Novedades en el ámbito económico-financiero para las Entidades Locales en el ejercicio 2019

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I. Introducción

Nos encontramos con un Gobierno sin mayoría, con la prórroga presupuestaria, esta vez la de los presupuestos generales del ejercicio 2018, que vuelven a generar muchas dudas e interrogantes para resolver los problemas que nos enfrentamos día a día en nuestros ayuntamientos, pues lo que se prorroga son los presupuestos y sus créditos iniciales, pero no las normas contenidas en los mismos, de ahí que nos surjan muchos interrogantes de difícil solución, tales como la tasa de reposición, las limitaciones a la contratación de personal o la incorporación de nuevos efectivos.

A esto se une el hecho del que pasado 13 de Febrero el Gobierno de Pedro Sánchez llevó al Congreso de los Diputados, la primera votación del anteproyecto de los Presupuestos Generales del Estado, y al no salir aprobado el mismo, el gobierno dos días después, el 15 de febrero, anunció elecciones generales para el próximo 28 de abril. El Presidente del Gobierno anunció el pasado 15 de febrero la convocatoria de las elecciones generales, ocho meses y medio después de llegar al cargo con una moción de censura que destituyó al anterior gobierno del Partido Popular.

Los españoles vamos de nuevo a las urnas en un mes -el 26 de mayo hay autonómicas, municipales y europeas- y el 28 de abril que serán las elecciones generales después de la festividad de Semana Santa.

Visto el panorama político de este año, nos encontramos en materia económico-financiera con una doble problemática: la primera es la prórroga de los presupuestos generales del Estado que continúan vigentes los del ejercicio anterior (2018), y la otra la gestión económica y presupuestaria de los ayuntamientos en funciones durante el proceso electoral.

Así, tenemos un doble panorama: las elecciones generales del próximo 28 de abril y, por tanto, la prórroga de los PGE 2018 en este ejercicio, y la actividad administrativa local centrada en las próximas elecciones locales del próximo 26 de mayo.

En este contexto, el gobierno estatal ha ido recurriendo a los socorridos Reales Decretos-ley donde cada viernes se han ido aprobando medidas de carácter social, familiar, etc., y, entre ellas, la tan esperada prórroga del superávit presupuestario y de la Disp. Adic. 6ª de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), que permitirá una año más a los ayuntamientos destinar su superávit o su remanente de tesorería si fuera menor a realizar inversiones financieramente sostenibles (IFS) como alternativa a la clásica e imperativa regla de reducción del endeudamiento neto prevista tanto en el art. 32 LOEPYSF como en el art. 135 de nuestra Constitución Española (EDL 1978/3879).

Por ello, resulta interesante destacar que decisiones pueden abordarse por los ayuntamientos en funciones- con motivo de la celebración de las elecciones locales el próximo 26 de mayo- hasta la toma de posesión de sus sucesores, que solo podrán continuar con sus funciones en la administración ordinaria, sin que se les permita adoptar acuerdos para los que se exige legalmente una mayoría cualificada.

En este momento, si el Ayuntamiento conoce su remanente de tesorería y su superávit presupuestario (en este punto insistiré más adelante, pues se necesitan tener las cuentas anuales de las sociedades mercantiles no solo formuladas sino también aprobadas, las cuales se rigen por el plazo marcado por la legislación mercantil) deben ahora llevar a la aprobación plenaria aquellas modificaciones de presupuestos que requieren una mayoría especial o cualificada, ya que, una vez finalizado el mandato, los gobiernos cesantes continuarán en funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de los nuevos, y en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada, por lo que es conveniente aprobar ahora la modificación presupuestaria que permita dar cobertura al superávit presupuestario puesto que después de las elecciones los ayuntamientos cesantes ven limitada sus funciones.

En consecuencia, aunque podríamos aprobar el crédito extraordinario y/o suplemento de crédito financiado con remanente de tesorería para financiar las IFS, salvo que la corporación saliente tuviera mayoría absoluta (sin mayoría, los partidos de la oposición votarán en contra sin que dicho acuerdo prospere) nos iríamos a julio (pues la nueva Corporación se constituye 20 días después de la celebración de las elecciones, salvo que se haya interpuesto recurso contencioso administrativo en materia electoral que puede demorarse incluso hasta cuarenta días) tras la constitución de la nueva Corporación, para poder habilitar crédito y destinar el superávit a IFS, con el problema de que las mismas deben de ser ejecutadas en lo que resta de año (de esto hablaré en un epígrafe posterior).

Aunque la elección de las IFS y la modificación presupuestaria que las financia no requieren de una mayoría cualificada, no creo que este tipo de gestión encaje dentro de lo que se entiende por administración ordinaria. Entiendo, como ejemplo de administración ordinaria, el reconocimiento de la obligación y pago de facturas, nóminas, etc., es decir, el reconocimiento de obligaciones frente a terceros, pero no creo que tenga encaje aprobar las IFS y llevar a Pleno la aprobación de la modificación presupuestaria que destine el remanente de tesorería a IFS.

Si tenemos en cuenta el art. 3.1 del Código Civil (EDL 1889/1), cuando trata la interpretación de las normas, éstas se debe interpretar en relación con el contexto y los antecedentes legislativos e históricos, de ahí que no crea que sea prudente ni ordinario considerar que la elección de las inversiones clasificadas a su vez como financieramente sostenibles y su financiación tenga encaje en lo que se denomina administración ordinaria del ayuntamiento.

Por eso, resulta conveniente que ahora los ayuntamientos que puedan (siempre que sus mayorías lo permitan) lleven aprobación plenaria la modificación presupuestaria que permitan destinar el superávit a las IFS, pues, en caso contrario, hasta julio no será posible.

Tenemos que tener en cuenta, además, que aquellos ayuntamientos que cuenten con un entes dependientes que deban consolidar sus cuentas para calcular el superávit (hablamos de sociedades mercantiles que estén clasificadas como administración públicas según la definición contenida en el art. 2.2 LOEPYSF) las cuentas anuales se formulan y presentan de acuerdo con lo dispuesto en el RDLeg 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital -TRLSC- (EDL 2010/112805). Dice así su art. 253.1:

“1. Los administradores de la sociedad están obligados a formular, en el plazo máximo de tres meses contados a partir del cierre del ejercicio social, las cuentas anuales, el informe de gestión y la propuesta de aplicación del resultado, así como, en su caso, las cuentas y el informe de gestión consolidados.”

Para las cuentas anuales el plazo de formulación terminaría el 31 de marzo.

Según el art. 272 TRLSC, “Las cuentas anuales se aprobarán por la junta general”. Y el art. 164 dispone que “La junta general ordinaria, previamente convocada al efecto, se reunirá necesariamente dentro de los seis primeros meses de cada ejercicio, para, en su caso, aprobar la gestión social, las cuentas del ejercicio anterior y resolver sobre la aplicación del resultado.”

Las cuentas anuales habrán de someterse a la aprobación de la junta general ordinaria antes del 30 de junio del ejercicio siguiente al que correspondan.

Por lo tanto, si se cumplen de forma rigurosa los plazos, el Interventor de un municipio que cuente con organismos autónomos y sociedades mercantiles clasificadas en el subsector Administración pública, no puede elaborar el Informe de estabilidad consolidado y, en consecuencia, calcular el destino del superávit hasta julio de este año, pues las cuentas anuales de esas sociedades son necesarias para consolidar sus datos con los del ayuntamientos y los organismos autónomos y, por ende, calcular el superávit del grupo y el destino del mismo.

Desde esta perspectiva, nos encontramos con dos situaciones que hacen que este año sea excepcional: una es la prórroga de los presupuestos generales del Estado y la otra las gestión económica y presupuestaria de los ayuntamientos en funciones durante el proceso electoral.

Pasemos a estudiar cada uno de estos temas.

II. Aplicación transitoria de la LPGE 2018 en 2019. Problemática

La aplicación transitoria de la LPGE 2018 en 2019 al no prosperar la aprobación de los PGE, nos plantea muchas dudas e interrogantes. El primero (que ya se resolvió) es el clásico y tradicional aumento del sueldo de los funcionarios y que, tras la aprobación del RD-ley 24/2018 (EDL 2018/13072), se fijó el incremento global del 2,25 por ciento respecto a las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2018, en términos de homogeneidad para los dos periodos consecutivos, tanto en lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad de los mismos y sin considerar a tales efectos los gastos de acción social que, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2019 respecto a los de 2018.

Si no se hubiese aprobado este RD-ley 24/2018, se hubiese mantenido la congelación salarial con las consecuencias económicas y sociales que esta medida implica.

En segundo lugar, no queda recogido aquella medida en materia de endeudamiento, que permitía la conversión de deudas de corto plazo en deudas a largo plazo, que resultaba tan práctica a los ayuntamientos, y que permitía sanear aquellas pólizas de tesorería que se renovaban tácitamente de año en año, ya que los ayuntamientos que tuviesen remanentes de tesorería negativos o aquellos que era imposible cancelar operaciones de tesorería por no disponer de suficiente liquidez se permitía, endeudarse a largo plazo con el objetivo de sanear esa falta de liquidez.

El no tener un documento presupuestario de tal magnitud aprobado y contar, en consecuencia, con la prórroga del correspondiente al ejercicio anterior, generan gran incertidumbre para resolver problemas como el control de déficit público y de la deuda, los objetivos de estabilidad presupuestaria, el límite del gasto no financiero para el actual ejercicio 2019, la actualización de los valores catastrales, la participación en los Tributos del Estado, así como el conjunto de medidas encaminadas para la contención del gasto público, como es la política de personal contenida cada año en los Presupuestos Generales del Estado, concretamente en el capítulo 1 del presupuesto, lo que ha venido a condicionar el contenido de los presupuestos de las entidades locales, ante el desconocimiento de cómo tener que abordar determinados aspectos que habitualmente vienen prefijados cada año por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Estamos hablando de sostenibilidad financiera, ahorro de costes, contención del gasto público a través del instrumento que nos habilita la LOEPYSF, la Regla de Gasto, regla que es muy beneficiosa para el cumplimiento de los objetivos que se han asignado al Reino de España, y fastidiosa para muchos gestores, muchos políticos, que limitan sus facultades al no poder gastar más de lo que permite el techo de gasto, lo que choca con las expectativas de sus mandatos que intentan ser solventes de cara a la ciudadanía, para poder renovar sus respectivos mandatos.

