ADMINISTRATIVO

Las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Melloni y Åkerberg Fransson (unas notas de urgencia)

Tribuna 04-07-2013

1.- La Gran Sala (formación encargada de resolver los asuntos particularmente complejos e importantes) del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha pronunciado el pasado 26 febrero 2013 dos sentencias que interpretan los arts. 52 y 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta») -EDL 2000/94313-. Se da, además, la circunstancia de que una de dichas sentencias, la dictada en el asunto C-399/11, Melloni -EDJ 2013/13021-, responde a una cuestión prejudicial (la única, por el momento) suscitada por el Tribunal Constitucional español. El otro asunto (Åkerberg Fransson, C-617/10) -EDJ 2013/13719- fue planteado por el sueco Haparanda tingsrätt (tribunal local de Haparanda). Buenos ejemplos del diálogo jurisdiccional en la Unión Europea, del que ningún órgano debe estar ausente si se dan los presupuestos necesarios: el máximo intérprete de la Constitución Española de 1978 -EDL 1978/3879- o un modesto tribunal situado en una remota región del norte de Suecia, limítrofe con Finlandia.

En ambos casos se interrogaba al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con el ordenamiento jurídico de la Unión y, más en particular, con alguna de las garantías que incorpora la Carta -EDL 2000/94313-, de sendos aspectos de los ordenamientos jurídicos nacionales que los órganos jurisdiccionales remitentes están llamados a aplicar. En el caso Melloni -EDJ 2013/13021-, nuestro Tribunal Constitucional quería contrastar si era conforme con el derecho de la Unión y con aquellas de sus normas que regulan la orden de detención europea su doctrina con arreglo a la que la ejecución de una orden de esa clase emitida para ejecutar una sentencia dictada en rebeldía debe someterse siempre a la condición de que la persona condenada tenga derecho a un nuevo juicio en el Estado miembro de emisión. Por su parte, en el asunto Åkerberg Fransson -EDJ 2013/13719-, el Haparanda tingsrätt dudaba de si la prohibición de ne bis in idem, plasmada en el art. 50 de la Carta, consiente que un Estado miembro reaccione frente al incumplimiento de determinadas obligaciones de declaración relativas al impuesto sobre el valor añadido con la imposición sucesiva de un recargo fiscal y de una sanción penal.

Sin embargo, el diálogo jurisdiccional instado en los dos casos fue más allá, incumbiendo a las disposiciones transversales de la Carta -EDL 2000/94313-, aquellas que, incluidas en su título VIII, rigen su interpretación y aplicación. El Haparanda tingsrätt quería saber si esas disposiciones, y los principios de primacía y de efecto directo, consienten una práctica judicial que supedita la obligación del juez nacional de inaplicar toda disposición que infrinja un derecho fundamental garantizado por el Convenio Europeo de Derechos Humanos -EDL 1979/3822- («el Convenio», en adelante) y por la Carta al requisito de que la infracción se deduzca claramente de dichos textos normativos o de la jurisprudencia que los interpreta. El Tribunal Constitucional español, acudiendo al art. 53 de la Carta, consideraba plausible tomar en consideración el estándar de protección derivado de la Constitución Española de 1978 y, por ende, su doctrina sobre la ejecución de órdenes de detención enderezadas a la ejecución de una pena impuesta en rebeldía, con el fin de evitar una interpretación limitadora de los derechos fundamentales reconocidos por nuestra norma suprema.

Sobre estos aspectos de ambos pronunciamientos se detienen las reflexiones que siguen.

2. El Tribunal Supremo sueco únicamente permite a un juez soslayar una disposición que infrinja un derecho fundamental garantizado por el Convenio -EDL 1979/3822- o por la Carta -EDL 2000/94313- si la contradicción se deduce claramente de tales textos o de la jurisprudencia en la materia. Pues bien, el Tribunal de Justicia afirma no tener nada que decir sobre esa práctica en cuanto afecta al Convenio. La razón estriba en que, aun cuando los derechos fundamentales que reconoce forman parte del derecho de la Unión como principios generales (art. 6.3 del Tratado de la Unión Europea -TUE- -EDL 1992/17993-), sirviendo su contenido como pauta interpretativa para determinar el sentido y el alcance de los proclamados en la Carta (art. 52.3 de este última), el Convenio no está formalmente integrado en el ordenamiento de la Unión, que no se ha adherido a él. En otras palabras, dicho ordenamiento no regula las relaciones entre el Convenio y los instrumentos jurídicos de los Estados miembros, por lo que no establece las consecuencias que deba deducir un juez del conflicto entre los derechos que garantiza dicho Convenio y una norma de derecho nacional (apdos. 44 y 49, primer guión, de la sentencia Åkerberg Fransson -EDJ 2013/13719-).

