestad sancionadora.

4ª. La prohibición que se establece para el conductor es la de la “presencia de drogas en el organismo” y así se establece en la nueva redacción del tipo infractor del art. 65.5 c) LTSV (“conducir (…) con presencia en el organismo de drogas”), lo que supone que no se trata ni de tasas ni de efectos, por lo que, determinada esa “presencia” en el organismo del conductor ya no resulta preciso, por estar consumado el tipo infractor, probar sus efectos (los de esas drogas) sobre la conducción.

5ª. De esa prohibición quedan excluidas las medicinas (cuando se trate de substancias que se utilicen bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica) y, eso sí, “siempre que se esté en condiciones de utilizar el vehículo conforme a la obligación de diligencia, precaución y no distracción establecida en el art. 9 LTSV”.

6ª. Se establecen las pruebas para su detección mediante los dispositivos autorizados al efecto, “aire espirado” para el alcohol y “salival” para las drogas, añadiendo, para este último supuesto, la necesidad de “un posterior análisis de una muestra salival en cantidad suficiente”.

7ª. Y se determina que “el procedimiento, las condiciones y los términos en que se realizarán las pruebas para la detección de alcohol o de drogas se establecerán reglamentariamente” (art. 12.4 LTSV).

Conjunto de prescripciones generales que suponen importantes cambios respecto del régimen previo, en particular en lo relativo al nuevo planteamiento y regulación de las pruebas para la detección de la presencia de drogas en el organismo de los conductores de vehículos, cuestiones que siendo, sin lugar a dudas, notables y reseñables, no alcanzan la relevancia de determinadas medidas que, de manera adicional a ese sistema general, se encuentran previstas en la Ley. Una sobre la base de previsiones ya conocidas y que, en cierta medida se modifican, y otra que supone una completa innovación.

Completa el nuevo cuadro normativo la desaparición de la referencia que, de manera expresa, se efectuaba en el antiguo art. 12.2 párrafo segundo a la “Autoridad judicial” para la repetición de las pruebas a efecto de contraste, algo que, sin duda, resulta llamativo, dada la naturaleza y efectos de la materia en la que nos encontramos y que nos sitúa en las nuevas previsiones que ahora se efectúan y que son objeto de examen en el siguiente apartado.

B) Reconocimiento médico o realización de los análisis más adecuados

La nueva redacción que recibe el art. 12.3 párrafo segundo LTSV contiene una previsión, adicional y excepcional, a la que, realizada en el párrafo anterior, determina en que han de consistir las pruebas para detectar las tasas de alcohol y la presencia de drogas.

La previsión normativa del referido art. 12.3 párrafo segundo LTSV está integrada por diversos elementos:

1º. Que “existan razones justificadas que impidan realizar estas pruebas”.

2º. Que, en ese caso, “se podrá ordenar el reconocimiento médico del sujeto o la realización de (los) análisis clínicos”.

3º. Que esos medios alternativos serán los que estimen más adecuados los facultativos del centro sanitario al que sea trasladado.

El conjunto que conforman estas previsiones es, ciertamente, peculiar. Algo que no resulta extraño si tenemos en cuenta que cada de esos elementos, de forma aislada e independiente, ya es capaz de presentar problemas en cuanto a su interpretación y valoración.

Cuáles puedan ser esas “razones justificadas” por las que no se puedan realizar las pruebas previstas, la amplitud de las opciones que se ofrecen (“reconocimiento médico” y “análisis clínico”) en contraposición a lo limitado y preciso de la previsión establecida como norma general (“aire espirado” para el alcohol y “salival” para las drogas) y el que esa decisión, cualquiera que sea e independientemente del grado de intromisión que suponga en la integridad e intimidad del sujeto pasivo de esas pruebas, se haga depender de un facultativo sin otro soporte jurídico que la propia previsión normativa que en este punto de la LTSV se efectúa, son motivos suficientes para dudar del acierto, y validez, de la solución adoptada.

Y ello por mucho que se trate de una previsión legal, ya que entre las primeras dudas que con todo esta maraña de previsiones se plantean se ciernen el hecho de encontrarnos en presencia de derechos fundamentales que aconsejan, cuando no exigen, que esta previsión hubiera sido adoptada por medio de Ley Orgánica que es la norma establecida a tal efecto por el art. 81 CE (EDL 1978/3879) para el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas.

Que el traslado a un centro hospitalario (en calidad de qué, cabría preguntarse) y la imposición de la realización de pruebas médicas (sin que en momento alguno se mencione el mandato judicial) se planteen, tal cual, en la Ley de Tráfico y Seguridad Vial, sin recurrir a la regulación mediante Ley Orgánica generan dudas (serias y razonables) sobre la propia validez de las previsiones así efectuadas.