Por todos es conocido que los presupuestos deben atender al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, pues así queda recogido en el art. 165.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992). En este sentido, los arts. 3 y 11 LOEPYSF establecen que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria.

Así, mediante acuerdo del Consejo de Ministros del 20 de julio de 2018 se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de administraciones públicas y de cada uno de sus subsectores para el periodo 2019-2021, así como el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el 2019.

En cuanto a los objetivos de deuda pública para el periodo 2019-2021, se han fijado los siguientes para el conjunto de Administraciones Públicas y para cada uno de sus subsectores:

En cuanto a los objetivos de deuda pública, se establece una senda decreciente en el 2,3 % del PIB. El cumplimiento de este objetivo ha generado posiciones contrarias y diferentes, pues el criterio a la hora de calcular este objetivo es distinto y las implicaciones también lo son. Hay un sector que entienden que esta exigencia legal para las Entidades Locales se reconduce a cumplir el régimen legal de endeudamiento aplicable a las entidades locales, es decir, los límites que a tal efecto establece el art. 53 TRLRHL, mientras que otro sector (en palabras de D. José Joaquín Serrano Ortega. Subdirector Gral. de Relaciones Financieras con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas) entiende que el objetivo de la deuda en la Ley Orgánica, está definido a nivel de subsector local, es decir, subsector corporaciones locales, y aunque tengamos nuestro endeudamiento en un 120 ó 140%, no surgirá la necesidad de elaborar un plan económico financiero a no ser que el propio Ministerio de Hacienda así lo diga.

De esta manera, conocemos el objetivo de la deuda pública para el subsector entidades locales, que queda fijado en el 2,3 % del PIB, y el objetivo global, pero debiera dilucidarse cuál sería el objetivo de la deuda de cada entidad individualmente considerada.

Si bien hay compañeros que vienen considerando el límite de la deuda pública a los límites fijados para la autorización de operaciones de endeudamiento, conforme la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de Presupuestos generales del Estado para 2013 (EDL 2012/260685), la realidad es que el objetivo de la deuda pública no queda definido para cada entidad local sino para el conjunto de las entidades locales, cuestión que debe determinarse con claridad por parte del Ministerio de Hacienda, teniendo en cuenta las múltiples implicaciones que conlleva, entre otras, la obligación del interventor de emitir informe sobre el cumplimiento del objetivo de deuda con ocasión de la elaboración de los presupuestos generales de la entidad local. Así es opinión de quien suscribe, el considerar que no es posible evaluar el cumplimiento de este objetivo por parte de la entidad local, pues estamos ante un indicador global del PIB para el conjunto de las entidades locales. Y no se da la necesidad (tal y como ha señalado D. José Joaquín Serrano Ortega) de elaborar un plan económico financiero como consecuencia del incumplimiento de este objetivo.

En el informe de situación de la economía española también se establece la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española. La variación del gasto computable nominal de las Corporaciones Locales no podrá superar dicha tasa de referencia en este periodo, siguiendo la Ley Orgánica de Estabilidad y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento:

El Reglamento de la Unión Europea nº 549/2013 del Parlamento Europeo de del Consejo, de 21 de mayo de 2013 (EDL 2013/102917), relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión europea (SEC 2010), establece la metodología de elaboración de las cuentas económicas que se publican desde el 1 de septiembre de 2014 (art. 5.1 del Reglamento), sustituyendo a la versión anterior, SEC 1995. Sobre este última la Intervención General de la Administración del Estado publicó el Manual del cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones locales. Acerca de los cambios metodológicos de aplicación del nuevo SEC 2010 que afectan a las cuentas de las Administraciones públicas, se emitió una Nota por parte de la IGAE en 30 de septiembre de 2014.

Finalmente, para poder prorrogar la medida contenida en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, es necesario que se recoja expresamente esta medida en los presupuestos generales del estado para el año 2019, tal y como se recogía en leyes anteriores, ya que la prórroga de esta disposición se agota en cada ejercicio. Ante la ausencia de un presupuesto general del estado para el año 2019, el gobierno aprobó el RD-ley 10/2019, de 29 de marzo (EDL 2019/10354), por el que se prorroga para el ejercicio 2019 el destino del superávit de las comunidades autónomas y de las entidades locales para inversiones financieramente sostenibles, y recogiendo además el supuesto de que cuando un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el ejercicio 2019 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2020, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2019 que quedara afectado a ese fin por el importe restante y la corporación local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio en el 2020.

Finalmente, el pasado 3 de abril de 2019 se convalidó el RD-ley 7/2019, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler (EDL 2019/5763), que entre otras modificaciones, ha introducido en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, la ampliación del ámbito de las inversiones financieramente sostenibles para acoger la posibilidad de realizar actuaciones en materia de vivienda por parte de las Entidades Locales. Dispone el art. 4.Cuatro RD-ley 7/2019 que:

“Con efectos a partir de 1 de enero de 2019, se introduce en el apartado 1.B) de la Disposición adicional decimosexta, la referencia al programa «152. Vivienda.», que se suma a los ya recogidos en el mismo”.

Por ello y tras la prórroga del destino del superávit para el ejercicio 2019 para realizar IFS llevada a cabo por el RD-ley 10/2019, las Entidades Locales también pueden destinar el superávit presupuestario obtenido en la liquidación del ejercicio 2018 a financiar actuaciones que puedan quedar recogidas en el grupo de programa «152. Vivienda», con el objetivo de eliminar barreras y paliar el grave déficit de vivienda social existente en nuestro país.

También se anunciaba desde el gobierno otro tipo de medidas, como el compromiso de flexibilizar la regla de gasto y de ampliar el abanico de destinos del superávit de los Gobiernos Locales (a infraestructuras de tipo educativo y social) que, en cambio, no han visto la luz y que creo que igualmente son de suma importancia.

En relación a la regla de gasto, una de las demandas de los municipios, sobre todo los más saneados, era la de flexibilizar su aplicación, pues se da la paradoja de que los municipios incumplidores tiene un techo de gasto mayor respecto a los municipios que cumplen pues es este el último ejercicio que marca o limita el crecimiento del presupuesto de ejercicios sucesivos.

En materia de superávit, otra medida que no ha visto la luz era la posibilidad de que la parte municipal de los programas europeos (proyectos Dusy o Edusy) se puedan financiar con cargo al superávit y sin que compute en la regla de gasto, una demanda que se mantiene desde hace tiempo, ya que se entiende que “es muy importante que los Ayuntamientos utilicen fondos europeos”.

En referencia al Impuesto sobre el incremento de los terrenos de naturaleza urbana -IIVTNU-, se echa en falta la modificación del TRLRHL que recoja los pronunciamientos de las últimas sentencias en relación a la generación de las plusvalías, entendiendo además que este impuesto viene a gravar de una forma peculiar la plusvalía generada con la transmisión de un terreno, plusvalía o ganancia patrimonial que ya viene tributando en el IRPF, por lo que urge la necesidad de sacar adelante una norma para evitar las incertidumbres que se generan en la aplicación del tributo.

Otro de los temas que se ha planteado revisar es la posibilidad de estudiar ajustes en la normativa contable para la liquidación del IVA de 2017 a los Gobiernos Locales. Por parte de la FEMP se propone realizar dicha liquidación sobre la contabilidad de un año completo y no solo de once meses, como ocurriría en el caso de aplicar el nuevo sistema de Suministro Inmediato de Información SII IVA. Entre aplicar uno u otro sistema, la diferencia sería pasar una liquidación positiva de 263 millones de euros (si la liquidación es de un año) a otra negativa, en la que los Consistorios tendrían de devolver 489 millones (si se hiciese a once meses).

Podemos concluir que los municipios, una vez más y como ya viene siendo costumbre (en estos últimos cuatro años se van a celebrar 3 elecciones generales), han de esperar a las medidas que se contengan una vez se apruebe el Presupuesto General de Estado o el paquete de medidas de contenido económico financieros que se vayan aprobar por el Gobierno, vía Decreto Ley, que obliga a las entidades locales a modificar sus presupuestos para incluir en su caso las nuevas medidas que pudieran ser aprobadas.

A su vez, cabe comentar que lo referente al aumento de la tasa de reposición de efectivos en los sectores/administraciones declarados prioritarios, tenemos el mismo problema que con la subida salarial al regularse ésta en las normas presupuestarias. Entiendo que esta medida no se prorroga hasta que se apruebe la ley nueva que lo regule concretamente para el ejercicio 2019. De todas formas, no es un concepto pacífico en la doctrina pues no todos sostienen el mismo criterio.

En cuanto a si debe entenderse extendida la prórroga a la parte dispositiva o articulado de la Ley de Presupuestos, la doctrina no es unánime. Así, CARLOS PALAO estima que la prórroga afecta a los Estados de Gasto del Presupuesto, pero no al articulado de la Ley, cuya vigencia termina con el ejercicio presupuestario. FALCÓN Y TELLA ha entendido que la prórroga alcanza a las disposiciones del articulado, salvo a las dotadas de vigencia indefinida o a las que expresamente dispongan otra cosa, como sería su vigencia estrictamente anual. Para AMABLE CORCUERA TORRES, respecto de las normas de la parte dispositiva de las leyes de presupuestos, habrá que entender prorrogadas aquellas dirigidas a dar explicación y sentido a las previsiones de ingresos y a las habilitaciones de gastos, las demás tendrán vigencia intemporal, salvo que en ellas se diga expresamente otra cosa.