Esta última afirmación, ya presente en la sentencia de 24 abril 2012, Kamberaj (asunto C-571/10, apartado 62) -EDJ 2012/66195-, quiere decir, nada más y nada menos, que, en caso de conflicto entre una norma nacional y el Convenio, el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y, en particular, el art. 6.3 TUE -EDL 1992/17993-, no obliga al juez nacional a inaplicar aquella norma, pese a la condición de principios generales de dicho ordenamiento que este precepto atribuye a los derechos fundamentales garantizados por el Convenio -EDL 1979/3822-.

En las conclusiones que presentó el 12 de junio de 2012 en el asunto Åkerberg Fransson -EDJ 2013/13719-, el abogado general español, Pedro Cruz Villalón, explica el cambio habido en el TUE -EDL 1992/17993- con las modificaciones introducidas mediante el Tratado de Lisboa -EDL 2007/376752- en el mencionado art. 6. Mientras que antes (art. 6.2) la Unión se limitaba a «respetar» los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio, ahora (art. 6.3) esos derechos «forman parte» de su ordenamiento jurídico como principios generales, por lo que considera legítimo que el órgano jurisdiccional remitente se interrogue sobre la práctica judicial sueca en cuestión, pues, al fin y al cabo, el Convenio -EDL 1979/3822-, con la reforma de Lisboa, ha adquirido en la Unión un status del que carecía (puntos 105 y 106 de las conclusiones). Sin embargo, el abogado general asume el criterio de la sentencia Kamberaj -EDJ 2012/66195- para afirmar que la nueva redacción del art. 6.3 TUE no altera el estatuto del Convenio en el derecho de la Unión y, por tanto, tampoco en los ordenamientos de los Estados miembros (puntos 107 y 108).

El argumento, explícito en las conclusiones y menos claro en las sentencias, parece contradictorio: afirmar que ha habido un cambio, para después negarlo. La realidad es que, en mi opinión, en efecto, ese cambio no se ha producido. El antiguo art. 6.2 TUE -EDL 1992/17993- dio formulación positiva a una jurisprudencia del Tribunal de Justicia conforme a la que los derechos fundamentales de los ciudadanos garantizados por el Convenio y según resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, en cuanto garantías compartidas por todos, forman parte del ordenamiento jurídico de la Unión como principios generales y, como tales, han de ser protegidos. Antes y después de Lisboa tenían esa condición, y poco importa que «se les respetaran» en el derecho de la Unión o «formen parte» del mismo. Tanto vale, pues el respeto lleva de suyo su acatamiento, su fuerza de obligar y, por consiguiente, su incorporación al acervo jurídico de la Unión.

[[QUOTE2:"...el Convenio (...), no es un instrumento jurídico integrado en el ordenamiento europeo, por lo que los jueces nacionales, cuando apliquen el derecho de la Unión (...), no pueden utilizarlo como un elemento normativo más de su sistema de fuentes..."]]

Cuestión distinta, perspectiva en la que se sitúa el Tribunal de Justicia, es que el art. 6.3 TUE -EDL 1992/17993-, pese a otorgar a los derechos reconocidos en el Convenio el indicado status, no regula las relaciones entre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y dicho pacto internacional, ni establece las conclusiones que deba obtener un juez nacional de la contradicción entre los derechos que garantiza el Convenio y una norma de derecho interno, por lo que, ante tal escenario, no queda obligado a desplazar esta última para aplicar aquel primero (apdos. 62 y 63 de la sentencia Kamberaj -EDJ 2012/66195- y 44 de la sentencia Åkerberg Fransson -EDJ 2013/13719-). En otras palabras, como recuerda el propio abogado general (punto 109 de sus conclusiones), el Convenio, en sí mismo considerado, no es un instrumento jurídico integrado en el ordenamiento europeo, por lo que los jueces nacionales, cuando apliquen el derecho de la Unión y, por ende, los derechos fundamentales reconocidos en la Carta (art. 51.1 -EDL 2000/94313-), no pueden utilizarlo como un elemento normativo más de su sistema de fuentes para hacer reales los principios de primacía y de efecto directo. La situación cambiará, como viene a reconocer el abogado general (punto 109), cuando se culmine el mandato del actual art. 6.2 TUE y la Unión se adhiera al Convenio -EDL 1979/3822-.

