Principales infracciones de tráfico en las vías urbanas

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SUMARIO:

I. Introducción

II. Marco normativo en materia de movilidad

III. Procedimiento sancionador en materia de tráfico

A) Notificación de la denuncia

B) Presentación de alegaciones y posible traslado al agente

C) Resolución y terminación del procedimiento

IV. Infracciones más habituales en vías urbanas

A) Denuncias en zonas de limitación horaria del estacionamiento

B) Accesos a áreas de acceso restringido controladas por sistemas automáticos de captación de matrículas

1º. Restricciones por razones medioambientales

2º. Restricciones por otras causas

C) Excesos de velocidad en vías urbanas

V. Posibilidad de sancionar a los vehículos de movilidad urbana

A) Ciclos compartidos (“bicibirras”)

B) Segways y artefactos similares

C) Patines, monopatines y patinetes tanto ordinarios como eléctricos

D) Cargo ciclos tanto en su modalidad de pasajeros como de mercancías

E) Calesas y animales de tiro

VI. Prescripción de las sanciones

VII. Graduación de las sanciones

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I. Introducción

El presente trabajo no pretende realizar una reiteración de los distintos tipos de infracciones y sanciones que se pueden producir en las vías urbanas, sino que pretende ir un paso más allá, situando esas infracciones dentro del actual marco regulatorio y ponerlas en relación con un contexto de cambio en el que actualmente se ven inmersas las ciudades españolas y del mundo en general.

Me refiero, por una parte, a una serie de cambios a los que las administraciones se han visto abocadas a realizar en sus normativas, por imperativo medioambiental, como es el caso de la adopción de medidas de restricción del tráfico a determinados puntos de las ciudades ante la superación de los niveles máximos permitidos en las estaciones de control ambiental de dióxido de nitrógeno.

Por otra parte, las ciudades se encuentran inmersas como no puede ser de otro modo, dentro de los cambios que se están produciendo a causa de la revolución tecnológica, que permite incorporar tecnología que hasta hace poco tiempo era impensable, en los distintos modos de transporte que se utilizan en las ciudades; estos cambios están ocasionando la aparición de nuevas formas de transporte en las ciudades que han entrado con fuerza y para las que las ciudades no estaban preparadas (ni la legislación en materia de tráfico, como analizaremos más adelante), como son los vehículos de movilidad personal en sus distintas modalidades (segway, hoverboard, patinetes yciclos eléctricos para el transporte de personas y/o mercancías, etc.).

A estos cambios debemos añadir los que son consecuencia también de la aplicación de la tecnología a las formas de contratar los transportes, como son los nuevos retos sobre la contratación del transporte como es el caso del arrendamiento de vehículos con conductor en sus vertientes de Uber, Cabify y similares, y su incidencia sobre el servicio del taxi y el cuestionamiento que sobre el papel de los ayuntamientos supone, aunque no pretende ser el motivo de estudio del presente trabajo.

También debemos al menos hacer mención al reto de regular por parte de los ayuntamientos la normativa de circulación y adaptarla a los vehículos autónomos sin conductor, cuya aparición en Estados Unidos ya es una realidad, y en Europa ya se está trabajando en su incorporación progresiva, constituyendo un nuevo reto que afrontar.

Finalmente, los ayuntamientos están siendo testigos en primera persona de la revolución que se está produciendo en la distribución urbana de mercancías, que de nuevo está suponiendo la introducción de una nueva cultura en la movilidad urbana, más ecológica e inmediata, con el incremento del protagonismo de la bicicleta y con la aparición de tecnologías revolucionarias como es el reparto de mercancías a través de robots.

Ante este contexto de cambios e incertidumbres, me gustaría hacer mención a la frase de Nadia Comaneci (medallista olímpica en nueve ocasiones): “No huyo de un reto porque tenga miedo. Al contrario, corro hacia el reto porque la única forma de escapar al miedo es arrollarlo con tus pies”, en la que pone de manifiesto la actitud positiva que entiendo debemos tener también las administraciones públicas ante los retos que se nos presentan y que posiblemente nos deban hacer reflexionar sobre las adecuadas formas de gestión pública que debemos implementar para darles respuesta eficaz y eficiente, así como cuales son los principios inspiradores y las directrices que debemos adoptar los gestores públicos para realizar cambios normativos, que en el ámbito municipal se concreten en regulaciones sobre movilidad sostenible adecuadas, que adapten también los tipos infractores a dichas peculiaridades.

II. Marco normativo en materia de movilidad

El marco normativo aplicable a las infracciones de tráfico viene establecido, en primer lugar, por el RDLeg 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial -TRLTSV- (EDL 2015/188103), al que obviamente debe sujetarse toda ordenanza municipal en la regulación de las diferentes tipologías de infracciones y sanciones que establezcan, toda vez que la potestad sancionadora está sujeta al principio de legalidad, por lo que no podrá regularse ninguna infracción en normas reglamentarias (como las ordenanzas municipales) sin que previamente tengan su amparo y estén recogidas en norma con rango de Ley. Dicha ley de tráfico dispone ya en su art. 1 que “Esta ley tiene por objeto regular el tráfico, la circulación de vehículos a motor y la seguridad vial” y a tal efecto regula en su apartado f) que “Las infracciones derivadas del incumplimiento de las normas establecidas y las sanciones aplicables a las mismas, así como el procedimiento sancionador en esta materia”.

Además, debe tenerse en consideración lo establecido en el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por RD 320/1994, de 25 de febrero (EDL 1994/15054).

Si echamos un simple vistazo a lo que establece el TRLTSV en su art. 7.a), es competencia de los municipios la denuncia de las infracciones que se cometan en las vías urbanas y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración y regular mediante ordenanza municipal los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles.

En este sentido, debemos ser conscientes de que el espacio en la vía pública en nuestras ciudades es un bien muy escaso y esto se traduce, a nivel de gestión del tráfico y del estacionamiento en las ciudades, en la necesidad de ordenar de forma correcta el espacio de modo que se equilibre y facilite a los vecinos el estacionamiento de vehículos, se posibilite la ocupación de la vía pública con las diversas actuaciones que son imprescindibles realizar en una ciudad, como son la carga y descarga de mercancías, la realización de ocupaciones por obras, por rodajes, por mudanzas, por carreras, procesiones, y un largo etcétera de actividades que a diario ocupan nuestras ciudades.

Como veremos más adelante, aproximadamente el 33% de las infracciones que se cometen en una ciudad como Madrid, se producen precisamente sobre vulneraciones de la normativa municipal sobre el estacionamiento regulado, y especialmente se producen al rebasar el tiempo máximo de estacionamiento señalado, incluso una vez abonado el importe de la tasa correspondiente al periodo anterior a la infracción. Este tipo de infracción supone una infracción leve de las señaladas en el art. 75.c) TRLTSV y lleva aparejada en los términos que señala el art. 80.1 TRLTSV una sanción de hasta 100 euros. En este punto considero de máximo interés hacer especial mención a que el legislador establece claramente que la sanción aparejada por infracción leve puede llegar “hasta” 100 euros, pero en ningún caso establece este límite como categórico para la imposición de este tipo de infracciones, motivo por el cual lo habitual es que las ordenanzas municipales puedan recoger unos importes inferiores o bien que sea, tras el periodo de instrucción del procedimiento, cuando se determine un importe inferior graduando la gravedad de la misma.