Según la sentencia del TS de 30 de junio de 1986 (EDJ 1986/4575):

“El ámbito material de esta prórroga, su extensión en suma se constriñe al contenido propio e intrínseco del Presupuesto, como documento contable que constituye tanto una autorización como un límite para el gasto público y su correlativa asignación o distribución, según el artículo 48 de la Ley General Presupuestaria. No entran en la prórroga automática el conjunto de medidas de variado talante que suelen acompañar al Presupuesto, salvo aquellas normas económicas, tributarias o financieras que ofrezcan una relación inexcusable con créditos presupuestarios específicos. Así se deduce de las mismas expresiones utilizadas deliberadamente en el Texto, donde se distingue con precisión entre el «presupuesto» que se prorroga y la Ley que aprueba los corrientes…”

La realidad planteada con motivo de la prórroga presupuestaria en los ejercicios presupuestarios en los que se ha producido, parece resultar favorable a la interpretación restrictiva del objeto de la prórroga por cuanto que resulta común a todos ellos la aprobación de Reales Decretos-Leyes de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, a través de los cuales se modifica en mayor o menor medida el contenido dispositivo de la Ley de los Presupuestos que resultan prorrogados

Ante la falta de más información en lo que respecta a los Presupuestos Generales del Estado de 2019, éstas son las consideraciones más destacables respecto a la prórroga de los PGE para el 2019.

Téngase en cuenta que si se aprueba durante este año la LPGE 2019, entendemos que cuando la norma esté en vigor la misma tendrá efectos retroactivos pues la ley de presupuestos generales del Estado entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado; sin embargo, la norma prevé que los presupuestos se aprobaran con efectos de 1 de enero y los créditos en el incluidos tendrán la consideración de créditos iniciales, por ello nos induce a pensar que los Ayuntamientos deberán adaptar sus presupuestos a las medidas contenidas en el mismo.

La situación se complicará más en aquellos municipios que no hayan podido aprobar su presupuestos (y continúan con la prórroga de los del ejercicio anterior) al no contar con mayoría suficientes para poder aprobarlos, teniendo en cuenta que la Disp. Adic. 16ª LRBRL (EDL 1984/8184), introducida por la LRSAL (EDL 2013/248308), señalaba que, en casos excepcionales, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en la Ley, la Junta de Gobierno Local tendría la competencia para aprobar el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. Con esta medida se trataba de acabar con la existencia de presupuestos prorrogados en los casos en que la corporación no tuviese mayoría suficiente para aprobarlos limitando de este modo la prórroga durante años sucesivos, al permitir aprobar por la junta de gobierno los presupuestos en el caso de que ya estuviesen un año prorrogados. Pero la Sentencia del TC nº 111/2016 (EDJ 2016/93843) vino a negar esta posibilidad, al declarar inconstitucional el precepto señalando lo siguiente:

“Las ventajas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª LBRL no superan ampliamente -ni compensan mínimamente- los relevantes perjuicios causados al principio democrático”.

Recientemente, también se han modificado las condiciones financieras en la aplicación de retenciones de la participación en tributos del Estado y en los préstamos formalizados por ayuntamientos en situación de riesgo con el Fondo de Financiación a Entidades Locales, que tras sesión celebrada el día 14 de marzo de 2019 la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos adoptó un Acuerdo por el que se aprobaban las siguientes medidas:

A) A favor de Entidades Locales que están cancelando mediante retenciones en la participación en tributos del Estado la deuda con cargo al compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores:

Medida 1.- Modificación del tipo de interés aplicable.

Medida 2.- Posibilitar la sustitución de aquellas retenciones por la formalización de un préstamo con cargo a dicho compartimento.

B) En los casos de préstamos formalizados con cargo a los compartimentos del Fondo de Financiación a Entidades Locales (FFEELL) hasta 31 de diciembre de 2018, incluidos los formalizados con el Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores:

Medida 3.- Agrupación en una operación de todos los préstamos formalizados, modificando las condiciones financieras en los términos recogidos en el Acuerdo, y que se especifican más adelante.

Medida 4.- Fijación de condiciones financieras específicas para los préstamos con el FFEELL que hayan sido agrupados, o no, y que presenten una elevada carga financiera para los Ayuntamientos.

Medida 5.- Establecimiento de condiciones financieras específicas para los préstamos que no hayan podido ser agrupados y que se hayan formalizado por Ayuntamientos con un período medio de pago a proveedores excesivo.

Otra de las cuestiones a tener en cuenta este ejercicio es, entre otras, las limitaciones contenidas en la Disp. Adic. 9ª LRBRL modificada por el art. 36 LRSAL:

“Las entidades del art. 3.1 LRBRL y los organismos autónomos de ellas dependientes no podrán adquirir, constituir o participar directa o indirectamente en la constitución de nuevos organismos, entidades sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico financiero o de su plan de ajuste”.

Este concepto ha sido modulado por la jurisprudencia pues se extiende no solo a las sociedades sino también a la constitución de cualquier asociación donde tenga una participación la entidad principal.

Respecto a la participación en los consorcios, en virtud de lo dispuesto en los arts. 31 y 26.1 LRBRL, la prohibición no se extiende a estas entidades, pues la adhesión al consorcio prevalece sobre lo dispuesto en la Disp. Adic. 9ª LRBRL, pero en todo caso el ayuntamiento debe justificar que es más eficiente y sostenible la prestación de estos servicios obligatorios a través de la adhesión al consorcio.

Solo en el supuesto especial si existe plan de ajuste, podrán constituir entidades dependientes si se cumplen tres condiciones simultáneamente:

- si no aumenta el número;

- si la creación de la entidad supone un ahorro financiero; y

- si se modifica el plan de ajuste para adaptarlo a esta nueva constitución, se comunica al Ministerio y este aprueba favorablemente el plan de ajuste modificado.

Por otra parte, respecto a los planes económicos financieros, durante la vigencia de los mismos o de sus planes de ajuste, tampoco podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación.

Como excepción a esta norma general, se podrán realizar aportaciones si en el ejercicio inmediato anterior se cumplen los objetivos de estabilidad, de la regla de gasto, el límite de deuda, y el PMP no excede en más de 30 días al plazo máximo permitido por la normativa de morosidad.

Por eso nos preguntamos qué puede hacer el Estado cuando prórroga sus presupuestos, pues, en definitiva, replica los créditos iniciales de ese año para el siguiente hasta la aprobación de los nuevos.

Como sucedió en el ejercicio 2018 con motivo de la prórroga de los PGE, la liquidación de la Participación de los municipios en los tributos del Estado para el presente ejercicio 2019, se realizará con arreglo a las reglas contenidas en los arts. 123 y 124 TRLRHL y se distribuirá de acuerdo con los criterios fijados en el art. 83 LPGE 2018 (EDL 2018/110399).

Así, a la vista de los ficheros publicados por el Ministerio, los municipios españoles podrán conocer el importe a recibir por este concepto, lo cual facilita la labor de cara a la confección de sus respectivos presupuestos.

Casos prácticos de aplicación de la prórroga automática de los PGE 2018

(Casos prácticos enumerados en la ponencia de Gabriel Hurtado Enero 2019, en las jornadas del observatorio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera organizadas por COSITAL NETWORK).

Caso 1.

Cuestión: Un Ayuntamiento se acogió al plan de pago a proveedores de 2012 formalizando préstamos y aprobando un plan de ajuste hasta 2022. Su situación actual es de cumplimiento de todas las reglas fiscales.

El RTGG es positivo y su importe es mayor que el importe de las anualidades correspondientes a la amortización de los préstamos. En este supuesto se notifica una sentencia para pagar una expropiación por importe elevado y la misma se recurre ante superior ¿Se debe dotar la provisión de la sentencia y contabilizarla en la cta. (413) y poder destinar el remanente del ejercicio 2018 a pagar la sentencia si se desestima el recurso?

Contestación: Se debería dotar la provisión ya que se trata de un pasivo contingente, pero no procedería hacerlo en la cuenta (413), pues esta cuenta es una cuenta de balance, en el que no puede reconocerse ningún pasivo contingente (sí debería constar en la memoria). Sí procedería utilizar la cuenta (413) cuando la sentencia sea firme, y, por ello, se reconozca y liquide la obligación que ha quedado pendiente de imputar a presupuesto.

La contabilización en la cuenta (413) sería una posibilidad para poder financiar la sentencia aplicando el superávit en los términos de la DA 6ª LOEPSF. Se financiará en 2020 con cargo al superávit (o RTGG) de 2019, siempre que tal medida se prorrogue.

Caso 2

Cuestión: Las medidas de la LPGE 2018, como la prevista en la Disposición adicional 144ª, permitían la adopción de una jornada laboral de 35 horas si se cumplen determinados requisitos, ¿cabe entender que sigue vigente con la prórroga presupuestaria de los PGE para 2019?

En este caso ¿los datos a utilizar serían los de la liquidación del presupuesto de 2017 o podrían ser los de 2018 si el acuerdo es posterior a marzo de 2019?

Contestación: De la redacción de la Disp. Adic. 144ª cabe deducir que es aplicable en tanto no se derogue o modifique (la LPGE es una norma temporal, pero contiene reglas o disposiciones que de forma expresa o por su contenido se puede deducir su vigencia indefinida o superior al año, como esta).

Así cabría considerarlo en la Disp. Adic. 144ª cuando su tenor literal recoge “en el ejercicio presupuestario anterior se hubieran cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y la regla de gasto” pues en caso contrario la Disp. Adic. 144 se hubiese referido expresamente al ejercicio 2017. Por ello, entendemos que continua vigente eso sí, teniendo en cuenta los datos resultantes de la liquidación del presupuesto de 2018.