3. Sin embargo, aquellos principios estructurales del ordenamiento jurídico de la Unión Europea (primacía y efecto directo) conducen a una solución distinta cuando la contradicción se presente entre una disposición nacional y la Carta -EDL 2000/94313-.

El Tribunal de Justicia recuerda que sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del derecho de la Unión toda disposición o práctica legislativa, judicial o administrativa que redujese su eficacia negando al juez competente para aplicarlo la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación, lo necesario para excluir las normas internas que pudiesen obstaculizarla (apdo. 46). Esta afirmación es el corolario de la obligación, recordada por el abogado general en sus conclusiones (punto 112), que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales de garantizar, en el ámbito de sus competencias, la plena eficacia del derecho de la Unión, dejando, si fuere menester, inaplicada por su propia iniciativa cualquier disposición interna contraria al mismo sin solicitar o esperar a su derogación previa por cualquier procedimiento constitucional (recuérdese la sentencia de 9 marzo 1978, Simmenthal, asunto 106/77, apdo. 24).

Siendo así, concluye la Gran Sala que el ordenamiento de la Unión se opone a una práctica judicial, como la instaurada por el Tribunal Supremo sueco, que supedita la obligación del juez interno de no aplicar una disposición que vulnere un derecho fundamental garantizado por la Carta -EDL 2000/94313- al requisito de que la infracción se deduzca claramente del texto de la Carta o de la jurisprudencia sobre la materia, dado que esa práctica priva al juez nacional de la facultad de apreciar plenamente, con la eventual colaboración prejudicial del Tribunal de Justicia ex art. 267 TUE -EDL 1957/52-, la compatibilidad de dicha disposición con la Carta (apdo. 48 de la sentencia Åkerberg Fransson -EDJ 2013/13719-).

El abogado general Cruz Villalón había considerado compatible con el ordenamiento jurídico de la Unión la práctica jurisprudencial sueca cuestionada siempre y cuando se entienda que no dificulta las facultades de interpretación e inaplicación que ese ordenamiento jurídico atribuye a los órganos jurisdiccionales nacionales, y subrayó que la "claridad" exigida por aquella práctica constituye un "requisito de mínima cognoscibilidad del enunciado normativo". Según el abogado general, la claridad que reclama el Tribunal Supremo sueco se predica del precepto que proclama el derecho fundamental no de la infracción del mismo por la previsión normativa nacional (punto 115, en relación con el 113, de sus conclusiones). No lo ha entendido así, como se ha visto, el Tribunal de Justicia, que declara de manera contundente e incondicionada la oposición de la repetida práctica judicial al derecho de la Unión.

No obstante, el abogado general matizó que si se le otorgara el carácter de una condición susceptible de afectar a la intensidad del control que realizan normalmente los jueces nacionales al aplicar el derecho de la Unión, exigiendo que la infracción sea manifiesta, se introduciría una carga probatoria excesiva sobre las partes que invocan la incompatibilidad de una norma nacional con otra de la Unión. Desde esta perspectiva, la práctica jurisdiccional controvertida constituiría un obstáculo a la plena eficacia de las disposiciones del derecho de la Unión directamente aplicables, que, además, podría desconocer el principio de equivalencia si aquel carácter manifiesto no se pide en los casos puramente internos, cuando se dé la oposición entre normas del ordenamiento jurídico nacional (punto 114 de las conclusiones).

A la vista de estas reflexiones, la Sala Tercera del Tribunal Supremo español debe tomar cuidadosa nota, pues en una sentencia de su Sección Segunda (de 12 abril 2012, casación 6216/06), a la que se formuló un voto particular en el sentido preconizado ahora por el abogado general en las conclusiones del asunto Åkerberg Fransson -EDJ 2013/13719-, ha sentado una jurisprudencia, reproducida en varias decenas de pronunciamientos posteriores, muy emparentada con la práctica judicial sueca que el Tribunal de Justicia declara contraria al ordenamiento de la Unión.

En efecto, la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo español apelando a una supuesta presunción de "comunitariedad" de las leyes internas, traslada a quien aduce la oposición de una norma de rango legal con el derecho de la Unión la carga de acreditar "la existencia de la lesión denunciada de forma evidente y palmaria", suministrando, "prácticamente certezas", con mayor rigor incluso que cuando se trata de contrastar la oposición de una ley con la Constitución -EDL 1978/3879- (fundamento jurídico 4º de la sentencia citada). Con tal planteamiento, nuestro más alto tribunal ordinario pudiera estar condicionando y limitando las facultades de los jueces españoles y, por lo tanto, disminuyendo la intensidad del control que les incumbe para dejar inaplicadas las disposiciones internas que se oponen a las previsiones directamente aplicables del derecho de la Unión. Afortunadamente, no es un criterio generalmente admitido por el resto de la Sala; puede consultarse en sentido contrario la sentencia dictada por la Sección Tercera el 7 febrero 2012, en el recurso contencioso-administrativo 410/10.