Debemos reseñar también que el legislador ha incluido expresamente la necesidad de compatibilizar el tráfico y el estacionamiento con el uso peatonal de las calles; es decir, en la ciudad debemos de convivir peatones y conductores y es un espacio en el que cada persona desarrolla su vida y debe hacerlo de forma sostenible y respetuosa con el uso del espacio y con los demás usuarios de las vías. Así, los ayuntamientos deben realizar un estudio delicado y adecuado a efectos de regular las particularidades de cada área de sus ciudades e incorporarlo a sus regulaciones, que si es necesario, deberán modificarse de forma periódica aunque ello suponga una importante carga de trabajo administrativo (la práctica demuestra que la tramitación de una modificación de ordenanzas municipales dura entorno a siete meses como mínimo en las grandes ciudades). Esto supone de nuevo un necesario cambio en la mentalidad administrativa española, aceptando que la realidad actual es muy cambiante y que debemos adaptarnos a la misma con la necesaria e imprescindible adaptación normativa a dichos retos.

Así, al modo de las modificaciones que se introducen anualmente en las ordenanzas fiscales, deberíamos exigir a los gestores públicos que realicen la reflexión de si no es necesario acaso que se lleve a cabo una adaptación anual de la normativa municipal encargada de regular los aspectos del tráfico, a las nuevas realidades de la ciudad.

Por otra parte, tal y como ya he avanzado anteriormente, es necesario que a través de las ordenanzas municipales se regule la forma en que el equilibrio entre estacionamiento de residentes se puede hacer compatible con la necesaria ocupación del mismo espacio de estacionamiento para la ocupación para la realización de cualquier actividad. En estos casos, la situación que de hecho se produce es la retirada por el servicio de grúa de un vehículo que se encontraba correctamente estacionado en un espacio de la vía para su ocupación para otra finalidad. Lo primero que deberá quedar acreditado ante dicha situación es que la actividad que motiva la retirada del vehículo ha sido debidamente autorizada por el órgano competente municipal, extremo que normalmente se comprueba por el agente de la autoridad actuante previamente a la retirada del vehículo; si esto es así, deberá acreditarse además que la ocupación de la vía se realizó en la forma y cumpliendo las condiciones que al efecto establezca la normativa municipal de aplicación, que suele exigir la colocación de placas de señalización avisando de la próxima realización de la ocupación, con una antelación mínima (suele ser de 48 horas) que permita a los conductores de los vehículos correctamente estacionados, advertir de la próxima ocupación y de la necesaria retirada de sus vehículos.

La comprobación posterior de estos extremos será determinante a la hora de poder o no recurrir la sanción e incluso la tasa por retirada de vehículos de la vía pública, por lo que muchos ayuntamientos han optado por incluir en sus ordenanzas la necesidad de que las empresas solicitantes de las actividades o ocupaciones, una vez hayan realizado la ocupación lo pongan en conocimiento del ayuntamiento mediante reportajes fotográficos que demuestren que, por una parte, la señalización estaba correctamente realizada y, por otro, qué vehículos y matrículas se encontraban ya estacionados en el momento de colocarse la señalización. De la correcta regulación de este extremo que por parte de los ayuntamientos se realice en sus ordenanzas municipales y de la correcta ejecución del procedimiento de señalización y prueba de la corrección de la misma que se haga, dependerá en buena medida el éxito o el fracaso del cobro de las denuncias impuestas y del éxito de los recursos que contra las mismas se pudieran establecer.

Un último comentario me gustaría realizar respecto del último párrafo del art. 7.a) y es el relativo al estacionamiento de bicicletas en la vía pública. Al efecto, se establece que las bicicletas sólo podrán ser retiradas y llevadas al correspondiente depósito si están abandonadas o si, estando amarradas, dificultan la circulación de vehículos o personas o dañan el mobiliario urbano. Lo cierto es que de nuevo en este aspecto las ciudades se están enfrentando a un nuevo reto, que viene marcado por el desembarco en sus calles de cientos de bicicletas que ya no responden al tradicional concepto de bicicleta privada de uso particular, sino a la entrada en el negocio de la movilidad de empresas internacionales cuyo plan de negocio se basa en suministrar bicicletas de bajo coste (normalmente eléctricas) para su uso mediante contratación vía app que permiten a sus usuarios su uso y aparcamiento en cualquier parte de la ciudad.

El problema obviamente no se plantea en estos casos desde el punto de vista del uso de un medio amigable con la movilidad y la sostenibilidad como es el caso de las bicicletas, sino en el hecho de que una ciudad de la noche a la mañana se puede encontrar con miles de bicicletas abandonadas en sus calles o ancladas a todo tipo de mobiliario y arbolado sin que exista un servicio adecuado ni de control de su depósito, retirada y arreglo, ni, de lo que es peor, de la necesaria gestión medioambiental como residuo para el caso en el que se encuentren abandonadas y en mal estado de conservación. Cuando el TRLTSV se refiere en su art. 106 al procedimiento de tratamiento residual de vehículos, se refiere al tratamiento de vehículos a motor, por lo que en esta materia habrá de estarse a la normativa normalmente autonómica aplicable a los residuos y adaptarla en las ordenanzas municipales al procedimiento a seguir en los ayuntamientos para su retirada, destrucción y descontaminación. La misma consideración que estamos haciendo es predicable respecto de los vehículos de movilidad urbana que tienen la consideración de vehículos, de acuerdo con la definición establecida en el punto 6º del Anexo del TRLTSV. En estos casos, entiendo que tanto las bicicletas como los vehículos de movilidad urbana que se encuentren en estado de abandono en la vía pública, deben tener la consideración de residuo urbano o municipal y podrán entenderse o presumirse abandonados cuando se encuentren durante un período superior a un mes en cualquiera de las siguientes situaciones:

a) Depositados o estacionados en el dominio público local y únicamente mantengan el armazón o carezcan, al menos, de tres de los elementos imprescindibles para circular (a semejanza de lo que establece el art. 106.1.a) para los vehículos a motor).

b) Cuando permanezcan estacionados en los aparcabicicletas o amarrados al mobiliario urbano, árboles o a cualquier otro elemento instalado en la vía pública, y no haya persona alguna que se responsabilice de los mismos.

c) Cuando encontrándose en cualquiera de las circunstancias citadas en los anteriores, por entorpecer el tráfico de peatones o vehículos, hubieran sido retirados por los servicios municipales y se encuentren en el depósito municipal, sin que haya sido reclamados por quien alegue y justifique fehacientemente la propiedad del vehículo o por persona debidamente autorizada por el propietario.

La comisión de infracciones de tráfico por los usuarios de bicicletas, ciclos o de cualquier vehículo de movilidad urbana, lleva aparejada un importante problema que no es otro que el de la identificación del conductor como responsable de la infracción. A estos efectos, recordemos que el art. 82.a) TRLTSV establece que con carácter general son responsables por las infracciones a lo dispuesto en la misma, los conductores de los vehículos (motivo por el que es necesario en el procedimiento requerir al titular del vehículo, la identificación del conductor). Pero para poder realizar las notificaciones a las que se refiere el art. 89 TRLTSV es necesario que la administración conozca la dirección en la que debe realizarla a cuyos efectos se dirigen conforme establece el art. 90.1, bien a la dirección electrónica vial, o bien en el caso de que no la tuviese, en el domicilio que expresamente hubiese indicado para el procedimiento o en su defecto, en el domicilio que figure en los registros de la Dirección General de Tráfico y este punto es de imposible realización en el caso de las bicicletas, ciclos y en general de cualquier vehículo de movilidad urbana ya que no tienen obligación de estar registradas por lo que se trata de un principio básico del procedimiento sancionador en materia de tráfico que es en este caso imposible de cumplir.