Caso 3

Cuestión: Durante este año 2019, y estando los PGE 2018 prorrogados, la tasa de reposición ¿es la misma que la del ejercicio precedente. En caso contrario cual es la tasa de reposición de efectivos para el ejercicio 2019?

Contestación: De la redacción del art. 19 LPGE 2018 cabe deducir que es aplicable en tanto no se derogue o modifique (la LPGE es una norma temporal, pero contiene reglas o disposiciones que de forma expresa o por su contenido se puede deducir su vigencia indefinida o superior al año). Aquel precepto se expresa en los siguientes términos:

“2. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio anterior hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y la regla de gasto, tendrán una tasa de reposición del 100 por cien…”

“3. Las Administraciones Públicas que no hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y de regla del gasto tendrán una tasa de reposición del 100 por ciento, en los siguientes sectores y ámbitos de actuación…”

“4. En los sectores no recogidos en el apartado uno.3, la tasa de reposición de las Administraciones que no cumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y la regla de gasto será de 75%

Caso 4

Cuestión: Un ayuntamiento de un municipio con población superior a 20.000 habitantes y que tiene un plan de ajuste vigente plantea la posibilidad de pertenecer a un consorcio constituido por la Diputación Provincial junto a otros municipios para la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios.

Contestación: Art. 31 LRBRL: competencia de la Diputación provincial para “asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal”.

Art. 26.1 LRBRL: obligatorio el servicio de prevención y extinción de incendios para los municipios con población superior a 20.000 habitantes.

El ayuntamiento debe optar por gestión más sostenible y eficiente. La prohibición cede ante los anteriores preceptos.

Caso 5

Cuestión: Un Ayuntamiento concedió a su empresa municipal dos operaciones de tesorería en el año 2015, debido a la falta de liquidez. Actualmente, aquélla continúa con problemas de liquidez y no ha devuelto las mencionadas operaciones de tesorería al Ayuntamiento. Por tanto, cabe considerar que procede el reconocimiento presupuestario de una operación de endeudamiento de la S.A. frente al Ayuntamiento. ¿Qué régimen jurídico le sería de aplicación? ¿Se debe incluir como deuda viva a final del ejercicio?

Contestación: Es preciso indicar que, en todo caso, sería un préstamo moroso y debería considerarse un pasivo contingente para el Ayuntamiento. Respecto al endeudamiento si computa dentro del límite del 110% las deudas entre administraciones públicas pero no es deuda a efectos de protocolo de déficit excesivo que es la deuda que es objeto de amortización anticipada por aplicación del art. 32 LOEPYSF.

III. La gestión económica de los Ayuntamientos en funciones

Otro de los problemas que hemos planteado al principio de este artículo es la celebración de las próximas elecciones locales el día 26 de mayo de 2019, con las consecuencias que generan en el ámbito municipal, sobre todo a la hora de tomar decisiones de tipo económico y presupuestario, que exigen una planificación, en algunos casos plurianual (como la elección de las IFS) y que se extienden a más de un ejercicio presupuestario.

Con motivo de la las elecciones locales, la actividad administrativa está centrada en la campaña electoral y la burocracia que generan los días previos a las votaciones, una vez celebradas las mismas, se abre un periodo de actividad municipal que consideramos que es importante, y es la actividad que puede desarrollar la corporación en funciones.

La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG- (EDL 1985/8697) en su art. 194.2 señala lo siguiente:

“Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.

Por lo tanto, las corporaciones que salen o cesan ven limitadas su actuaciones simplemente a la administración ordinaria (pagar facturas reconocer nóminas, ejecutar inversiones ya iniciadas, etc.).

La primera pregunta que nos surge es qué puede decidir el equipo de gobierno cesante y qué ocurre si el que cesa es el mismo partido que ha ganado (aunque no pueden coincidir los concejales ni en número ni ser los mismos en la lista).

Es fundamental conocer el momento temporal a partir del cual los ayuntamientos cesan en su mandato, que es a partir de la publicación del decreto de convocatoria de las elecciones municipales, sin embargo las nueva corporación no toman posesión después de la celebración de las mismas, de forma inmediata de su cargo, sino que se establece un periodo durante el cual los gobiernos cesantes continúan su labor, limitada en cambio al ámbito material de acción. Así lo indica expresamente el art. 194 LOREG al señalar que “…los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria…”. De la misma forma, el art. 73 LRBRL, en relación con el art. 39.2 ROF (EDL 1986/12278) viene a indicar lo siguiente: “Una vez analizado su mandato, los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, y en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiere una mayoría cualificada.”

Es decir, se limitan la actuación de la corporación saliente únicamente a la gestión cotidiana municipal. Y este periodo de tiempo, donde la Corporación saliente se encuentra limitada en la gestión municipal, se extiende desde el día 26 de mayo (día que se celebran las elecciones municipales) hasta la constitución de la nueva Corporación.

La fecha de constitución de la nueva Corporación será el vigésimo día posterior a la celebración de las elecciones municipales, salvo en el caso de que se interponga recurso contencioso administrativo que se retrasará dicha constitución hasta cuarenta días, de esta forma se prolonga el mandato en funciones de la corporación saliente.

Para determinar qué acuerdos pueden ser adoptados por los órganos de gobierno municipal, hay que tener en cuenta que son únicamente los relativos a los que conlleva la administración ordinaria, quedando prohibidos todos aquellos acuerdos que requieran para su aprobación una mayoría especial:

1. Acuerdos que requieran una mayoría especial

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 194 LOREG, está prohibido tomar decisiones que requieran el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, que son los acuerdos que se regulan en el art. 47.2 LRBRL, como son, la concesión de obras y servicios, cuando exceden del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto, la concertación de operaciones de crédito, cuando superen el importe acumulado dentro del ejercicio del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, así como aquellas operaciones de crédito de las previstas en el art. 177.5 TRLRHL, que son denominados los préstamos de legislatura, es decir las operaciones de crédito a largo plazo que sirvan para financiar gastos corrientes declarados expresamente necesarios y urgentes, pues requieren, además de mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación, se deben cancelar antes de que se proceda a la renovación de la corporación,, enajenar bienes cuyo importe supere el 20 por ciento de los recurso ordinarios del presupuesto.. etc.

2. Qué se entiende por administración ordinaria

En primer lugar, nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, pues no existe ningún precepto legal que defina exactamente lo que se entiende por administración ordinaria, lo que nos exige aplicar el sentido común (que a veces no es el más común de los sentidos). Así, puede entenderse como ordinario aquello que requiere día a día del funcionamiento normal de un Ayuntamiento.

Como ya he avanzado unas líneas antes, como ejemplo de administración ordinaria nos encontramos con el reconocimiento de la obligación y pago de facturas, nóminas, etc., es decir, el reconocimiento de obligaciones frente a terceros. Así la Administración ordinaria no puede suspender un reconocimiento de obligación, pues ese retraso perjudicaría a la propia entidad y al particular.

Pero no tendría encaje aprobar las IFS y llevar a Pleno la aprobación de la modificación presupuestaria que destine el remanente de tesorería a IFS, pues no es prudente considerar que la elección de las inversiones clasificadas a su vez como financieramente sostenibles y su financiación tenga cabida en lo que se denomina administración ordinaria del ayuntamiento.

En esta misma línea, considero que la gestión en materia tributaria es ordinaria cuando se trata, por ejemplo, de liquidar tributos, reconocer derechos y ponerlos al cobro, etc. Pero no es ordinaria la implementación de beneficios fiscales y/o concesión de exenciones, ya que no encajan en lo que se entiende como administración ordinaria.

Finalmente, dadas las fechas en las que nos encontramos, en lo referente a la cuenta general, vistas las fechas que coinciden con la tramitación de la misma y al deber reunirse la Comisión Especial de Cuentas para su estudio, es un acto de simple administración ordinaria, no viendo inconveniente en que se apruebe con la Corporación en funciones.

A su vez y por lógica, parece necesario tener en cuenta que, por su gran relevancia en la ejecución presupuestaria de un Municipio, aprobar Planes de ajuste, planes económicos o instrumentos análogos, no se consideran administración ordinaria, pues las implicaciones que conlleva la misma no pueden considerarse en modo alguno funcionamiento normal de la administración ya que conlleva decisiones que trasciende el propio ejercicio presupuestario.

IV. Aplicación práctica de la regla de gasto. Consultas

Como ya he dicho, el pasado 20 de julio de 2018, el Consejo de Ministros aprobó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de administraciones públicas y de cada uno de sus subsectores para el periodo 2019-2021 así como el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el 2019.

La tasa de referencia (regla de gasto) se fijó para el 2019 en el 2,7%, 2020 en el 2,9 % y el 2021 en el 3,1 %, aumentado este límite de año en año.

La LOEPYSF, en lo que respecta a la regla de gasto, únicamente cuenta con el desarrollo normativo previsto en el art. 12 LOEPYSF, y no hay más. Por tanto, me centraré en el desarrollo de este artículo.

En este art. 12 LOEPYSF se señala que todas las Administraciones Públicas, a excepción de aquellas que formen parte de los fondos de Seguridad Social (obviamente, porque a los pensionistas no se les va a dejar de pagar porque incrementen las regla de gasto) y con excepción de la Administración de la Seguridad Social, solo pueden incrementar el gasto público por encima de lo que marca la tasa de referencia de crecimiento potencial del PIB para el conjunto de la economía española.

Esa tasa de variación se fija cada año por el Ministerio de Economía, en un informe anual que, de acuerdo con el art. 15.5 LOEPYSF, donde se regula para los próximos tres años la tasa de crecimiento máxima que tiene que tener el gasto computable. Veremos qué se entiende por gasto computable y lo que no es, siendo el punto de referencia la liquidación del año anterior. De esta política y como ya hemos comentado anteriormente se está favoreciendo a los municipios y diputaciones incumplidoras y a la vez que perjudica a las administraciones que cumplan (es una de las reformas que pretende la FEMP que el gobierno modifique pero que año tras año se mantiene igual).