4. La constante preocupación del Tribunal de Justicia por garantizar la efectividad del ordenamiento jurídico de la Unión Europea (que, en las conclusiones que presentó el 16 marzo 2006 en los asuntos acumulados i-21 e ISIS Multimedia, C-392/04 y C-422/04, el abogado general Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer calificó de "continuo esfuerzo en defensa del derecho comunitario") explica la respuesta interpretativa suministrada por el Tribunal de Justicia al Tribunal Constitucional español a la tercera de las preguntas que le formuló, a título prejudicial, en el asunto Melloni -EDJ 2013/13021-.

Según ya he apuntado, el Tribunal Constitucional se dirigió al Tribunal de Justicia con el fin de contrastar con el ordenamiento jurídico de la Unión su doctrina con arreglo a la que la ejecución de una orden de detención europea, emitida para ejecutar una sentencia dictada en rebeldía, debe quedar condicionada al requisito de que la persona condenada tenga derecho a un nuevo juicio en el Estado miembro de emisión. Quería saber si tal criterio resulta compatible con los términos del art. 4 bis, apdo. 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 junio 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros -EDL 2002/29426-, en la versión de la Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 febrero 2009 -EDL 2009/21885-, precepto conforme al que, en determinadas circunstancias, debe ejecutarse, sin posibilidad de oposición alguna por parte del juez destinatario, una euro-orden para cumplir penas impuestas en rebeldía (primera pregunta). En el caso de ser la respuesta negativa, el máximo intérprete de nuestra Constitución interrogó al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de dicho art. 4 bis, apdo. 1, con los derechos a la tutela judicial efectiva, a un proceso equitativo y a la defensa garantizados en los arts. 47 y 48, apdo. 2, de la Carta -EDL 2000/94313- (segunda pregunta). Si el resultado de este segundo análisis es que aquel precepto del derecho derivado no se opone a estas garantías fundamentales, los jueces constitucionales preguntaron si, no obstante, el art. 53 de la Carta avala su doctrina con el fin de evitar una interpretación limitativa o lesiva de tales derechos fundamentales, según han sido reconocidos por nuestra Constitución de 1978 -EDL 1978/3879- (tercera pregunta).

Pues bien, en la sentencia Melloni -EDJ 2013/13021-, el Tribunal de Justicia declara que el art. 4 bis, apdo. 1, de la Decisión marco 2002/584 -EDL 2002/29426- se opone a que, en los supuestos que contempla, la autoridad judicial destinataria someta la ejecución de una orden de detención europea emitida para el cumplimiento de una pena impuesta en rebeldía a la condición de que la condena pueda ser revisada en el Estado miembro del juez emisor. También constata que el mencionado precepto de la Decisión marco es compatible con las exigencias derivadas de los arts. 47 y 48, apdo. 2, de la Carta -EDL 2000/94313-. Llegado a este doble desenlace, el Tribunal de Justicia afronta la tercera de las dudas suscitadas por el Tribunal Constitucional, realizando una interpretación del art. 53 de la Carta altamente significativa y que responde a los parámetros en los que, de ordinario, se mueven los jueces del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El citado art. 53 -EDL 2000/94313- dispone, en lo que aquí interesa, que los preceptos de la Carta no pueden interpretarse en sentido limitativo o lesivo de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por las constituciones de los Estados miembros. En el auto de remisión, el Tribunal Constitucional interpretó que el art. 53 de la Carta autoriza de forma general que un Estado miembro aplique el estándar de protección de los derechos fundamentales garantizado por su Constitución -EDL 1978/3879- cuando sea más elevado que el que se deriva de la Carta, oponiéndolo en su caso a la aplicación de las disposiciones del derecho de la Unión.

[[QUOTE2:"...los Estados miembros no pueden invocar sus disposiciones internas, aun de rango constitucional, para mermar la eficacia en su territorio del derecho de la Unión..."]]