Dado que algunos ayuntamientos ya han establecido la posibilidad de registrar voluntariamente las bicicletas o los vehículos de movilidad urbana que permiten identificar a los propietarios, en estos casos sí procedería efectuar la comunicación y requerimiento de retirada con la advertencia de que de no retirarlo, se procederá a continuar con su tratamiento como residuo para su posterior eliminación y descontaminación. Así, transcurrido el plazo de dos meses contado desde la fecha en la que se constatase por los agentes de la autoridad la presunción de abandono de las bicicletas o de los VMU sin que el que acredite ser su propietario o persona debidamente autorizada por el mismo hubiera procedido a su recogida, por el órgano municipal competente en materia de gestión del tráfico se podría dictar resolución para declararlas como residuo doméstico o urbano y se ordenará, si no reunieran condiciones adecuadas para su uso, su traslado a un Centro Autorizado de Tratamiento para su posterior destrucción y descontaminación, o bien, si estuvieran en perfecto estado de uso, su reutilización en actividades municipales o en cualquier otro tipo de actividad que se desarrolle por organizaciones, asociaciones o entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro que tuvieran finalidades educativas, sociales, culturales, medioambientales o de interés general.

A estos efectos, respecto de la reutilización de las bicicletas o de los vehículos de movilidad urbana cuando sean declarados como residuo doméstico o urbano, en cualquiera de las actividades enunciadas, por el órgano municipal competentes se pueden suscribir convenios con organizaciones no gubernamentales, colegios públicos, asociaciones con fines sociales, educativos, medioambientales u otras entidades de interés general sin ánimo de lucro, para la donación de tales vehículos para su cesión gratuita conforme al procedimiento previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (EDL 2003/108869).

Finalmente, en este punto quiero mencionar que los órganos municipales competentes para sancionar conforme establece el art. 21.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), es el Alcalde (“n) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos”), siendo una competencia delegable conforme establece el apartado 3º del mismo artículo.

III. Procedimiento sancionador en materia de tráfico

El procedimiento sancionador en materia de tráfico viene establecido en el art. 95 TRLTSV y en el RD 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. El procedimiento abreviado se establece en el art. 94 TRLTSV.

El art. 95 TRLTSV distingue varias fases del procedimiento:

A) Notificación de la denuncia

Las notificaciones de la denuncia deben respetar lo establecido en el art. 89 TRLTSV, cumpliendo los siguientes requisitos:

- Con carácter general se notificarán en el acto al denunciado.

- Se podrá diferir la notificación solo si se cumple alguno de los supuestos los que se refiere el apartado segundo del art. 89.

- Si no se entrega en el acto, se realizará bien a la dirección electrónica vial si estuvieran dados de alta en ella al ser obligatorio para las personas jurídicas, o de forma voluntaria para las personas físicas, o al domicilio que conste en tráfico.

- Si la notificación se realiza en la dirección electrónica vial y transcurriesen diez días desde que se realizar, sin que su destinatario hubiese accedido a su lectura, se entenderá que ha sido rechazada la misma, rechazo que se hará constar en el expediente y podrá continuarse el procedimiento.

- Si la notificación se realizase en el domicilio del interesado, se seguirá el procedimiento habitual en las notificaciones administrativas, debiendo realizarse dos intentos de notificación, respetando que el segundo intento trate de realizarse en horario distinto de mañana o tarde respecto de la primera notificación, y finalmente debiendo publicarse en el boletín oficial correspondiente de ser infructuosos los dos anteriores.

- Obviamente, si el interesado rechazara la notificación, se hará constar expresamente en el expediente y se continuarán las actuaciones.

B) Presentación de alegaciones y posible traslado al agente

Notificada la denuncia, el interesado dispone de un plazo de veinte días naturales para presentaralegaciones y proponer las pruebas que estime oportunas.

Si las alegaciones formuladas aportan datos nuevos o distintos de los constatados por el agente denunciante, y siempre que se estime necesario por el instructor, se dará traslado de aquéllas al agente para que informe en el plazo de quince días naturales (aspecto éste bastante improductivo, ya que en el 99,99% de las ocasiones el agente se ratifica en la denuncia inicial). En cualquier caso, el instructor puede acordar que se practiquen las pruebas que estime pertinentes, debiendo ser motivada en su caso su denegación.

Se establece una peculiaridad para las infracciones leves y graves que no supongan la detracción de puntos, o de infracciones muy graves y graves cuya notificación se efectuase en el acto de la denuncia, si el denunciado no formula alegaciones ni abona el importe de la multa en el plazo de veinte días naturales siguientes al de la notificación de la denuncia, y es que ésta surtirá el efecto de acto resolutorio del procedimiento sancionador. En este supuesto, la sanción puede ejecutarse transcurridos treinta días naturales desde la notificación de la denuncia.

C) Resolución y terminación del procedimiento

Concluida la instrucción del procedimiento sancionador, el órgano instructor elevará propuesta de resolución al órgano competente para sancionar para que dicte la resolución que proceda. Únicamente se dará traslado de la propuesta al interesado, para que pueda formular nuevas alegaciones en el plazo de quince días naturales, si figuran en el procedimiento sancionador o se han tenido en cuenta en la resolución otros hechos u otras alegaciones y pruebas diferentes a las aducidas por el interesado.

La terminación del procedimiento pone fin a la vía administrativa y la sanción se podrá ejecutar desde el día siguiente al transcurso de los treinta días antes indicados.

IV. Infracciones más habituales en vías urbanas

Obviamente, si tenemos en cuenta que en España existen más de 8.000 municipios, podemos entender que no es fácil realizar una tipología homogénea de las infracciones que se cometen en las vías urbanas; no obstante lo anterior, dado el volumen de infracciones que se tramitan en ella, hemos cogido el modelo de la Ciudad de Madrid al entender que en él se dan todos los tipos de infracciones posibles en materia de tráfico y seguridad vial, por lo que puede servir de fundamento para extrapolar esa información al resto de municipios de España.

Si extraemos la información obrante en el portal de transparencia del Ayuntamiento de Madrid, referida al año completo de 2017, podemos observar los siguientes datos en cuanto a la diferente tipología de infracciones impuestas:

De la lectura de estos datos podemos deducir que el mayor porcentaje de infracciones se produce en la zona de estacionamiento regulado (el 33,89%), seguido por los accesos a áreas de acceso restringido controladas por sistemas automáticos de captación de matrículas (23,02%), excesos de velocidad en las vías urbanas, controlados mediante rádares fijos o móviles (21,36%), estacionamientos en zonas en las que está señalizada la prohibición de estacionamiento(6,86%), infracciones por la realización indebida de carga y descarga (1,39%) y por saltarse semáforos en rojo controlados mediante cámaras (1,19%).

Pasemos seguidamente a realizar algunas observaciones sobre cada uno de los tipos más habituales de denuncias en vías urbanas.

A) Denuncias en zonas de limitación horaria del estacionamiento

El art. 39.4 TRLTSV dispone que el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se regulará por ordenanza municipal, pudiendo los ayuntamientos adoptar las medidas que sean necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, entre ellas, limitaciones horarias de duración del estacionamiento, así como las medidas correctoras precisas, incluida la retirada del vehículo o su inmovilización cuando no disponga de título que autorice el estacionamiento en zonas limitadasen tiempo o exceda del tiempo autorizado hasta que se logre la identificación del conductor.

Por lo tanto, debe ser cada regulación específica municipal a través de sus ordenanzas, las que establezcan el régimen concreto de limitación de las zonas de estacionamiento, y en este sentido nos gustaría matizar que es precisamente dentro del ámbito regulatorio de la ordenanza, como manifestación de la capacidad normativa municipal con rango reglamentario, donde se deben establecer tanto los diferentes ámbitos de regulación que se deseen imponer, como las condiciones de uso y disfrute de los mismos, como finalmente, el ámbito territorial que abarcan.

En este sentido, entendemos que no es suficiente con que las ordenanzas municipales realicen una regulación “vaga” de la materia, remitiéndose a que sean actos administrativos como los decretos o resoluciones los que realicen posteriormente una regulación con mayor profundidad de la materia, ya que los actos administrativos en la clásica definición de Zanobini, son cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa, es decir, responden a una relación entre sujetos concretos y determinados y está sujeto a las consecuencias que limitan su propia naturaleza, mientras que una ordenanza municipal, como disposición de carácter general que se dirige a una pluralidad indeterminada de personas es el ámbito normativo adecuado en el que los municipios deben plasmar las regulaciones que se dirijan a dicha pluralidad indeterminadas de sujetos.