Sin embargo, en el apartado 2 del art. 12 LOEPYSF, en el caso de que se constate el incumplimiento de la regla de gasto y haya un desequilibrio estructural de las cuentas, la administración incumplidora debe adoptar como medida la elaboración y aprobación de un Plan económico financiero y en ese Plan Económico se deben de fijar las condiciones fundamentales, la variación del gasto que va a tener en el ejercicio en el que se constate el incumplimiento y en el ejercicio siguiente.

Por ello, para que la IGAE pueda aplicar la regla de gasto, lo único que tiene es que fijarse en la normativa que tiene en este momento, y la única normativa, que tengamos para aplicarla es el art. 12 LOEPYSF. No hay ninguna norma de desarrollo, ni siquiera de interpretación y la Guía para la determinación de la Regla de Gasto para Corporaciones locales, art. 12 LOEPYSF, en su tercera edición de noviembre de 2014, es únicamente una guía (elaborada por la IGAE) de interpretación, a efectos de la contabilidad nacional y de aplicación de lo que nos dicta Europa, pero no ha habido nada mas de aplicación.

Por ello, para calcular la regla de gasto, el punto de partida será la información contenida en la contabilidad nacional y por tanto son los gastos a efectos de la contabilidad nacional (que no tienen por qué coincidir con los gastos a efectos presupuestarios de ahí que surjan los ajustes en la contabilidad nacional para calcular el superávit ajustado). Por tanto, tenemos que partir del gasto definido como tal por el Sistema Europeo de Cuentas y para llegar al gasto computable, hay que quitar los intereses de la deuda pública, el gasto discrecional en prestaciones de desempleo (que solo es de aplicación a la Administración del Estado) porque es el que financia las prestaciones de desempleo, el gasto financiado con fondos finalistas de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas. Y, por último, el tema de las transferencias vinculadas a los sistemas de financiación. En cuanto al superávit destinado a financiar inversiones financieramente sostenibles, solo será de aplicación a las entidades locales siempre y cuando la Ley de Presupuestos de cada año, en su defecto un Real Decreto, lo autorice expresamente. Y por último, a la cantidad resultante, habría que sumar o restar, dependiendo si aumenta o disminuye la recaudación, los cambios normativos que den lugar a aumentos o disminuciones permanentes en la recaudación.

Hemos de recordar, además, que la obligación del cálculo de la regla de gasto, con la redacción dada a la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre (EDL 2012/210303), por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF, por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre (EDL 2014/187809), solo es obligada en la liquidación y con motivo de la última remisión trimestral de la ejecución del presupuesto. Hasta la modificación de la Orden de Suministro de información, en noviembre de 2014, respecto a los expedientes de modificación de créditos se interpretaba que la normativa vigente no establecía la obligatoriedad de la verificación del cumplimiento de los objetivos con carácter previo a su aprobación, como control del acto, sino mediante un control continuado por periodo, en el informe trimestral de actualización del informe de intervención que establece el art. 16.1 y 4 de la Orden HAP/2105/2012, que es incompatible con el sistema que establecía el RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (EDL 2007/183870) en su art. 16.2 respecto de determinados expedientes de modificación. Con la modificación de la Orden, y habiendo desaparecido el informe trimestral de verificación de cumplimiento de Regla de Gasto, deberá apuntarse en el informe de Intervención al expediente el previsible efecto.

En este sentido, es importante destacar que por parte de la Subdirección General de Relaciones Financieras se está interpretando en estos momentos, que la obligación de aprobar un PEF se deriva únicamente cuando se constata el incumplimiento del objetivo, lo que se pone de manifiesto con motivo de la aprobación de la Liquidación del ejercicio, no con motivo de la actualización trimestral de los informes de intervención, basados en estimaciones, y que en un primer momento, de la redacción literal de la LOEPYSF y de la Orden de suministro de información, parecía desprenderse. En fase de elaboración del presupuesto, con la nueva redacción de la Orden de Suministro y de la Guía de la IGAE, ni siquiera debe informarse.

Una vez dicho esto, vamos a entrar directamente en los temas que plantean mayores dudas interpretativas. Uno de ellos se basa en el principio del devengo. La contabilidad nacional se basa en un principio de devengo económico, es decir, los gastos hay que aplicarlos al ejercicio en el cual se produzcan, independientemente cuál sea la aplicación presupuestaria, incluso independientemente del criterio contable interno que se haya adoptado. Éste es un tema importante, por ejemplo, cuando hay una factura de fecha, por ejemplo, 2019, pero la fecha de prestación del servicio o de la entrega del suministro es noviembre del año 2018; ese gasto en contabilidad nacional es del ejercicio 2018, con independencia de su imputación presupuestaria. Por tanto, ese gasto debe recogerse contablemente en la cuenta 413, donde se deben recoger estos gastos, sobre todo tras la modificación que se propone de la contabilidad local y que ya está recogida en el ámbito del Plan General de Contabilidad y que se tiene que trasladar al ámbito de las Corporaciones Locales; el gasto a efectos de la contabilidad nacional y a efectos de la regla de gasto sería imputable al ejercicio 2018 con independencia de su aplicación al presupuesto de 2019.

Es recomendable la lectura del artículo que publiqué en la revista de Derecho Local Lefebvre-El Derecho en febrero de 2017, núm. 49, titulado “La cuenta 413. Novedades en la contabilidad pública local” (EDO 2017/1001864).

Otro problema que nos planteamos es qué ocurre con los gastos aplazados cuando una Administración adquiere obligaciones cuya financiación aplaza en el tiempo, financiación que nos la da el propio proveedor.

En contabilidad nacional se entiende que el gasto se realiza desde el mismo momento de la adquisición, es decir en el momento de la firma del contrato. Si el proveedor nos financia la compra a través de unos plazos, esos plazos serán operaciones financieras, por lo tanto, cuando se adquiera, lo que tendremos que dar de alta todo el gasto a efectos de su imputación en contabilidad nacional y por el importe total de la adquisición, y por la parte aplazada debemos dar de alta un pasivo financiero, es decir, una deuda. Es más, cuando esa deuda devengue un interés y tenga unos plazos de amortización, en contabilidad nacional se tratará como un préstamo, y formaría parte de la deuda a efectos de protocolo de déficit excesivo.

A efectos de la regla de gasto, el gasto se debe imputar íntegramente en el año en que se adquiere el bien, que es el ejercicio en que se firma el contrato, y no cuando se amortice. Cuando se amortice, tendremos un gasto en el presupuesto por el vencimiento del plazo, pero a efectos de contabilidad nacional y de la regla de gasto no será gasto ese año en que venza el plazo, será únicamente gasto por la amortización de pasivo financiero, irá a la cuenta financiera, por tanto será un gasto financiero y no computará a efectos ni de la regla de gasto ni de la estabilidad presupuestaria, no afectando al superávit/ déficit de financiación pues no computa en el saldo de operaciones no financieras.

Respecto a la recuperación de la paga extra correspondiente al año 2012, en el ejercicio 2012, a través del RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (EDL 2012/139425), eliminó el cobro en diciembre de la paga extra de 2012, sin perjuicio de dedicar las cantidades suprimidas a pagos futuros “…se destinarán en ejercicios futuros a realizar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivo que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, con sujeción a lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en los términos y con el alcance que se determine en las correspondientes Leyes de presupuestos”.

Por tanto, se generó un crédito afectado a un gasto para aplicar en un futuro “incierto”. Ahora bien, si no se ha mantenido dicho crédito en los presupuestos posteriores al 2012, habrá de presupuestarse cuando el pago pueda realizarse (en el caso concreto debe estar previsto en el ejercicio 2019), es decir, es necesario en primer lugar para poder abonar el importe íntegro de la paga extra que la entidad cuente con consignación adecuada y suficiente.

En consecuencia, la paga extra en el ejercicio 2012 no se devengó y necesitaba de una norma para poder recuperar de nuevo este derecho económico. En el Plan General de Contabilidad de las empresas, pues la norma también afectó a las empresas públicas, una de las cuestiones que más se debatió es que en el ámbito de la contabilidad financiera de empresas, no había que provisionar la paga extra. Solamente habría que provisionarla cuando existiera la seguridad de que la paga extra se iba a pagar, pero en el ejercicio 2012 era una incertidumbre, pues no se sabía lo que iba a ocurrir con ella. Primero, tenían que autorizarla y, en segundo lugar, se tenían que cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria, por lo que en el año 2012 no se devengó. ¿Cuándo se ha devengado? En la medida en que legalmente se ha ido reconociendo la recuperación de la misma, es decir durante los ejercicios 2015 y en el año 2016 o incluso en este ejercicio si todavía no se ha satisfecho. Por lo tanto, en el ejercicio 2012 no se llegó a devengar y no computa como gasto no financiero. El devengo se ha producido en el año en que se ha autorizado el abono de la paga extra y se ha cumplido con los objetivos y criterios de estabilidad presupuestaria.

Finalmente, con respecto al abono de la paga extra, no se ha podido excluir del gasto computable, pues es un gasto excepcional, (como el que se deriva de la ejecución de una sentencia judicial) no son objeto de exclusión, porque la ley no los excluye expresamente.

En cuanto a los cambios normativos que afecten a los ingresos de naturaleza tributaria, requieren una alteración, un cambio de la norma en que está regulado. Este cambio puede venir desde la modificación del tipo impositivo, bien mediante su aumento o su disminución, o bien puede ser que se modifique la composición de las bases imponibles que hacen que aumente o disminuya la recaudación, el producto del impuesto. También puede venir como consecuencia de que se hayan aprobado nuevas bonificaciones, o bien porque se hayan eliminado las mismas, o hayan aparecido nuevos tipos impositivos, o nuevos tributos.