Todo lo cual supone, además, desplazar en unos profesionales (los facultativos de ese centro sanitario) la responsabilidad de tener que asumir la posible vulneración de derechos fundamentales por la realización de pruebas que invadan la esfera de intimidad del sujeto sobre el que se practican.

Por si esa posición, la de los facultativos, no fuera ya, de por sí, suficientemente complicada el art. 12.5 párrafo segundo LTSV profundiza en esa línea e impone, al personal sanitario, la obligación “en todo caso” de dar cuenta del resultado de esas pruebas a las autoridades competentes, ya sea el jefe Provincial de Tráfico, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o, en su caso, a las autoridades municipales.

C) Sobre la consecuencia de este tipo de infracciones y su modificación

Sin ser objeto directo de este análisis si parece oportuno hacer referencia a una de las modificaciones sobre la que más se ha discutido a lo largo de la tramitación de la reforma de la LTSV y que supone la modificación de las sanciones previstas para las infracciones en materia de alcohol y drogas.

Y es que la modificación de las normas generales en materia de “bebidas alcohólicas y drogas” se acompaña de una previsión específica en el marco de la determinación de las sanciones conforme a la que esas infracciones, las previstas en el art. 65.5 c) LTSV “serán sancionadas con multa de 1.000 euros”, tal y como señala el nuevo art. 67.2 a) LTSV, en lugar de los 500 euros que, como regla general establece el art. 67.1 LTSV para las infracciones calificadas como muy graves.

Previsión que no va a actuar de una manera monocorde e invariable en todos los supuestos de infracción de alcohol y drogas, puesto que en el propio art. 67.2 a) LTSV se establece que “en el supuesto de conducción con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan, esta sanción únicamente se impondrá al conductor que ya hubiera sido sancionado en el año inmediatamente anterior por exceder la tasa de alcohol permitida, así como al que circule con una tasa que supere el doble de la permitida”, de lo que se deriva que:

1º. Esa sanción (la de 1.000 €) será la aplicable a todas las transgresiones en materia de drogas.

2º. Esa sanción de 1.000 € será la aplicable siempre que tasa supere el doble de la permitida (valor en el que habrá que incluir los márgenes de error de los instrumentos de medición).

3º. Esa sanción (la de 1.000 €) será la impuesta para los que reincidan en el exceso de las tasas de alcohol, reincidencia que se entiende que existe en aquellos casos en los que “ya hubiera sido sancionado en el año inmediatamente anterior” (expresión que, aunque no resulta excesivamente precisa, hemos de entender que, por tratarse de reincidencia, se refiere a sanciones impuestas en los últimos doce meses, descartando una interpretación literal, por absurda, de los términos empleados).

4º. Par el resto de los casos, es decir, infracciones en materia de alcohol que no dupliquen la tasa establecida y en las que no concurra reincidencia del infractor (en los términos señalados), la multa a imponer será la de 500 € (la genéricamente señalada para las infracciones muy graves).

IV. La adopción de medidas provisionales y otras medidas

A) Medidas (provisionales y de otro tipo) y procedimiento sancionador

En los arts. 83 a 87 LTSV se encuentra la regulación de lo que por la propia se denominan “medidas provisionales y otras medidas”, ubicación que sitúa al lado la efectuada para el procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial, es decir, dentro del marco del régimen sancionador pero fuera específico ámbito del procedimiento sancionador.

Se trata de previsiones normativas que no tienen la naturaleza de sanciones y que, en la caso de ser adoptadas dentro del procedimiento sancionador, se caracterizan por su carácter accesorio y provisional, aunque en este sentido es preciso tener en cuenta que la propia rúbrica de la Ley se denomina “de las medidas provisionales y de otras medidas”.

La redacción de estos preceptos en la LTSV (procedente de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, y que no se había modificado desde su introducción) presenta una serie de características que plantean problemas en cuanto a su interpretación y aplicación, entre las que es resulta adecuado destacar que:

1º. Las medidas provisionales pueden ser adoptadas en cualquier momento del procedimiento sancionador por el órgano competente que haya incoado el procedimiento mediante acuerdo motivado (art. 83.1 LTSV).

2º. Únicamente pueden ser adoptadas las medidas provisionales que aseguren la resolución final que pudiera recaer en el procedimiento sancionador (art. 83.1 LTSV).

3º. Los agentes de la autoridad encargados del tráfico únicamente pueden adoptar la medida de inmovilización del vehículo (art. 83.2 LTSV).

4º. La inmovilización del vehículo “se levantará en el momento que cese la causa que la motivó” (art. 84.1 LTSV).

5º. Pese a lo establecido en el 83.2 LTSV, está previsto que la autoridad encargada del tráfico puede proceder a la retirada y depósito del vehículo (art. 85.1 LTSV).