Esta consideración no es baladí, ya que muchas impugnaciones de sanciones impuestas por los ayuntamientos son fuente de recursos precisamente por no respetar el principio de jerarquía normativa y regularse por actos administrativos lo que debe estar regulado mediante ordenanza municipal. Cierto es que en este punto cabe realizarse algunas preguntas que no son de fácil contestación y que son debatidas en ámbitos doctrinales, como es la relativa a si una señal de tráfico, cuya información se dirige a una pluralidad indeterminada de personas y obviamente afecta a las conductas de los ciudadanos, debe establecerse en todo caso mediante un acto administrativo o mediante incluso una ordenanza municipal. Pensemos en este caso, que la realidad demuestra que son distintas las circunstancias que son predicables de cada municipio, ciudad o gran ciudad de nuestro país, y si bien puede tener sentido que determinada señalización pueda constar en un ámbito normativo reglamentario en municipios pequeños con escasas variaciones regulatorias, sería de muy difícil predicación para grandes ciudades donde las señalizaciones (siempre dentro del marco normativo general), son frecuentes y no tendría sentido exigir la modificación de una ordenanza municipal cuya duración como ya comentamos anteriormente, oscilará entre seis meses a un año, para incluir por ejemplo la señal en una determinada calle de la posibilidad o no de realizar un cambio de sentido.

Por otra parte, la capacidad regulatoria en esta materia a favor de los ayuntamientos es muy amplia, pudiendo distinguirse dos tipos de limitaciones:

a) Limitaciones sobre la vía pública: Los gestores públicos, deben adaptar sus ordenanzas a las necesidades concretas de cada municipio, así, encontramos por una parte la típica regulación de limitación de estacionamiento con zonas para el estacionamiento de residentes y para el de no residentes (que suelen identificarse con los colores verde y azul), zonas limitadas al estacionamiento para determinados tipos de actividad como talleres de reparación de vehículos y en definitiva, para cualquier tipo de actuación que tenga una vocación de permanencia en su uso y que aconseje incorporar en las ordenanzas una regulación específica y su señalización mediante un color diferente que deberá indicarse en la ordenanza. Obviamente, cada tipo de limitación debe llevar claramente determinada la limitación horaria que comporta.

b) Limitaciones sobre el tipo de vehículo que puede utilizar las zonas de estacionamiento limitadas: En este sentido, las ordenanzas deben establecer qué tipo s de vehículos pueden utilizar cada zona, indicando si por ejemplo las bicicletas pueden estacionarse en banda de estacionamiento o no, y lo más importante, si determinados coches en función de la tecnología que utilizan pueden hacer uso de determinadas zonas de estacionamiento, medidas éstas que cada vez son más frecuentes en toda Europa a raíz de la adopción de las medidas anticontaminación a las que más adelante nos referiremos.

Las infracciones aplicables a los incumplimientos de la normativa municipal en este ámbito tienen la calificación, conforme al art. 75.c) TRLTSV, como leves, al tratarse de incumplimientos de la normativa que no están calificados expresamente como graves o muy graves, y que serán sancionadas, conforme el art. 80, con multa de hasta 100 euros.

Este tipo de infracciones puede sustanciarse mediante el procedimiento abreviado al que se refiere el art. 94 TRLTSV, que determina que una vez realizado el pago voluntario de la multa, ya sea en el acto de entrega de la denuncia o dentro del plazo de veinte días naturales contados desde el día siguiente al de la notificación, concluirá el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias:

• La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción.
• La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que se formulen se tendrán por no presentadas.
• La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago.
• El agotamiento de la vía administrativa, siendo recurrible únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
• El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se iniciará el día siguiente a aquel en que tenga lugar el pago.
• La firmeza de la sanción en la vía administrativa desde el momento del pago, produciendo plenos efectos desde el día siguiente.
• La sanción no computará como antecedente en el Registro de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico.

B) Accesos a áreas de acceso restringido controladas por sistemas automáticos de captación de matrículas

Como hemos mencionado anteriormente, los ayuntamientos a través de su regulación en las ordenanzas municipales, pueden restringir el acceso de determinados vehículos a zonas concretas de los términos municipales por razones diversas:

1º. Restricciones por razones medioambientales

El art. 7.g) TRLTSV establece que es competencia de los municipios “la restricción de la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales”.

El fundamento de la adopción de medidas de protección medioambiental, tiene su origen entre otras en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera (EDL 2007/193887), que tiene como uno de sus principios rectores el de cautela y acción preventiva y que establece concretamente dos imposiciones a los ayuntamientos de más de 100.000 habitantes: por una parte, en su art. 8.4 dispone que éstos dispondrán de datos para informar a la población sobre los niveles de contaminación y la calidad del aire y, por otra, en su art. 16.4 establece que las entidades locales podrán elaborar, en el ámbito de sus competencias, sus propios planes y programas. Para la elaboración de estos planes y programas se deberá tener en cuenta los planes de protección de la atmósfera de las respectivas comunidades autónomas.

Asimismo, las entidades locales, con el objeto de alcanzar los objetivos de esta ley, podrán adoptar medidas de restricción total o parcial del tráfico, incluyendo restricciones a los vehículos más contaminantes, a ciertas matrículas, a ciertas horas o a ciertas zonas, entre otras.

Los municipios con población superior a 100.000 habitantes y las aglomeraciones, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarán planes y programas para el cumplimiento y mejora de los objetivos de calidad del aire, en el marco de la legislación sobre seguridad vial y de la planificación autonómica.

Por lo tanto, siempre que se trate de municipios de más de 100.000 habitantes es obligatorio disponer de instalaciones y redes de evaluación, informar a la población sobre los niveles de contaminación y calidad del aire, elaborar planes y programas para los objetivos de calidad del aire, e integrar las consideraciones relativas a la protección atmosférica en la planificación de las distintas políticas sectoriales, adoptando cuando sea necesario medidas de restricción total o parcial del tráfico.

Por su parte, el RD 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire (EDL 2011/1362), establece los umbrales de alerta para los tres contaminantes siguientes; dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y ozono, y define el umbral de alerta como el nivel a partir del cual una exposición de breve duración supone un riesgo para la salud humana, que afecta al conjunto de la población y que requiere la adopción de medidas inmediatas.

En este sentido, el valor del umbral de alerta para el dióxido de nitrógeno está establecido en 400 microgramos/m3 durante tres horas consecutivas en lugares representativos de la calidad del aire, en un área de al menos 100 km2 o en una zona o aglomeración entera, si esta última superficie es menor.

El citado RD 102/2011 establece asimismo un valor límite anual de 40 microgramos/m3 y un valor límite horario para la protección de la salud de dióxido de nitrógeno de 200 microgramos/m3 que no debe superarse más de 18 horas al año en ninguna de las estaciones de la red y estando sujeto a procedimientos de infracción por parte de la Comisión Europea cuando se superen dichos valores.

La vigilancia y el control de la calidad del aire se realiza mediante sistemas de vigilancia, predicción e información de la calidad del aire que permiten conocer, de forma continua y en tiempo real, las concentraciones de contaminantes, con el principal objetivo de proteger la salud de la población y reducir al máximo las situaciones de riesgo.

Por otro lado, la obligación de contar con los programas y planes a los que obliga la normativa comentada, si bien está claro que suponen la implantación de estrategias y medidas estructurales cuyo alcance repercute positivamente a medio y largo plazo en la calidad del aire de las ciudades, plantea la dificultad adicional de su rango normativo. Precisamente para dar cobertura reglamentaria a dicha dificultad es por lo que determinadas ciudades, como Madrid, han optado por regular en su ordenanza municipal con carácter general el conjunto de medidas que se pueden adoptar por el ayuntamiento ante la apertura de escenarios de alerta por contaminación, incluyendo tanto cuales son los distintos escenarios que se pueden activar, graduados en función de la gravedad del episodio, como las medidas a adoptar en cada uno de ellos.