En estos casos, en que se aprueba por la Administración que tiene capacidad normativa, se debe aplicar al ejercicio en que realmente tenga lugar el aumento o disminución de la recaudación, que en las entidades locales, suele coincidir el año en que se produce el cambio normativo cuando tiene efectos en la recaudación, pero en estos casos se debe comprobar si el aumento o disminución de la recaudación es permanente o temporal. Con relación con el cambio normativo permanente y temporal, el temporal no afecta al cálculo de la regla de gasto.

En este caso, la cuantificación la realiza la administración que acuerda el cambio normativo, pero cuando hace esa valoración, hay que tener presente que la valoración tiene que estar exenta de la evolución de la actividad económica. Los cambios en la recaudación, aumentos o disminuciones derivados de la actividad económica, nunca pueden ser objeto de modificación en el gasto computable a efectos de la regla de gasto y por una razón muy obvia, porque si la actividad económica, imaginemos el escenario más favorable, que aumente, que suponga cada año que haya más recaudación, porque la actividad económica está creciendo y evidentemente está aumentando la recaudación. En este caso concreto, para eso está la regla de gasto, para que esos aumentos en la recaudación se destinen, en vez de a gastar, a amortizar deuda. La regla de gasto se creó en los países europeos en la fase alcista del ciclo, no en la fase bajista, como, medida para la sostenibilidad financiera.

¿Y qué es la sostenibilidad financiera? Aquélla que nos permita que la deuda sea sostenible a largo plazo. Y con ese objetivo nació la regla de gasto y ése es su verdadero sentido. Por esta razón, los aumentos de los impuestos derivados de la actividad económica, en la fase alcista del ciclo, nunca deben formar parte de la modificación del gasto computable a efectos de la regla de gasto.

¿Y qué ocurre cuando con el cambio normativo la recaudación de un impuesto puede estar atribuida a dos Administraciones diferentes? ¿Pero qué pasa cuando hay un cambio normativo que nos está diciendo que en la recaudación de un impuesto, donde antes era 70 a 30, ahora pasa a ser 50 a 50? Esto puede ocurrir... ¿Y es un cambio normativo? Bueno, yo entiendo que sí porque el cambio normativo lo aprueba un parlamento y, por lo tanto, podemos decir que sí.

Bien, otra cuestión es en relación al IBI. Los aumentos de recaudación en el IBI pueden venir de tres vías diferentes, pueden venir porque haya habido una revisión catastral con una nueva ponencia de valores catastrales y una modificación de los tipos impositivos.

En estos casos, ante un cambio en el valor catastral que constituye la base imponible del IBI. Ahora bien, a veces con esa base imponible, muchas entidades locales, han establecido bonificaciones o reducciones de la base imponible para que el aumento del valor catastral, a efectos de la recaudación del IBI se dilate en un plazo de 10 años, de tal forma que se establece un sistema de deducciones de la base imponible, el primer año del 90%, el segundo del 80%, el tercero del 70%, hasta llegar al último año del 10%, es decir, que la valoración catastral a efectos del impuesto, se ha producido de una manera gradual en 10 años.

La IGAE ha entendido que estos aumentos, de cada 10 años, son aumentos permanentes en la recaudación y por lo tanto que se puede aumentar el gasto computable a efectos de la regla de gasto.

En el caso de que haya habido una revisión catastral, una actualización de valores catastrales, es la que se fijó a través del art. 32.2 TRLCI (EDL 2004/2896) y en este caso no hay ponencia de valores catastrales. Simplemente lo que ha habido es una actualización de ese valor catastral y esa actualización ha entrado en vigor en 10 años. Tal y como lo han interpretado las entidades locales, cada año es el valor catastral el que va aumentando. Aquí no hay ninguna deducción de la base imponible del IBI, pero lo que sí ha habido es que el valor catastral ha ido aumentando de una manera gradual en diez años.

La consecuencia, a efectos de la recaudación del IBI, ha sido la misma que con la revisión catastral, exactamente la misma, y, por lo tanto, las consecuencias a efectos de la regla de gasto y también del objetivo de estabilidad presupuestaria, esto es, del superávit público, han sido las mismas. Es decir, cada año se considera que ha aumentado, ese aumento de la actualización, del valor catastral pues hay que valorar cuál es lo que ha afectado a la recaudación y si esa recaudación nos permite aumentar el gasto computable a efectos de la regla de gasto.

Pero también ha habido una tercera vía, que es la relativa al procedimiento de regularización extraordinario catastral, que es verdad que está puesto en una norma y, por lo tanto, se puede entender como un cambio normativo, pero la IGAE no interpretó eso, porque es un procedimiento extraordinario de regularización, pero que parte de situaciones o de sujetos pasivos que estaban incumpliendo la normativa del IBI, desde no declarar el bien, o declararlo de forma incorrecta.

Pero, pese a que afecta a la estabilidad presupuestaria, aumentando los ingresos, pero no parece aceptable que esto nos pueda permitir reducir el gasto computable, pues la IGAE no lo considera, pues considera que es una actuación normal de todas las administraciones públicas, evitar el fraude fiscal, y por lo tanto, en esa función, en esa competencia propia que tiene la entidad local, tiene que actuar bien a través de los mecanismos ordinarios, bien por mecanismos extraordinarios, uno u otro, esa finalidad la va a tener siempre. Y el hecho de que sea extraordinario no justifica que se modifique el gasto computable.

Finalmente, interesa destacar la incidencia de las obligaciones reconocidas con cargo al Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana (Decreto 51/2017, de 7 de abril, del Consell, por el que se regula el Fondo de Cooperación Municipal Incondicionado de la Comunitat Valenciana; EDL 2017/32653). Como resultado de la misma se informa que se ha llegado a un acuerdo al objeto de determinar que las cantidades del Fondo de Cooperación a ingresar por las Entidades locales no computan a los efectos de la Regla del Gasto en dichas Entidades, pues este gasto computa en el déficit de las comunidades autónomas como gasto no financiero, por lo que representantes de la IGAE consideran que si computa en el déficit de la Generalidad Valenciana no se tienen en cuenta para calcular la regla de gasto en los municipios beneficiados.

V. Destino del superávit Inversiones financieramente sostenibles

Desde que se viene aplicando el art. 32 LOEPYSF y /o las excepciones a la aplicación del mismo como el destino del mismo en IFS con el límite de la estimación del superávit al cierre del ejercicio, las entidades locales van generando cada vez más superávit y las previsiones sobre el 2019 van en el mismo camino; esto está produciendo un debate doctrinal y político. Además este superávit está produciendo año a año un exceso de liquidez de forma que la previsión de fondos líquidos del sector local en 2018 esté alrededor de los 20.000 millones de euros, es decir tenemos en caja casi un tercio del gasto no financiero anual, comenzamos cada ejercicio a ejecutar el presupuesto con un tercio de los recursos en forma de liquidez.

El art. 32 LOEPYSF incluye el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera prevista para el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, en cuyo caso se destinará, en las Corporaciones Locales, a reducir el endeudamiento neto.

La aplicación de este artículo y el cumplimiento de la regla de gasto que establece el art. 12 de dicha Ley, está produciendo una continua reducción del endeudamiento local que ha pasado de 44.000 millones de euros en 2012 a 30.000 millones de euros a 30 de septiembre de 2017, todo ello teniendo en cuenta que se transformaron más de 11.500 millones de euros de deuda comercial en deuda financiera. Como vemos esa deuda comercial ha sido claramente absorbida por los superávits persistentes de cada año. Las entidades Locales han hecho un gran esfuerzo en la reducción del gasto desde la aplicación de la LOEPSYF.

Pero, si se compara la reducción del gasto público con la del resto de administraciones públicas (Estado y CCAA), se puede afirmar que los ayuntamientos no han reducido su gasto público durante la crisis y, paradójicamente, gozan de un amplio superávit.

Los gastos corrientes del sector local (capítulos 1 y 2 del presupuesto de gasto) que excluye las inversiones, transferencias y gastos financieros, es superior al que había en el año 2007, según los datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Por tanto, el superávit se ha generado por la vía de los ingresos.

Los ingresos locales basados en transferencias e impuestos sobre productos son muy estables a lo largo del ciclo económico, frente a los ingresos cíclicos que tiene fundamentalmente la administración central donde entra en juego el fenómeno de los estabilizadores automáticos, en épocas de recesión disminuyen los ingresos, al contrario que las Entidades Locales.

Una vez hemos tratado el tema del superávit local, tal y como he recogido al inicio del presente trabajo, la Disp. Adic. 6ª (apartado 5) LOEPYSF señala que en relación a ejercicios posteriores al 2014, mediante ley de presupuestos generales del estado se podrá habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del plazo de aplicación previsto en este artículo.

La Disp. Adicional 6ª regula la posibilidad de destinar el superávit obtenido por las entidades locales a inversiones financieramente sostenibles pero con unas limitaciones que pueden impedir que finalmente el destino del superávit pueda ser a inversiones financieramente sostenibles.

Como ya sabemos, fue la Disp. Final 1ª del RD-ley 2/2014 (EDL 2014/10647) el que añadió la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, donde se establece qué ha de entenderse por inversión financieramente sostenible, a los efectos de lo dispuesto en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, fijando los requisitos que ha de cumplir.

La Disp. Adic. 16ª TRLRHL ha sido modificada por el RD-ley 1/2018 que ha modificado los apartados 1 y 2, incluyendo como novedad nuevos grupos de programas.

