Efectos de la caducidad de un procedimiento administrativo

Como se infiere de los arts. 44 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 noviemb...

Como se infiere de los arts. 44 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre -EDL 1992/17271-, la regulación legal de la caducidad se configura como una forma de terminación de los procedimientos administrativos, motivada bien por la inactividad del interesado en los iniciados a su instancia, bien por la falta de resolución en plazo por parte de la Administración de los procedimientos que, iniciados oficios, tengan carácter sancionador o sean susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Sin perjuicio de que el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, la interpretación jurisprudencial (en especial, la STS de 12 junio 2003, sec. 5ª -EDJ 2003/50996-) sobre la base, entre otros, del art. 92,3 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, dejó claro que mientras la acción de la Administración no haya prescrito -es decir, mientras se mantenga viva resulta posible reiniciar de nuevo un procedimiento sancionador, dada la distinción entre la u0022prescripción del derechou0022 cuya satisfacción persigue la acción material y la u0022caducidad del procedimientou0022 a través del cual ésta se ejercita.

Sin embargo, ninguna referencia se encuentra en la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271 sobre la problemática esbozada en el planteamiento que nos ocupa. Desde luego, razones contrapuestas para mantener una respuesta afirmativa o positiva a los interrogantes planteados no escasean:

A) El principio de eficacia que debe regir toda actuación administrativa unido a necesidades de economía procedimental y de conservación de los actos administrativos, a tenor de los arts. 63, 64 y 66 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271 militan en favor de reconocer la posibilidad de u0022trasladaru0022 al nuevo procedimiento el acervo probatorio del que se hizo acopio en el procedimiento caducado.

Asimismo, pese a lo que pudiera pensarse, el propio interés del administrado jugaría en favor de esta última posibilidad en la medida que de negarse virtualidad a la documentación obrante en el expediente caducado, de modo que hubiesen de reiterarse los requerimientos y, en definitiva, practicar nueva prueba, se le sometería a una carga excesivamente onerosa.

Al fin y al cabo, considero inapropiado concebir los institutos de la caducidad y de la prescripción al servicio exclusivo de la defensa de los intereses del administrado involucrado en un procedimiento frente a la Administración, toda vez que es la sociedad, en su conjunto, la que debe gozar de la tutela general que dispensan los principios de seguridad jurídica, certeza y previsibilidad de la acción administrativa, que comportan, ya en el plano concreto, el derecho del individuo a que se resuelvan de forma ágil y rápida las actuaciones administrativas, especialmente, aquellas que le pueden perjudicar.

B) Por contra, posturas arraigadas en la idea de que la caducidad opera, en su sentido jurídico, como un reproche a la Administración que no pudo o no supo notificar en plazo la resolución administrativa que debía aflorar en el primer procedimiento, postularían la imposibilidad de utilizar en un eventual procedimiento posterior el material probatorio del primero.

En este sentido, si el procedimiento caducado no produce efecto alguno, -entre otros, como hemos visto, no interrumpe la prescripción cabría manejar, en puridad, una idea próxima a la de inexistencia del procedimiento caducado y, obviamente, del conjunto de los trámites, pruebas y documentos obrantes en el mismo. De esta manera resultaría difícil invocar argumentos tales como el de conservación de un acto administrativo que ni siquiera ha llegado a nacer en el mundo jurídico.

Razones de fomento de la eficiencia administrativa y de estímulo en la tramitación responsable de los procedimientos coadyuvarían también a sostener la postura contraria a la posibilidad descrita.

Como no podía ser de otro modo, la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se ha pronunciado ya sobre esta cuestión, destilando la pauta de que la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen un valor independiente, como son las actas y los informes en los que se funda el acuerdo de inicio del procedimiento caducado.

La STS de 1 octubre 2001 -EDJ 2001/47751 expresa u0022resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia (art. 69 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común -EDL 1992/17271 [...] determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido el mandato legal citado. Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son el Acta e Informe en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste.u0022

Por su parte la STS de 24 febrero 2004 -EDJ 2004/260204 profundiza más y acomete unas interesantes distinciones

u0022Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones [...] lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las Sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 octubre 2001 -EDJ 2001/47750-, -EDJ 2001/47751-, 15 octubre 2001 -EDJ 2001/51302-, 22 octubre 2001 -EDJ 2001/51435 y 5 noviembre 2001 -EDJ 2001/51489-.

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse.