Dichas medidas obviamente se encaminan al fin de mejorar la calidad del aire mediante medidas de restricción circulatoria, que llevan aparejadas en último término la imposición de las sanciones correspondientes.

Pero puesto que, como avanzamos en un principio, la potestad sancionadora está sujeta al principio de legalidad, en este punto las distintas infracciones que se imponen por los ayuntamientos no son específicas por vulneración de las condiciones establecidas en los planes, protocolos o en las propias ordenanzas concretamente sobre contaminación, sino que se basan en las infracciones por vulneración de las normas derivadas de las medidas impuestas, es decir, por excesos de velocidad, por estacionar sin el título habilitante que lo permita, etcétera, que podrán ser calificadas como infracciones leves, graves o muy graves conforme establecen los arts. 75, 76 Y 77 TRLTSV y llevar aparejada pérdida de puntos de encontrarse dentro de los supuestos establecidos en el Anexo II del TRLTSV.

Gran parte de las críticas suscitadas a raíz de las activaciones de estos protocolos y de las medidas de restricción de la circulación y el estacionamiento adoptadas por las ciudades, han venido muy de la mano de las dificultades de informar a la población con antelación suficiente para que éstos puedan optar por el uso de medios de transporte alternativos, especialmente por el de transporte público colectivo. Si bien es cierto que estas políticas exigen la rápida intervención de la administración, también es cierto que es necesario que se articulen procedimientos que permitan a los ciudadanos conocer con seguridad los escenarios sobre los que tiene que actuar, por lo que los ayuntamientos han venido optando por retrasar un día la entrada en vigor de las medidas correspondientes, a efectos de poder dar la máxima difusión posible de las mismas a través tanto de los medios de comunicación, como de las páginas web municipales, uso de redes sociales, como Twitter y similares, e incluso, como no podía ser de otro modo, de la siempre formal publicación en boletín o diarios oficiales que correspondan.

Pese a ello, ya se está trabajando en ciudades como Madrid en avanzar hacia modelos que apoyándose en la tecnología actualmente disponible y el estado de la técnica disponible, permita aplicar criterios predictivos a este tipo de políticas, lo que permitirá ya el poder avanzar a la ciudadanía la adopción de medidas de restricción de la circulación por determinadas zonas, y de estacionamiento, con una antelación suficiente para su adecuada planificación por parte de los ciudadanos y, además, que se produzcan las restricciones en el momento necesario y no un día después, para atacar de frente el problema que se trata de remediar, que no es otro que el de la contaminación.

2º. Restricciones por otras causas

Además de las mencionadas causas medioambientales, debemos recordar que el art. 18 TRLTSV establece la competencia municipal para que cuando existan razones de seguridad o fluidez de la circulación que lo aconsejen, se ordenen y modifiquen los sentidos de circulación, se prohíba total o parcial de acceso a partes de la vía, bien con carácter general o para determinados vehículos, el cierre de determinadas vías, el seguimiento obligatorio de itinerarios concretos, o la utilización de arcenes o carriles en sentido opuesto al normalmente previsto.

Dicha regulación permite la actuación municipal tanto en los supuestos concretos que se presenten en su día a día, como también ante situaciones que pueda preverse que tengan mayor vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso de cierres de circulación de vehículos por zonas afectadas por concretas situaciones de inseguridad ciudadana como especialmente afectas por tráfico de drogas, prostitución, o situaciones de marginalidad similares, que pueden necesitar de la aplicación de medidas de restricción de la circulación como apoyo a las medidas que en materia de seguridad ciudadana se pudieran aplicar.

A efectos enunciativos pero no cerrados, entiendo que los ayuntamientos pueden adoptar medidas de restricción por motivos de seguridad vial, de seguridad ciudadana, de protección de la integridad de los espacios públicos y privados y prevención de situaciones de grave congestión de tráfico, cuando se prevean o produzcan grandes concentraciones de vehículos y personas con motivo de celebraciones sociales, políticas, religiosas, manifestaciones y concentraciones, por la celebración de eventos deportivos, culturales, comerciales o por en definitiva, otros usos económicos y sociales que pudieran producirse.

Al igual que he señalado para el caso de las infracciones por quebrantamiento de las medidas de restricción a la circulación o estacionamiento por causas medioambientales, las infracciones por las demás causas se basan igualmente en las infracciones por vulneración de las normas derivadas de las medidas impuestas, es decir, por excesos de velocidad, por estacionar sin el título habilitante que lo permita, etcétera, que podrán ser calificadas como infracciones leves, graves o muy graves conforme establecen los arts. 75, 76 Y 77 TRLTSV y llevar aparejada pérdida de puntos de encontrarse dentro de los supuestos establecidos en el Anexo II del TRLTSV.

El control del acceso a las áreas restringidas puede realizarse por parte de los ayuntamientos mediante la utilización tanto de medios personales como son los agentes de la autoridad, tanto policías municipales como agentes de movilidad en el caso de existir), como mediante la utilización de medios automáticos de captación de matrículas. Precisamente es en estos casos en los que se necesita contrastar por parte de las administraciones que el medio que se utilice cuenta con las calibraciones necesarias que se acreditan por el Centro Español de Metrología u órganos equivalentes en las distintas Comunidades Autónomas en el caso en el que existan, siendo precisa dicha acreditación para que por el ayuntamiento se pueda tramitar la sanción correspondiente. Pensemos que dicha circunstancia es predicable tanto a los sistemas de captación de matrícula mediante rádares como para los sistemas de semáforo en rojo.

Es cierto que existe cierto debate doctrinal que cuestiona especialmente el uso de sistemas de captación de matrícula cuando no se utilizan aparatos estáticos, sino móviles, cuestionando incluso la forma en la que son utilizados por los agentes de la autoridad y si se respetan o no escrupulosamente las instrucciones de los fabricantes en su uso; no obstante, lo que está claro es que el estado de la tecnología está permitiendo que se vayan incorporando a las denuncias el uso de las nuevas tecnologías, que mejoran en mucho la ya vetusta presunción de veracidad de los agentes, y exigen que la administración apoye sus denuncias además en este tipo de sistemas.

Si bien no es objeto del presente trabajo entrar en el debate de si la tecnología es la adecuada o no y otras disquisiciones más técnicas, que entiendo que caen en el ámbito de los ingenieros y técnicos expertos en la materia, si creo muy interesante citar la sentencia del TS nº 184/2018 de 17 de abril (EDJ 2018/51324), que ha establecido que los radares móviles de tráfico que realizan la medición de la velocidad desde una ubicación fija, en trípodes o en coches parados, tienen un margen de error del 5% y no del 7%, por lo que atribuye a este tipo de dispositivos el mismo porcentaje que a los fijos. Esta diferencia es muy importante al ser valorada por el alto tribunal, ya que:

“En el caso concreto de esta casación el margen de error es relevante pues la velocidad detectada por los aparatos de medición es de 214 km/h sobre los que el juez de lo penal actúa el margen de error del 7%, al considerar que en el caso el sistema de medición era móvil, en tanto que para la sentencia de apelación, y que es objeto de esta casación, el sistema de detección de velocidad es estático por lo que él margen de error era del 5% que determina, en la sentencia del juzgado penal una velocidad de 199 km/h, que no supera los 80 km superiores a la velocidad permitida, en tanto que, con el margen de error del 5%, la velocidad era de 203 km, que si supera el margen y rellena la tipicidad del artículo 379.1 del Código penal.”

Por lo que las consecuencias penales de considerar un margen u otro de diferencia entre rádares fijos y móviles, puede tener consecuencias como en el caso planteado, incluso en el orden penal.