Además, debemos recordar que, desde el ejercicio 2017, es posible continuar ejecutando las IFS iniciadas en el 2018, durante el 2019, siempre que dicho gasto haya quedado autorizado a final del ejercicio, es decir resulta imprescindible que la fase de autorización contable quede registrada al menos a 31 de diciembre de 2018, lo que requiere la aprobación del expediente de contratación dejando la adjudicación y el reconocimiento de la obligación para este ejercicio.

Para ello, la entidad local debe destinar, en primer lugar, su remanente de tesorería para gastos generales, a financiar la incorporación de remanentes de las IFS que quedaron pendientes de ejecutar en el ejercicio anterior (es decir, los remanentes en fase A y D) y el resto del RTGG deberá compararse con el importe del superávit consolidado para calcular si se cumplen los requisitos establecidos en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF para poder realizar este año nuevas IFS.

A este respecto, el pasado 30 de marzo de 2019 se publicó en el BOE el RD-ley 10/2019, de 29 de marzo, por el que se prorroga para el ejercicio 2019 el destino del superávit de comunidades autónomas y de las entidades locales para Inversiones financieramente sostenibles (EDL 2019/10354) que en su art. 2 recoge la tradicional prórroga del superávit del ejercicio 2018 y, además, la previsión (al igual que los últimos dos años) de que cuando un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2019, la parte restante del gasto autorizado en el 2019 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2020, financiándose con cargo al remanente de tesorería del 2019 que quedará afectado a ese fin por el importe restante y la Corporación Local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2020.

Por tanto, con esta prórroga (ya convalidada) se permite el destino del superávit a inversiones financieramente sostenibles siempre que se cumplan, a su vez, los requisitos contenidos en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, modificada recientemente, como hemos dicho, por el RD-ley 7/2019, que entre otras modificaciones, ha introducido la ampliación del ámbito de las IFS para acoger también la posibilidad de realizar inversiones en materia de vivienda por parte de las entidades locales.

De esta forma, las Entidades Locales también pueden destinar su superávit presupuestario del ejercicio 2018 a financiar todo tipo de actuaciones que tengan cabida en el grupo de programa «152. Vivienda», contribuyendo así, tal y como indica el RD-ley convalidado, a eliminar barreras y paliar el grave déficit de vivienda social existente en nuestro país.

Anteriormente, la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF obligaba a los ayuntamientos a que la inversión se ejecutara íntegramente en el ejercicio en que se aplica el destino del superávit de forma que la iniciación del expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión se realice antes de la finalización del ejercicio en que se aplica dicho superávit, siendo posible que la ordenación del pago y el pago material se materialicen en el ejercicio siguiente.

No obstante, esta Disp. Adic. 6ª LOEPYSF recogía como excepción para el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el ejercicio, al menos el gasto total de la inversión debe estar autorizado y comprometido, esto es, fase (AD) pudiendo no estar reconocida o liquidada la totalidad de las obligaciones. En este caso concreto, las obligaciones que no estén reconocidas y si comprometidas (fase AD) en el 2017 podrían serlo en el 2018. Sin embargo, la Disp. Adic. 96ª LPGE 2017 (EDL 2017/112329), en relación con el superávit presupuestario de las entidades locales correspondientes al año 2016, prorrogado para el ejercicio 2017, recogió como novedad en el ejercicio 2017 que, cuando un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2017, la parte restante del gasto autorizado en el 2017 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2018, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2017 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2018.

Actualmente, dicha previsión se mantiene con el RD-ley 10/2019, ya que en el caso de un proyecto de inversión no pueda ser ejecutado íntegramente en el 2019, al menos la fase de autorización se debe contabilizar en este ejercicio (2019). Las fases de disposición - compromiso (D), reconocimiento de la obligación (O) y ordenación del pago (K) se pueden ejecutar en el 2020.

En este caso, se financiarán con cargo al Remanente de Tesorería para gastos generales de 2019 y la parte por la IFS pendiente de ejecutar se tendría que entender vinculada para dicha financiación en el 2020.

Debemos recordar que sin la aportación rigurosa de las Corporaciones Locales, el Gobierno de España hubiera incumplido los objetivos de déficit fijados en Bruselas para el estado español en el ejercicio 2018, pues como siempre las corporaciones locales son las grandes sufridoras pues además de cumplir con los objetivos de déficit y deuda pública fijados por el Estado.

La necesidad de promulgación del RD-ley 10/2019 es evidente, ya que, ante la ausencia de la prórroga, las entidades locales quedarían obligadas a la aplicación estricta del art. 32 LOEPYSF, lo que les obligaría sin excepción alguna a la amortización extraordinaria del endeudamiento neto. A esto se une que la mayoría de ayuntamientos ya están liquidando sus presupuestos y necesitan conocer si pueden aplicar su superávit a las inversiones financieramente sostenibles.

Por otra parte y de la misma forma que se reguló para el ejercicio 2017 y 2018, se mantiene la previsión de que durante este ejercicio los proyectos de inversión que se destinen a IFS queden en la fase de autorización, pudiendo comprometer los créditos con cargo al presupuesto del ejercicio siguiente.

Otra de las novedades que apunta este RD-ley 10/2019, que fue revindicado por la FEMP, es la ampliación del destino de las inversiones financieramente sostenibles a vivienda. Tal y como apunta su exposición de motivos, desde el año 2014 las Entidades Locales saneadas financieramente, cuyo nivel de endeudamiento no supera el 110% de los recursos corrientes liquidados, y un superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo, y cuyo periodo medio de pago es igual o inferior al plazo máximo establecido en la normativa de morosidad, han podido destinar su superávit a realizar inversiones financieramente sostenibles a lo largo de la vida de la inversión y en determinados servicios públicos esenciales. Para ese ejercicio 2019, “debido a que este año aún no ha podido aprobarse el proyecto de ley de Presupuestos, el Gobierno ha decidido adelantar la prórroga de las Inversiones Financieramente Sostenibles a través de este Real Decreto Ley, y al hacerlo, se facilita que las Entidades Locales dispongan de tiempo suficiente para desarrollar los procedimientos de ejecución de gasto y contratación de las mismas, que podrán extenderse hasta 2020”.

Finalmente y de conformidad con lo dispuesto en el art. 12.5 LOEPYSF, los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán a reducir el nivel de deuda pública. Bajo estas condiciones nos planteamos si hay que considerar la recaudación corriente o también la de ejercicios cerrados. ¿Se tiene en cuenta la recaudación global de los arts. 1 a 5 o la recaudación para cada uno de los impuestos?

Respecto al cálculo de la regla del gasto, y entrando en la interpretación del art. 12.5 LOEPYSF, entiendo que su interpretación debe realizarse de forma restrictiva. Por ello, la interpretación del art. 12.5 debe ser coherente con la del art. 32 LOEPYSF, con lo cual no es necesario que cada vez que exista un mayor ingreso sobre los previstos inicialmente en el presupuesto (estamos hablando por tanto de recaudación corriente y no de cerrados, pues necesariamente deben ser mayores ingresos recaudados sobre los previstos inicialmente en el presupuesto, lo que descarta la recaudación de cerrados, pues provienen de un ingreso previsto y reconocido en otro año) deba aprobarse una modificación presupuestaria para amortizar deuda, pero sí que parece claro que la finalidad de dicho artículo es que al menos antes de la finalización del ejercicio, se haya amortizado la deuda, a fin de evitar que se plante para otros fines diferentes que no sean la amortización de deuda. La razón es que, de no ser así y se destinaran los mayores ingresos a otros gastos no financieros, se dejaría sin contenido el art. 32 LOEPYSF ya que, al reducirse el superávit presupuestario, se impediría que éste se destinara a la amortización de deuda.

Si la entidad no tienen deuda, no existe la obligación de amortizar deuda ni de aplicar el art. 12.5 LOEPYSF.

A estos efectos, interesa destacar la consulta formulada por COSITALNETWORK sobre la interpretación dada al art. 12.5 LOEPYSF y la respuesta emitida por la Subdirección General de estudios y financiación local, que señala expresamente lo siguiente:

“El último apartado del artículo 12 regula una regla complementaria a la regla del gasto que es la aplicación de destino (o finalista) de los ingresos que se obtengan superiores a los previstos. Dicho excedente no es de libre disposición, sino que en virtud de este apartado está afectado íntegramente (no se admiten excepciones) a reducir el nivel de deuda pública. Las excepciones es que el ingreso recaudado tenga carácter finalista o afectado, por ejemplo una subvención o el ingreso procedente de la venta de un terreno.

En el preámbulo de la Ley también se destaca esta regla complementaria, en los siguientes términos:

“esta regla (se refiere a la del gasto) se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento".

¿Qué ingresos? En el contexto en el que están regulados y a falta de mayor concreción, cabe presumir que son los ingresos no financieros en términos de SEC. En una lectura rápida y superficial de la Ley puede parecer que esta medida sobra, teniendo en cuenta que ya hay una regla de destino del superávit y que los mayores ingresos que puedan obtenerse en la liquidación del presupuesto o en un momento procedimental anterior ya estarían incluidos en el superávit.

Sin embargo, no es así. La aplicación finalista de los mayores ingresos no solo tiene autonomía propia respecto a la aplicación finalista del superávit, sino que actúa preventivamente, impidiendo que mayores ingresos no previstos se traduzcan en mayores gastos, garantizando, con ello, la contribución del mayor ingreso a la reducción del endeudamiento. El superávit de la liquidación, caso de existir, lo sería por ahorro en el gasto.”

Se tiene en cuenta la recaudación de cada uno de los ingresos no financieros, ingresos no financieros en términos de SEC, que pueden proceder, en principio, de cualquier concepto de presupuesto de ingreso no financiero (capítulos 1 al 7) siempre que estén recaudadas; es decir, el mayor ingreso debe estar recaudado, no siendo suficiente el reconocimiento del derecho si el ingreso todavía no está recaudado.