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad u0022sancionau0022 el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste.u0022

Este pronunciamiento permite atisbar, ante todo, un límite negativo a la posibilidad de importar al procedimiento reiniciado, pruebas y documentos obrantes en el caducado y no es otro que el del perjuicio que pudiese derivarse por dicha circunstancia al administrado, perfilándose así una respuesta al planteamiento expuesto.

Sin perjuicio de lo expuesto, para enriquecer este análisis conviene acudir a la previsión contenida en el art. 104,5 LGT 2003 -EDL 2003/149899 que, en el contexto de los procedimientos tributarios, proclama que u0022las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado tributario.u0022

Pues bien, prima facie, el precepto suministra una solución positiva -reiteramos, siempre en el ámbito específicamente tributario al planteamiento que nos ocupa, mostrando cierta sintonía con la jurisprudencia anteriormente referida. Sin embargo, no debemos olvidar que los interrogantes que nos conciernen se referían a procedimientos sancionadores o susceptibles de producir efectos desfavorables en la esfera jurídica de los administrados. Pues bien, dicha circunstancia revela una especial importancia en la medida que el art. 211,4 LGT 2003 -EDL 2003/149899 expresa que la caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador, previsión que, en cierta medida, erosiona la aplicación práctica de su art. 104,5. En efecto, de este modo, los documentos y elementos de prueba obtenidos en el procedimiento caducado no podrían ser utilizados frente al mismo contribuyente en el escenario de un procedimiento sancionador, lo que no impide, obviamente, concatenar procedimientos sucesivos distintos del sancionador contra el mismo contribuyente (como, por ejemplo, un procedimiento de liquidación tras resultar caducado el primero) o, en su caso utilizar el acervo probatorio del procedimiento caducado para iniciar procedimientos sancionadores contra otros sujetos o incluso, contra el mismo contribuyente encartado en el procedimiento sancionador caducado pero, ahora, a los efectos de depurar sus responsabilidades tributarias por otros hechos.

En cualquier caso, en supuestos en los que no haya prescrito la acción de la Administración tributaria para sancionar sorprende la restricción contenida en el art. 211,4 LGT -EDL 2003/149899 en torno a la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento sancionador pues, parece confundirse la operatividad de la prescripción y de la caducidad.

Una explicación plausible sería la de que, en realidad, el legislador tributario no optó por crear una regla especial, de excepción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el sentido de entender que lo que impediría la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador no es la caducidad, en sí misma, sino el límite contenido en otro precepto de la LGT: el art. 209,2 -EDL 2003/149899 que prescribe la necesidad de iniciar el expediente sancionador a los tres meses desde la notificación de la liquidación de la cual derive. Evidentemente, resultaría imposible en la práctica cumplir dicha previsión de los tres meses si, previamente, ha existido caducidad en un procedimiento anterior que, como es sabido, exige el transcurso del plazo de seis meses sin que se hubiera notificado resolución alguna expresa, para declararla.

El contenido del art. 44,2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de...

El contenido del art. 44,2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271 es claro al imponer el legislador el mandato de archivo de las actuaciones de los procedimientos caducados a que tal precepto se refiere. Archivo de las actuaciones que no obsta el inicio de un nuevo procedimiento si la acción de la Administración no ha prescrito, como establece el art. 92,3 del citado texto legal por remisión del propio art. 44,2.

Pues bien, en la consulta que se somete a nuestra consideración pugnan, al menos en apariencia, diversos principios básicos de la actuación de la Administración, tales como el de eficacia y conservación de los actos administrativos frente al de defensa de los interesados y el de seguridad jurídica.

Ha de partirse, necesariamente, que la caducidad debe apreciarse incluso de oficio, y que no es sino la consecuencia del dictado de una resolución administrativa extemporánea respecto a un plazo máximo para resolver y notificar de forma expresa establecido por el legislador en garantía de los administrados. Desde este punto de vista, cuando la caducidad se hubiese producido, el mandato legal de archivo implicaría considerar que la resolución administrativa extemporánea que resuelve el fondo del asunto y no se limita a declarar la caducidad y ordenar el archivo del procedimiento en que fue dictada, incurre en un vicio de nulidad de pleno derecho, pues el procedimiento era inexistente. Así las cosas, no cabría admitir que en el seno del proceso que se iniciase a posteriori, en cuanto no prescrita la acción, pudieran hacerse valer sin más, mediante su simple aportación, documentos, elementos de prueba y en general actuaciones practicadas en el procedimiento caducado, esto es, todas aquellas surgidas y practicadas a raíz de su iniciación, aunque de ellas se diese el oportuno traslado a la parte interesada. Y es que si se aprecia la nulidad de lo actuado en el proceso caducado, o simplemente se considera que no existió procedimiento, el principio de conservación de los actos administrativos no sería aplicable, primando, sin duda alguna, la garantía de defensa de los administrados respecto a un nuevo proceso a tramitar ex novo.