La sentencia realiza un razonamiento que considero muy adecuado y, así, determina que:

“Las Órdenes Ministeriales distinguen entre cinemómetros fijos o móviles, y éstos últimos, entre estáticos o en movimiento. A los fijos les señalan un margen de acción del 5%, y a los móviles, del 7%. Hasta aquí la norma es clara al señalar por el tipo de instrumento un margen de error. A continuación, equipara a los fijos la medición realizada en el modo estático, esto es, cuando un sistema móvil no realiza la medición en movimiento. Es obvio, y no es objeto de cuestionamiento. La consideración como móvil el sistema de detección colocado sobre un vehículo en movimiento, por la propia naturaleza del sistema de medición, y es fijo el que se coloca, de forma permanente, sobre un elemento inmueble, arco, edificio, poste o pórtico de carretera.

El problema se plantea respecto a sistemas de detección, en principio móviles, colocados sobre trípodes o en un vehículo parado. La norma de aplicación son las órdenes ministeriales, anteriormente reseñadas, las cuales no clarifican la cuestión planteada. Los criterios que sustentan la diferenciación entre fijos, estáticos y móviles, son básicamente dos. Por el primero, la diferencia radica en el método de una medición. Así, el aparato de medición es fijo o estático, según que la medición se realice desde un aparato que no estaría en movimiento. Por el contrario es móvil, cuando la detección se realiza desde un soporte en movimiento. Siguiendo un segundo criterio, la diferencia resulta de la propia condición del aparato de medición, si es fijo o es trasladable, toda vez que esa consideración afecta a las condiciones de los aparatos y las necesidades de revisión.

Las Órdenes Ministeriales distinguen entre instrumentos de medición fijos o móviles, a los que asigna un distinto margen de error en sus mediciones, derivadas de su distinta ubicación y función que realiza. Los primeros, instalados en elementos inmuebles con carácter permanente, y los segundos, son trasladados de un lugar a otro. Dentro de los contemplados como móviles, por su movilidad, se distingue entre móviles en sentido estricto, dispuestos para la medición en movimiento, y aquellos otros que además de la movilidad, por poder ser trasladados, desarrollan su función de medición en situación de parados. Estos últimos son denominados estáticos, a los que se atribuye el margen de error de los fijos.

Consecuentemente, si el aparato de medición, cinemómetro es empleado desde una ubicación fija, esto es sin movimiento, ya sea fijo o estático, al margen de error es del 5%.

Esa catalogación es lógica pues la medición de la velocidad, desde un radar fijo, o desde una instalación sin movimiento, supone un menor margen de error que la medición realizada desde un dispositivo en movimiento.”

Finalmente, en este punto me gustaría realizar una reflexión respecto de las posibilidades que se abren a los ayuntamientos para apoyar sus denuncias en sistemas de captación de imagen mediante el uso de terminales móviles, que permiten apoyar las denuncias con las mismas. Esto es muy importante para el caso, por ejemplo, de las denuncias tramitadas a instancias de personal de empresas contratadas para el control de las zonas de estacionamiento regulado a las que nos referimos anteriormente. El uso de estas imágenes, a mi entender, supone un importante avance en la tramitación de procedimientos sancionadores y un apoyo muy importante para la carga de la prueba, si bien supone nuevos retos a afrontar como el cuestionamiento de la veracidad de una imágenes captadas por terminales móviles y el posible recurso que sobre las denuncias tramitadas basadas en ellas pudieran tramitarse, aunque, como he dicho, obviamente las considero un avance muy importante en orden a reforzar la prueba de la comisión de la infracción.

C) Excesos de velocidad en vías urbanas

Partiendo de las reflexiones que ya hemos realizado respecto del uso de tecnología para detectar excesos de velocidad, debemos realizar especial mención a este tipo de infracción, por cuanto es uno de los principales motivos de accidentalidad en nuestras ciudades y, como está demostrado, reduce el tiempo de reacción, dificulta el control del vehículo y la rectificación de la trayectoria, aumenta la agresividad y el estrés del conductor y altera el funcionamiento sensorial disminuyendo el campo visual y fisiológico.

En las vías urbanas el límite de velocidad, salvo señalización expresa en contrario que obviamente puede reducirla, es de 50 km/h en general y de 45 km/h para bicicletas y ciclomotores. El incumplimiento de estos límites está tipificado como infracción grave o muy grave, y sancionadas con multas que oscilan desde los 100 hasta los 600 euros, tal y como se recoge en la siguiente tabla:

Además, conforme establece el art. 379 del Código Penal -CP- (EDL 1995/16398), el que condujere un vehículo de motor o un ciclomotor a velocidad superior en sesenta kilómetros por hora en vía urbana a la permitida reglamentariamente, será castigado con la pena de prisión de tres a seis meses o a la de multa de seis a doce meses o trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa días, y, en cualquier caso, a la de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a uno y hasta cuatro años.

El sistema de Permiso por Puntos contempla también la pérdida entre 2 y 6 puntos por este tipo de infracción dependiendo del exceso de velocidad cometido.

V. Prescripción de las sanciones

Conforme establece el art. 112 TRLTSV, el plazo de prescripción de las infracciones previstas en la ley será de tres meses para las infracciones leves y de seis meses para las infracciones graves y muy graves y el plazo comenzará a contar a partir del mismo día en que los hechos se hubieran cometido y se interrumpe por cualquier actuación administrativa de la que tenga conocimiento el denunciado o esté encaminada a averiguar su identidad o domicilio y se practique con otras administraciones, instituciones u organismos y también por la notificación que se realizada correctamente (efectuada en el momento de la infracción, en el domicilio, en la Dirección Electrónica Vial (DEV), página de la DGT para la notificación y gestión de multas de tráfico vía telemática, o a través del Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA).

El ejemplo más conocido de la interrupción de la prescripción se produce cuando la Administración tiene que realizar cualquier actuación administrativa encaminada a averiguar la identidad o domicilio del conductor sancionado, ya que la interrupción de la prescripción en este caso va dirigida a evitar que el denunciado rehúse siempre la notificación e intente que transcurra el plazo de prescripción para sancionar dando una dirección falsa o simplemente rechazando las notificaciones que le lleguen a su domicilio.

La Administración está obligada a dictar resolución expresa, de forma que, si no se hubiera producido la resolución sancionadora transcurrido un año desde la iniciación del procedimiento, se producirá su caducidad y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio.

El plazo de prescripción de las sanciones consistentes en multa será de cuatro años y el de la suspensión prevista en el art. 80 es de un año.

Por lo tanto, una vez cometida la infracción, la Administración dispone de un plazo de tres meses o de seis meses para notificar la denuncia, y en caso de no hacerlo la sanción prescribe y, por tanto, la Administración no tiene ya capacidad para sancionar el hecho infringido.

El plazo de prescripción se reanudará si el procedimiento se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al denunciado. Así, por ejemplo, si han pasado dos meses desde la fecha de la infracción y se interrumpe el plazo por un intento del órgano denunciante de averiguar el domicilio, la Administración tiene un mes para realizar cualquier actuación en el procedimiento, al término del mismo, el plazo de prescripción se reanudará de nuevo. Si transcurrido un año desde el inicio del proceso, la Administración no llevara a cabo su resolución, se procederá a declarar la caducidad de la sanción y se archivarán las actuaciones, a solicitud del interesado o de oficio por el órgano competente para dictar resolución.

VI. Posibilidad de sancionar a los vehículos de movilidad urbana

Tal y como ya avancé al principio, uno de los retos a los que se enfrentan las Administraciones locales, en lo que se refiere al ámbito sancionador en materia de tráfico, es el referido a la eclosión de nuevos tipos de vehículos que hasta el momento no estaban catalogados como tales por la normativa estatal, por lo que no era posible por los ayuntamientos ni asignarles un régimen jurídico de aplicación, lo que impedía que, por ejemplo, se pudiera sujetar a intervención municipal mediante autorización municipal.