De todo lo cual se desprende que no se trata de una regulación que se caracterice por la claridad de su redacción ni permita, como consecuencia, una pacífica interpretación de esos términos.

Y, al lado de esa regulación y del establecimiento de las medidas de “inmovilización del vehículo” y de “retirada y depósito del vehículo”, se regulan otras cuestiones como son “el tratamiento residual del vehículo” y el establecimiento de “limitaciones de disposición en las autorizaciones administrativas” a quienes tuvieran sin pagar cuatro sanciones (o más) correspondientes a infracciones graves o muy graves (con excepción de los trámites de baja temporal o definitiva de vehículos).

En ese contexto, la Ley 6/2014, de 7 de abril, introduce una serie de modificaciones en cuanto a los supuestos de inmovilización del vehículo y una medida adicional encaminada a garantizar el abono de los gastos que se deriven de la inmovilización o retirada del vehículo.

B) Inmovilización del vehículo

La Ley 6/2014, de 7 de abril, introduce en el art. 84 LTSV tres nuevos supuestos (y una excepción a uno de ellos) en los que resulta posible proceder a la inmovilización del vehículo.

Por un lado, se equipara al caso ya previsto en el art. 84.1 a) LTSV de que el vehículo carezca de autorización administrativa para circular (ya sea por no haberla obtenido, haber sido anulada o haber sido declarada su pérdida de vigencia) el hecho de que el vehículo no cumpla (incumpla) con las condiciones de la autorización que habilita su circulación.

De otro, y como nuevo supuesto, de la conducción de un vehículo para el que resulte preciso el permiso de las clases “C” o “D” por quien carece de la autorización administrativa que se exige para ello, que constituye en nuevo art. 81.1 k) LTSV.

Y se introduce, dentro de los casos que dan lugar a la inmovilización por no hacer uso de los sistemas de seguridad establecidos previstos en el art. 81.1 c) LTSV, cuando no se empleen, y fuera obligatorio, los dispositivos de retención infantil en los casos que fuera obligatorio.

De igual manera, en este último caso, se introduce la previsión de que esta medida de inmovilización como consecuencia de no hacer uso de las medidas de seguridad establecidas no resulta aplicable a los ciclistas, sin que en ella se establezca distinción a que esa falta de uso lo sea por el conductor de la bicicleta (que puede ser mayor o menor de edad), por un menor que en ella se transporte o que se trate de circulación en vías urbanas o interurbanas, de lo que se desprende que en ningún caso, y sean cuales fueren las circunstancias, resulta posible la inmovilización de las bicicletas.

Previsión, la de no resultar aplicable la medida de inmovilización a los ciclistas, que no se debe confundir con la inexistencia de infracción, puesto que el deber, en su caso, existe (art. 47.1 párrafo segundo LTSV) y, por tanto, la transgresión se produce, lo que a falta de calificación expresa, y conforme a lo establecido en el art. 65.3 LTSV, determina que se trate de una infracción leve. Infracción que caso de ser cometida por un menor conlleva la responsabilidad solidaria de “sus padres, tutores, acogedores y guardadores legales o de hecho” (y por este orden) tal y como determina el art. 69.1 a) LTSV, y ello “en razón al incumplimiento de la obligación impuesta a éstos que conlleva un deber de prevenir la infracción administrativa que se impute a los menores”.

C) Medidas para garantizar el abono de los gastos ocasionados por la inmovilización o retirada del vehículo

La reforma introduce una medida como sistema que garantice el abono de los gastos en los que hubiera podido incurrir la autoridad encargada de la gestión del tráfico en los casos de inmovilización o retirada y depósito de los vehículos, por lo que la previsión se introduce en ambos preceptos (tanto en el art. 84.4 como en el art. 85.2 LTSV) y consiste en que “los agentes podrán retirar el permiso de circulación del vehículo hasta que se haya acreditado el abono de los gastos referidos”.

Se trata de una medida instrumental en cuanto permite la retención de la documentación del vehículo (el permiso de circulación) que resulta obligatoria para su circulación (art. 61 LTSV y art. 26 Del Reglamento General de vehículos) y que, aunque se encuentra ubicada en la regulación de las medidas provisionales (de inmovilización, retirada y depósito) no se corresponde, de manera estricta, con la previsión (y exigencia a la que ya se ha hecho referencia) establecida en el art. 83.1 LTSV de “que aseguren la resolución final que pudiera recaer en el procedimiento sancionador”. De hecho el supuesto de retirada y depósito suele constituir una tasa que las ordenanzas municipales obligan a pagar (o, al menos, garantizar) de manera previa a la recuperación del vehículo.