Téngase en cuenta, además, que si se admitiese lo contrario, la Administración se vería favorecida en los plazos con que cuenta para resolver y notificar la resolución que adopte, aminorándose así el riesgo de una nueva caducidad, por la simple incorporación de lo actuado en el previo procedimiento caducado al nuevo proceso, lo que podría incluso considerarse una especie de u0022fraude procesalu0022.

La materia que nos ocupa ha sido abordada por algunas Sentencias del TS (1 octubre 2001) -EDJ 2001/47751-, sin duda alguna la más significativa la de 24 febrero 2004 -EDJ 2004/260204-, que aunque se inclina por la solución antes expuesta, sin embargo exceptúa los denominados u0022actos independientesu0022 o actos separados del proceso caducado, en cuanto actos no surgidos dentro de aquél, aunque se hubiesen incorporado al mismo, tales como las diligencias preliminares, actas, documentos, denuncias, etc. que sirvieron de fundamento o apoyo al acuerdo de inicio del procedimiento. Igualmente se exceptúan por el TS aquellas actuaciones del procedimiento caducado cuya incorporación al nuevo se solicite por la persona contra quien se dirige. En definitiva, prima que no pueden perjudicar al administrado las consecuencias del retraso imputable a la Administración, que el legislador u0022sancionau0022 con la caducidad y archivo de las actuaciones.

Finalmente ha de señalarse que en materia tributaria rige su normativa específica (Disp. Adic. 5ª de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-), regulándose de forma expresa esta cuestión de manera opuesta a las consideraciones hasta aquí expuestas, pues el art. 104,5 in fine LGT 58/2003 -EDL 2003/149899 dispone que u0022Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado tributario.u0022

En el caso de reanudación del procedimiento sancionador, de no haber...

En el caso de reanudación del procedimiento sancionador, de no haber prescrito, por haber transcurrido el plazo de prescripción se plantea en efecto si pueden trasladarse sin más todos los documentos y en general pruebas de dicho procedimiento caducado. En principio no parece que exista imposibilidad, de hecho, la norma tributaria así lo prevé. Para ello ha de tenerse en cuenta que la declaración de caducidad es del procedimiento, pero no implica la invalidez del acto administrativo, ni en principio tiene porqué implicar la invalidez de los documentos o pruebas obtenidos en el procedimiento caducado. Tengamos en cuenta que es posible la utilización de pruebas obtenidas en procedimientos llevados a cabo con terceros. Otra cosa es la valoración que haya de darse a dichas pruebas, en el caso de que se hubieran obtenido sin la audiencia del interesado.

En efecto, el art. 104,5 LGT -EDL 2003/149899 dispone que producida la caducidad, ésta será declarada, de oficio o a instancia del interesado, ordenándose el archivo de las actuaciones. Dicha caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración tributaria, pero las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción ni se considerarán requerimientos administrativos a los efectos previstos en el apdo. 1 del art. 27 de esta Ley. Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado tributario.

Por lo tanto, en principio si bien puede reiniciarse el procedimiento, hemos de tener en cuenta que han de hacerse de nuevos todos los trámites, puesto que no consiste en una reanudación del anterior. En consecuencia, debe existir un nuevo pliego de cargos, trámite probatorio, propuesta, etc. Sin embargo, en el trámite probatorio, entiendo que no existe inconveniente legal para llevar testimonio de aquellas pruebas existentes en el procedimiento caducado, sin perjuicio como ya he dicho de la valoración que se dé a las mismas.

Naturalmente, la primera interesada en declarar la caducidad del procedimiento, en el caso de que se prevea que ésta se va a producir es la propia Administración, y no el interesado, que le interesa recurrir el acuerdo dictado fuera de plazo y por lo tanto inválido, con el fin de conseguir que cuando se anule, ya se haya agotado el plazo de prescripción.