A) Ciclos compartidos (“bicibirras”)

Los ciclos compartidos (también conocidos como “bicibirras”), son vehículos en los que ocho pasajeros y un conductor comparten un ciclo colectivo asistidos por un conductor y que durante el trayecto pueden ir consumiendo cerveza u otras bebidas alcohólicas.

Este tipo de vehículos, en el ejercicio de su actividad, entran en relación con los servicios en el ámbito del transporte que, recordemos, fueron una de las pocas excepciones a la aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios (EDL 2014/251214) y su ejercicio que, entre otros objetivos, tuvo el de la simplificación de procedimientos administrativos y, por lo tanto, la Directiva europea en la que trae causa como la Ley, entendieron la conveniencia de que por parte de la Administración en materia de transporte siga siendo exigible el régimen de control previo de la actividad.

En este sentido, debemos hacer notar que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres -LOTT- (EDL 1987/12128), establece en su art. 1.1 apartado 2, que el ámbito de aplicación de la Ley se extiende al arrendamiento de vehículos y no hace distinción como sí efectúa en el punto 1º cuando se refiere a que es aplicable en la regulación del transporte que se realice únicamente en vehículo turismo. Es decir, la actividad de arrendamiento de vehículos sí está regulada y sujeta por esta Ley. A mayor abundamiento, debemos hacer notar que la LOTT fue modificada precisamente por el art. 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios (EDL 2014/251214) y su ejercicio en su art. 134 que ha quedado redactado de la siguiente manera:

“Fuera de los supuestos de colaboración previstos en esta Ley, únicamente podrán arrendarse con conductor los vehículos de turismo.

El arrendamiento de vehículos con conductor tendrá, a efectos de la legislación de ordenación de los transportes por carretera, la consideración de transporte discrecional de viajeros y su ejercicio estará sujeto a todas las reglas contenidas en esta Ley que resulten de aplicación a dicha clase de transporte.”

Por lo tanto, ya que únicamente se permite el arrendamiento con conductor para vehículos turismo (fuera de los casos de colaboración con asociaciones de transportistas a las que se refiere el art. 57) y visto que en el supuesto planteado se trata de un ciclo, no estaría en principio autorizado para el ejercicio de esa actividad.

En el mismo sentido se muestra el art. 180 del RD 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (EDL 1990/14649), que establece que:

“Fuera de los supuestos de colaboración entre transportistas legalmente previstos, únicamente podrán arrendarse con conductor los vehículos de turismo. Dicho arrendamiento tendrá a todos los efectos administrativos la consideración de transporte discrecional de viajeros.”

De la lectura de estos preceptos podemos extraer dos consecuencias: o bien que, al no recoger la normativa en vigor la posibilidad de arrendar estos vehículos con conductor, dicha actividad no está permitida y su consecuencia directa es que si se detectase por la Policía Municipal o  por los Agentes de Movilidad la circulación de un vehículo de estas características, debería procederse a la inmovilización del vehículo al carecer el vehículo del permiso de circulación o autorización que lo sustituya; o bien que, al no regularse concretamente el alquiler de estos vehículos con conductor, dicha laguna permite el ejercicio de la actividad con tal libertad.

Además, debe someterse a consideración el argumento relativo a la seguridad de estos aparatos, ya que carece de los elementos de seguridad que parecen razonables para un vehículo de estas características, como un tipo de cinturón de seguridad o al menos, algún elemento de retención que impida que ante un simple impacto, los nueve ocupantes salgan despedidos del mismo. Por otra parte, aunque pueda estar prohibido por la normativa municipal el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública y se pueda controlar en muchos casos mediante la detención del aparato, lo cierto es que cuentan con un conductor que no consume alcohol, lo que dificulta mucho el poder sancionar a un vehículo cuyo conductor se encuentra en perfectas condiciones para circular.

Por último, este tipo de aparatos incorpora pequeños motores que facilitan la asistencia al pedaleo, pero la potencia que desarrolla el motor no alcanza la mínima requerida para poder sujetarla a las restricciones de los vehículos a motor.

Como podemos apreciar en este caso, la labor de la policía municipal en materia sancionadora se basa casi exclusivamente en jugar al “ratón y al gato” con estos aparatos y comprobar que circulan con conductor, que no incumple ninguna normativa en lo que a iluminación y catadióptricos se refiere y en caso contrario, inmovilizarlo o bien retirarlo a una base municipal de grúa hasta que el titular acredite su cumplimiento. Nuevamente como podemos suponer, se trata de vehículos cuya tenencia no supone una titularidad incorporada a ningún registro, por lo que las dificultades para poder enlazar con un procedimiento sancionador adecuado, proporcional y eficaz, son máximas.

B) Segways y artefactos similares

Se trata de aparatos de transporte ligero, giroscópico y eléctrico, que cuentan con dos ruedas (algunos modelos con una), con autobalanceo y controlados por ordenador.

La introducción de los mismos en nuestros municipios también está suponiendo una revolución en la movilidad urbana, que afecta tanto al turismo como a los propios modos de transporte, pudiendo utilizarse incluso como vehículo de apoyo intermodal. La falta de regulación de la normativa estatal, ha supuesto que no tengan fijadas las partes de la vía por las que pueden o no circular y que nuevamente una regulación normativa municipal pueda considerarse por parte de los tribunales como una intromisión en una competencia supramunicipal.

Pese a ello, está claro que la circulación de este tipo de aparatos que pueden alcanzar fácilmente los 25 km/h de velocidad, exigen que por parte de los ayuntamientos y en aras de la consecución de la seguridad vial y peatonal, se establezcan las partes de la vía por las que deben circular y que incluso cuando circulen en grupo en el ejercicio de actividades económicas turísticas, cuenten con seguros de responsabilidad civil e itinerarios previamente autorizados por los municipios que hagan compatibles los usos de las vías y que, en todo caso, respeten al peatón como el usuario por excelencia de las aceras.

C) Patines, monopatines y patinetes tanto ordinarios como eléctricos

Si bien los patines, monopatines y patinetes sí se encuentran regulados por la normativa de tráfico, estableciéndose que pueden circular por la acera, pero a paso de persona, en la actualidad han irrumpido los patinetes eléctricos que permiten su uso intermodal con el transporte público y que, además, no son contaminantes.

A efectos de no repetirme, nos podemos remitir, en lo que a los problemas que suponen se refiere, a lo que ya he apuntado en los apartados anteriores para bicibirras y segways y similares.

D) Cargo ciclos tanto en su modalidad de pasajeros como de mercancías

En estos casos, me refiero a la incorporación de ciclos con pedaleo asistido que transportan tanto a pasajeros como a mercancías para el reparto en la última milla.

Se trata de vehículos responsables con el medio ambiente pero cuya circulación implica un importante incremento del riesgo en la seguridad vial, lo que exige la adopción de medidas de planificación de infraestructuras que se adecuen a los mismos (como por ejemplo carriles segregados) y regular las condiciones de uso, pues está claro que en lo que al procedimiento sancionador se refiere, si bien se trata de vehículos, nuevamente al no estar registrados complican sobre manera la tramitación de cualquier procedimiento sancionador al efecto.

Aunque existen mayor número de “autoslocos” circulando por nuestras ciudades, únicamente quiero poner sobre la mesa las dificultades con las que se encuentran los ayuntamientos para tratar de regular los aspectos que los afectan, entre los que obviamente se encuentra el sancionador, y que pone de manifiesto que durante demasiado tiempo la Administración estatal ha mirado hacia otro lado y no le ha dado la importancia que debería a esta materia.