Sin embargo, el Tribunal de Justicia no comparte esa exégesis (apdo. 57). Constata que tal entendimiento del mencionado precepto -EDL 2000/94313- se llevaría por delante uno de los principios estructurales del derecho de la Unión Europea, cual es el de su primacía, una de cuyas consecuencias es que los Estados miembros no pueden invocar sus disposiciones internas, aun de rango constitucional, para mermar la eficacia en su territorio del derecho de la Unión (apdo. 59). Ocurriría así porque la interpretación sugerida por el Tribunal Constitucional permitiría que un Estado miembro pusiera obstáculos a la aplicación de actos del derecho de la Unión plenamente conformes con la Carta, con el argumento de que su sistema constitucional ofrece mayores garantías (apdo. 58). El Tribunal de Justicia no niega las facultades de las autoridades y jueces nacionales, cuando actúan en el ámbito del derecho de la Unión, para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, pero han de hacerlo sin afectar al nivel de protección previsto por la Carta, según sea interpretado por el propio Tribunal de Justicia, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del ordenamiento de la Unión (apdo. 60).

El Tribunal de Justicia, mediante el juego coordinado de los mencionados principios y del art. 53 de la Carta -EDL 2000/94313-, dispone un mínimo común denominador para el estándar de protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. No se trata de hacer prevalecer, en todo caso, el máximo nivel, que provocaría un forum shopping constitucional, sino de fijar el umbral que responde al "consenso alcanzado por los Estados miembros en su conjunto" (apdo. 62 de la sentencia Melloni -EDJ 2013/13021-).

Si bien se mira, la respuesta del Tribunal de Justicia al Tribunal Constitucional español es el desenlace natural del proceso mediante el que se ha articulado la tutela de los derechos fundamentales en la Unión Europea. Una protección inicialmente pretoriana, a golpe de sentencias, a través de la consideración de los derechos fundamentales comunes a las tradicionales constitucionales de los Estados miembros como principios generales, que el Tribunal de Justicia está llamado a tutelar. Más tarde, con plasmación normativa al más alto nivel, mediante el reconocimiento de ese carácter en el art. 6.2 TUE -EDL 1992/17993-, en la versión originaria, y su admisión como parte del ordenamiento jurídico de la Unión en el texto del art. 6.3 resultante del Tratado de Lisboa -EDL 2007/376752-. Y su consagración en la Carta -EDL 2000/94313-, inicialmente, tras el Tratazo de Niza -EDL 2001/37088-, con carácter programático y hoy, después de Lisboa, con el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1 TUE).

En efecto, la propia Carta -EDL 1992/17993- señala en su preámbulo que se endereza a reafirmar los derechos que emanan, en particular, de las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes a los Estados miembros. Se trata, en definitiva, de un sustrato compartido por los miembros de un club, que quienes aspiran a integrarse en él han de asumir como presupuesto ineludible, sin que ninguno de ellos pueda erigirse en "comisario" de los demás, para comprobar si su nivel de protección se corresponde con el que él aplica en sus relaciones domésticas. Si no fuera así se pondría en cuestión, como enfatiza el Tribunal de Justicia (apdo. 63 de la sentencia Melloni -EDJ 2013/13021-), la uniformidad del nivel de protección de los derechos fundamentales, así como los principios de confianza y de reconocimiento mutuo sobre los que, desde Maastricht, se sustenta la colaboración de los Estados miembros en materia civil y penal. Sin perjuicio de que, como recordó el abogado general Yves Bot en las conclusiones que presentó el 2 de octubre de 2012 en dicho asunto (puntos 133 y siguientes), ese nivel de protección sea otro, de mayor o menor intensidad, fuera del campo de aplicación del derecho de la Unión. El art. 53 de la Carta -EDL 1992/17993- tan sólo dice que la interpretación de sus disposiciones no debe servir de pretexto para que los Estados miembros disminuyan la protección de los derechos fundamentales en el campo de aplicación de sus derechos nacionales (punto 134 de las citadas conclusiones).

Por consiguiente, la uniformidad en la tutela de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea, así como los principios de primacía, unidad y efectividad de este último, acotan el nivel de protección de aquéllos en el seno de la Unión. Es el precio que hay que pagar para el éxito del empeño de construir un sistema jurídico compartido en el Viejo Continente, tan amenazado hoy desde varios frentes. Pero es un precio menor si se tiene en cuenta que ese nivel de protección supera de largo los estándares exigibles en un sistema jurídico que pivota sobre el reconocimiento a los ciudadanos de un conjunto irrenunciable de garantías individuales frente a los poderes públicos. Y en tal escenario, asegurada la efectividad de la tutela de aquellas garantías, ninguno de los socios de la Unión está legitimado para dar lecciones a los demás.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 4 de julio de 2013.

Las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Melloni y Åkerberg Fransson (unas notas de urgencia)
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