Se procede a introducir en la LTSV, por tanto, un auténtico derecho de retención sobre el permiso de circulación a favor de la autoridad que ha procedido a la inmovilización o a la retirada y depósito del vehículo, por concurrir alguna de las causas establecidas para ello, medida que se establece como garantía adicional para aquellos casos en los que no se cumpla con la previsión de pago previo y se produzca la retirada del vehículo sin que se hayan abonado los gastos correspondientes a esa inmovilización, retirada o depósito.

V. Intercambio de información entre Estados miembros de la Unión Europea

La Ley 6/2014, de 7 de abril, incorpora a nuestro ordenamiento las previsiones efectuadas por la Directiva 2011/82/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial (EDL 2011/240539).

Así, de esta forma se establece “el procedimiento para el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico cuando se cometan con un vehículo matriculado en un Estado miembro de la Unión Europea distinto de aquél en el que se cometió la infracción”, intercambio de información que se realizará, únicamente, sobre determinados tipos de infracciones:

- Exceso de velocidad.

- Conducción con tasas de alcohol superiores a las reglamentariamente establecidas.

- No utilización de cinturón de seguridad u otros sistemas de retención homologados.

- No detención ante un semáforo en rojo o en el lugar prescrito por la señal de "stop".

- Circulación por carril prohibido, circulación indebida por el arcén o por un carril reservado para determinados usuarios.

- Conducción bajo los efectos de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes y cualquier otra sustancia de efectos análogos.

- No utilización de casco de protección.

- Utilización del teléfono móvil o de cualquier otro dispositivo de comunicación durante la conducción cuando no esté permitido.

Este procedimiento no alcanza a todo el territorio de la Unión Europea al quedar excluidos (tanto en remisión como en recepción) el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.

Pero de ello no queda el menor rastro en la LTSV puesto que se realiza en la Disp. Adic. Segunda de la Ley 6/2014, de 7 de abril, sin que ello se traslade al texto de la LTSV.

VI. Conclusiones

Se trata de una reforma claramente continuista en la línea trazada por las anteriores (las efectuadas en 2005 y, sobre todo, la realizada en 2009) por lo que con ellas comparte reconocimientos y críticas.

Profundizar en el surco previamente marcado supone prolongar una línea que, en términos de siniestralidad, resulta avalada por los resultados obtenidos en la práctica, y que, sin permitir la complacencia, sí que impulsa mantener esa trayectoria. Popularidad de las medidas y efectividad de las mismas son cuestiones que, en este ámbito, no tienen por qué ir de la mano.

Pero ello no significa que no existan carencias, que no haya defectos y que, en definitiva, la modificación quede exenta de crítica.

La reforma apunta hacia medidas preventivas (ese se señala en su propio Preámbulo) y hacia la reforma de medidas coercitivas. En cuanto a lo primero, lo hace de una forma parcial y, en lo segundo, se centra en una reconfiguración y aumento de las sanciones (como hemos tenido ocasión de señalar) para los supuestos de drogas y alcohol, así como en la recuperación del tipo infractor por el uso de detectores de radares y cinemómetros.

Sin negar los avances (fabulosos) que se han producido en los últimos años, resulta preciso seguir ajustando las previsiones del procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial a las necesidades que el fenómeno del tráfico y, sobre todo, la seguridad de sus protagonistas, demandan.

Especial referencia merecen, en este sentido, algunas cuestiones que presentando problemas en la aplicación (e interpretación) de las previsiones efectuadas en materia de procedimiento sancionador no han sido objeto de la reforma.

Es el caso de la determinación de la responsabilidad, el tratamiento de las personas jurídicas, del sistema de notificaciones como conjunto (algo a lo que ya se ha hecho referencia), de la adecuada incorporación de previsiones en cuanto administración electrónica o la ambigüedad en la regulación del procedimiento abreviado, cuestiones todas ellas por las que el procedimiento sancionador hace agua y que facilitan las maniobras elusivas de quienes quieren evadir sus responsabilidades.

Hay falta de agilidad en la solución de las deficiencias que se detectan y conocen, al tiempo que se adoptan medidas sin hacerlo con la necesaria congruencia y consistencia, lo que impide que el procedimiento sancionador despliegue toda la eficacia y la eficiencia que le correspondería como herramienta angular para la regulación del fenómeno del tráfico y garantía de la seguridad vial para todos los que en él se ven envueltos.

Una reforma, sin duda, repleta de buenas intenciones, pero que sigue obviando la centralidad del procedimiento sancionador como piedra angular de todo sistema de régimen sancionador que se quiera crear, diseñar o modificar.

El procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial no tiene la solidez necesaria, carece de la necesaria coherencia entre los diversos elementos que lo conforman. Requiere de una consistencia de la que carece y que la reforma efectuada no contribuye a incrementar en la medida necesaria.

 

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho de la Circulación", el 1 de abril de 2014.