Ante esta situación, la Dirección General de Tráfico en colaboración con los Ayuntamientos de Barcelona y Madrid, aprobó la Instrucción 16/V-124, que determina lo siguiente respecto de estos vehículos de movilidad urbana:

“Los VMP, podrán ubicarse físicamente en el ámbito de la calzada, siempre que se trate de vías expresamente autorizadas por la autoridad local. La autoridad municipal, no obstante, podrá autorizar su circulación por aceras, zonas peatonales, parques o habilitar carriles especiales con las prohibiciones y limitaciones que considere necesarias (relativas a masa, velocidad y servicio al que se destinan) para garantizar la seguridad de los usuarios de la vía. Cuando queden asimilados a ciclos y bicicletas, les será aplicable lo dispuesto para estos en la legislación de tráfico, seguridad vial y circulación de vehículos a motor. En concreto, el uso de los VMP debe realizarse atendiendo a las normas del ordenamiento jurídico vial.

TERCERO.- Permiso o licencia de circulación y conducción.

Tal y como se ha descrito anteriormente, los VMP no son vehículos de motor y por tanto no requieren de autorización administrativa para circular. En consecuencia, y hasta que no se regule definitivamente, no cabe exigir al usuario la titularidad de permiso o licencia de conducción. Lo anterior sin perjuicio de las exigencias técnicas o de otra naturaleza que la autoridad local determine para autorizar el uso de los VMP en las vías de su competencia.

CUARTO.- Aseguramiento.

El aseguramiento obligatorio de los vehículos en su circulación solo tiene lugar cuando estos tienen la consideración de vehículos de motor. Así lo dispone el Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre, que en su artículo 1º indica señala aquello que tiene la consideración de vehículo motor, y por tanto, debe ser objeto de aseguramiento obligatorio.

“Artículo 1. Vehículos a motor.

1. Tienen la consideración de vehículos a motor, a los efectos de la responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor y de la obligación de aseguramiento, todos los vehículos idóneos para circular por la superficie terrestre e impulsados a motor, incluidos los ciclomotores, vehículos especiales, remolques y semirremolques, cuya puesta en circulación requiera autorización administrativa de acuerdo con lo dispuesto en la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Se exceptúan de la obligación de aseguramiento los remolques, semirremolques y máquinas remolcadas especiales cuya masa máxima autorizada no exceda de 750 kilogramos, así como aquellos vehículos que hayan sido dados de baja de forma temporal o definitiva del Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico….”

No obstante lo anterior, el usuario o propietario del VMP podrá voluntariamente contratar un seguro en los términos establecidos en la legislación general de seguros o, deberá contratarlo, en los casos en los en los que para su utilización en vía urbana, la autoridad local lo establezca.

QUINTO.- Autorización expresa para determinados VMP y ciclos de más de dos ruedas.

Los VMP y ciclos de más de dos ruedas que estén destinados a realizar actividades económicas de tipo turístico o de ocio deberán obtener previamente una autorización de la Autoridad Municipal en la que figurará, en todo caso, el recorrido a realizar, horario y cuantas limitaciones se establezcan para garantizar la seguridad de los usuarios de la vía. La Autoridad municipal recabará los informes vinculantes que considere oportunos.”

Si bien es elogiable la intención de regulación de la materia por parte del Estado, no es menos cierto que utilizar para ello el rango normativo (si lo tiene) de una instrucción, se muestra cuando menos claramente insuficiente. Pese a ello, los ayuntamientos ya cuentan al menos con una regulación sobre la que apoyar sus autorizaciones y regulaciones mediante ordenanza, lo que les permitirá poder mejorar la seguridad jurídica de cara a los usuarios de los aparatos y aportar claridad en lo que a las infracciones se refiere.

E) Calesas y animales de tiro

Quiero también hacer mención a la circulación por nuestros municipios y ciudades de calesas y animales de tiro, a cuyo respecto el TRLTSV establece en su art. 50 que:

 “1. En las vías objeto de esta Ley solo se permitirá el tránsito de animales de tiro, carga o silla, cabezas de ganado aisladas, en manada o rebaño, cuando no exista itinerario practicable por vía pecuaria y siempre que vayan custodiados por alguna persona. Dicho tránsito se efectuará por la vía alternativa que tenga menor intensidad de circulación de vehículos y de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca.

2. Se prohíbe la circulación de animales por autopistas y autovías.”

Por otra parte, el RD 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación (EDL 2003/156972), establece al respecto en su art. 126 que:

“En las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, sólo se permitirá el tránsito de animales de tiro, carga o silla, cabezas de ganado aisladas, en manada o rebaño, cuando no exista itinerario practicable por vía pecuaria y siempre que vayan custodiados por alguna persona. Dicho tránsito se efectuará por la vía alternativa que tenga menor intensidad de circulación de vehículos y de acuerdo con lo que se establece en este capítulo.”

Y el art. 127 de la misma norma dispone que:

“1. Los animales a que se refiere el artículo anterior deben ir conducidos, al menos, por una persona mayor de 18 años, capaz de dominarlos en todo momento, la cual observará, además de las normas establecidas para los conductores de vehículos que puedan afectarle, las siguientes prescripciones:

a. No invadirán la zona peatonal.
b. Los animales de tiro, carga o silla o el ganado suelto circularán por el arcén del lado derecho, y si tuvieran que utilizar la calzada, lo harán aproximándose cuanto sea posible al borde derecho de ésta; por excepción, se permite conducir uno solo de tales animales por el borde izquierdo, si razones de mayor seguridad así lo aconsejan.
c. Sólo atravesarán las vías por pasos autorizados y señalizados al efecto o por otros lugares que reúnan las necesarias condiciones de seguridad.
d. Si circulan de noche por vía insuficientemente iluminada o bajo condiciones meteorológicas o ambientales que disminuyan sensiblemente la visibilidad, su conductor o conductores llevarán en el lado más próximo al centro de la calzada luces en número necesario para precisar su situación y dimensiones, que serán de color blanco o amarillo hacia delante, y rojo hacia atrás, y, en su caso, podrán constituir un solo conjunto.
e. En estrechamientos, intersecciones y demás casos en que las respectivas trayectorias se crucen o corten, cederán el paso a los vehículos.

2. Se prohíbe dejar animales sin custodia en cualquier clase de vía o en sus inmediaciones, siempre que exista la posibilidad de que éstos puedan invadir la vía.”

Por lo tanto y como conclusión, no procede conceder una autorización genérica para circular por el municipio en el que se pretenda realizar la actividad, debiendo concederse para itinerario, zona y horario específico.

El incumplimiento de la obligación de circular con autorización municipal, supone una infracción del art. 77.l) TRLTSV que la configura como grave con una multa de hasta 500€.

VII. Graduación de las sanciones

Las sanciones en materia de tráfico, ya sean leves, graves o muy graves, se graduarán conforme establece el art. 81 TRLTSV y podrán incrementarse en un 30 % en atención a la gravedad y trascendencia del hecho, los antecedentes del infractor y a su condición de reincidente, el peligro potencial creado para él mismo y para los demás usuarios de la vía y al criterio de proporcionalidad.

Obviamente, los criterios aplicados respecto de la graduación de la sanción, deben quedar establecidos en el expediente y correctamente reflejados, siendo motivo de anulación de la denuncia de no establecerse claramente.

En este sentido y aunque es numerosa la jurisprudencia al respecto, reseño el contenido de la STS 3908/2013, de 3 de julio (EDJ 2013/140247), que establece que:

“Finalmente, echa en falta una motivación exhaustiva de la graduación de las sanciones. No se ha producido un juicio ni de proporcionalidad ni de individualización de las sanciones impuestas, vulnerando la Jurisprudencia de aplicación y el artículo 131 de la Ley 30/92, por tampoco guardar adecuación la gravedad del hecho con la sanción y más teniendo en cuenta que en virtud del apartado 3 de dicho precepto, no existe reiteración de la conducta.”

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho de la Circulación", el 1 de junio de 2018.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

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