Y no establece la norma ningún requisito adicional a diferencia del que establece el art. 37.2 del RD 500/1990 (EDL 1990/13243), en el caso de nuevos o mayores ingresos sobre los previstos, es que el resto de los ingresos vengan efectuándose con normalidad, salvo que aquéllos tengan carácter finalista.

Es decir, la norma se aplica con independencia de la evolución del resto de ingresos, y solo admite como excepción que el mayor ingreso recaudado provenga de un ingreso finalista o afectado, en cuyo caso no es obligado destinarlo a amortizar anticipadamente la deuda.

Finalmente, interesa recomendar la lectura del artículo que se publicó en la Revista de Derecho Local Lefebvre-El Derecho en diciembre de 2015, núm. 36, titulado “Destino del superávit. Inversiones financieramente sostenibles” (EDO 2015/1007950).

VI. Régimen legal del endeudamiento de las entidades locales para el ejercicio 2019

La regulación de endeudamiento de las entidades locales se contiene fundamentalmente en el TRLRHL, concretamente en el capítulo VII del Título I, arts. 48 al 55.

Este régimen fue modificado en cuanto las operaciones de crédito a largo plazo por la Disp. Adic. 14ª del RD-ley 20/2011, de 30 de marzo, de Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria, Tributaria y Financiera para la Corrección del Déficit Publico (EDL 2011/297845), siendo dotada de vigencia indefinida por la Disp. Final 31ª LPGE 2013.

El art. 48 TRLRHL establece la posibilidad de las Entidades Locales de acudir al crédito en todas sus modalidades. Para el ejercicio 2019 no se ha aprobado LPGE, por cuanto sigue siendo de aplicación el régimen previsto a través de la Disp. Final 31ª LPGE 2013.

Dos cuestiones importante a tener en cuenta cuando una Entidad Local decide acudir al crédito consisten: por una parte en la necesidad de tener el Presupuesto aprobado, en los términos previstos en el art. 50 TRLRHL y, por otra, en la necesidad de Informe de Intervención en el que se analice la capacidad de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta.

A continuación vamos a analizar la normativa aplicable en 2019, que se recoge en la nota informativa sobre el régimen aplicable al endeudamiento a largo plazo a concertar por las entidades locales en el ejercicio 2019 y que se concretan en cuatro tipo de operaciones de endeudamiento.

A) Financiación de inversiones

Sin perjuicio de lo establecido en el capítulo VII del Título Primero del TRLRHL, serán de aplicación al régimen de endeudamiento de las entidades locales los siguientes preceptos:

- Disp. Adic. 14ª RD-ley 20/2011, que dice:

“Las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Función Pública, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas, que liquiden el ejercicio inmediato anterior con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por ciento de los ingresos corrientes liquidados o devengados según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.

Las Entidades Locales que tengan un volumen de endeudamiento que, excediendo al citado en el párrafo anterior, no supere al establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar operaciones de endeudamiento previa autorización del órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.

Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de endeudamiento vivo superior al recogido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.

Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto y del nivel de endeudamiento, se deducirá el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios.

A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado…”.

- Art. 20.2 LOEPYSF, que, para las entidades locales comprendidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL, establece:

“En los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública de las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la corporación local incumplidora, precisarán autorización del Estado o en su caso de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera.”

- Art. 17 de la Orden HAP/2105/2012, que recoge las obligaciones de información en materia de endeudamiento:

“En el plazo máximo de un mes desde que se suscriba, cancele o modifique, una operación de préstamo, crédito o emisiones de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantías prestados en cualquier clase de crédito, las operaciones de arrendamiento financiero, así como cualesquiera otras que afecten a la posición financiera futura, concertadas por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes incluidas en el ámbito subjetivo de esta Orden, se comunicará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas las condiciones de la operación y su cuadro de amortización.”

B) Sustitución de operaciones (art. 49.2.d) TRLRHL)

No es posible refinanciar deuda con un objeto distinto al previsto en el art. 49.2.d) TRLRHL en los términos aquí expuestos, sin perjuicio de las facilidades financieras habilitadas por el régimen especial definido en el RD-ley 17/2014 (EDL 2014/219945).

Sustitución total o parcial de operaciones prexistentes: Son aquellas operaciones financieras en las que se modifica un contrato financiero manteniendo todos los elementos objetivos del contrato (importe vivo, forma de amortización y frecuencia de liquidación de intereses, periodos de carencia de principal, etc.), salvo el tipo de Interés, con el objetivo exclusivo de conseguir una rebaja en el coste aplicable a la operación. Bajo esta premisa cabe el cambio subjetivo de acreedor financiero.

La sustitución puede plantearse de forma individual, operación por operación, o bien mediante una sustitución colectiva, concertando una o varias operaciones que sean financieramente equivalentes (un vencimiento medio ponderado equivalente a las operaciones que sustituye).

Tanto la sustitución de operaciones individual como la colectiva (refinanciación), estarán sujetas a autorización por parte del órgano de tutela financiera en caso de superar los límites previstos en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 y el art. 53 TRLRHL. En relación a lo previsto en el art. 48 bis, estas operaciones quedaran igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. A este respecto, el apartado séptimo de la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, reconoce que únicamente estará permitida la modificación de un contrato, cuando se genere un ahorro financiero y se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:

1. la operación tenga una vida media residual superior a un año,

2. no se modifique el plazo de la operación,

3. la modificación del contrato suponga una rebaja en el tipo de interés de la operación,

4. el clausulado del nuevo contrato respete lo establecido en la presente Resolución.

En el supuesto en el que no pudieran cumplir con los requisitos aquí expuestos, podrán acceder al fondo de ordenación o fondo de impulso económico de acuerdo con los requisitos y el procedimiento establecido en el RD Ley 17/2014.

C) Saneamiento del remanente de tesorería (arts. 193.2 Y 177.5 TRLRHL)

Para poder acceder a la operación de endeudamiento prevista en el art. 193 TRLRHL, el Pleno municipal debe acreditar la imposibilidad de reducir el gasto presupuestario en el ejercicio corriente por cuantía igual al déficit producido. Una vez acreditado este extremo, podrá concertar una operación de endeudamiento de acuerdo con lo previsto en el art. 177.5 TRLRHL y con las limitaciones establecidas en el propio artículo, así como en el artículo 53 del mismo texto refundido y en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 (respecto a la determinación de los DRN y volumen de endeudamiento).

Consecuentemente, para concertar esta operación requerirá Ahorro Neto positivo en todo caso y siempre que su nivel de endeudamiento esté por encima del 75% deberá solicitar autorización del órgano de tutela financiera. Si su nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 110% no podrá apelar al crédito en esta modalidad de endeudamiento.

En relación a las limitaciones del art. 177.5 TRLRHL, el importe concertado anual de estas operaciones no puede superar el 5% de los recursos corrientes presupuestados, calculados de acuerdo con lo dispuesto en la Disp. Final 31ª LPGE 2013. La carga financiera anual del conjunto de operaciones concertadas con esta naturaleza no puede superar el 25% de los recursos corrientes presupuestados. Además, estas operaciones deben ser totalmente amortizadas antes de la renovación de la corporación.

D) Fondo de financiación a Entidades Locales (RD-ley 17/2014)

Las Entidades Locales pueden formalizar préstamos, previa adhesión a alguno de los compartimentos (Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico), que integran el Fondo de Financiación a Entidades Locales, regulado por el RD-ley 17/2014.

En el caso de que esos préstamos tengan por objeto atender vencimientos de préstamos formalizados en ejercicios anteriores con entidades de crédito es preciso que estos se encuentren en condiciones de prudencia financiera. De no ser así, las Entidades Locales deben refinanciarlos en tales condiciones en el plazo que se les indica en la resolución que, acerca de la aceptación de la adhesión a los compartimentos, establece esta Secretaría General. Estas operaciones de refinanciación no están sujetas a autorización administrativa previa del órgano de la administración pública que tenga atribuida la tutela financiera de las Entidades Locales.

Tampoco están sujetas a autorización las operaciones de préstamo que se formalicen con aquel Fondo (art. 43.3 RD-ley 17/2014).

En relación con el Fondo de Ordenación, producida la citada adhesión, y respecto a ejercicios posteriores a la misma, es preciso tener en cuenta las reglas de condicionalidad contenidas en los arts. 44 y 46 RD-ley 17/2014. De la interpretación conjunta de ambos preceptos resulta:

a) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por su situación financiera negativa (art. 39.1.a) RD-ley 17/2014): sólo pueden formalizar operaciones financieras a largo plazo para refinanciar o novar operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera, quedando sujetas al procedimiento general descrito en esta Nota para dichos casos.

b) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por no poder refinanciarse en condiciones de prudencia financiera (art. 39.1.b) RD-ley 17/2014): están sujetas a autorización del órgano que tenga atribuida la tutela financiera todas las operaciones a largo plazo que pretendan concertar.

En relación con las Entidades Locales que se hayan adherido al Fondo de Impulso Económico, no existe ninguna condicionalidad financiera y les serán de aplicación las reglas generales contenidas en la Nota del Ministerio.

Dos cuestiones importantes que merecen destacar: en primer lugar, para apelar al crédito a largo plazo los ayuntamientos deben cumplir unos requisitos de tal forma que si no se cumplen les está prohibido acudir al endeudamiento (no es posible tampoco someterlo autorización del órgano de tutela).

Tales requisitos son disponer de presupuesto aprobado, de liquidación del ejercicio anterior aprobada y que ésta arroje ahorro neto positivo, así como el volumen de endeudamiento en relación con los ingresos corrientes liquidados se sitúe por debajo del 110 por ciento.

Sin embargo, la sustitución de operaciones exige autorización del órgano de tutela en los siguientes casos:

- Cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos se deduzca un ahorro neto negativo.

- Cuando la Corporación cuente con un endeudamiento superior al 75 por ciento sobre los recursos corrientes liquidados.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de abril de 2019.

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