"...9. Antes de dar una respuesta a la cuestión es conveniente hacer unas consideraciones acerca del origen y la evolución de la normativa relativa a la protección del consumidor vulnerable en el ámbito eléctrico y gasista, a la que han aludido las partes de este proceso en sus alegaciones, y a la que se refiere, en parte, el preámbulo del Decreto-ley 6/2013 cuando afirma que -la Directiva 2009/72/CE de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170902), sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la cual se deroga la Directiva 2003/54/CE (EDL 2003/30630), en relación con el suministro eléctrico contiene el mandato a los estados miembros de adoptar las medidas adecuadas para garantizar el suministro eléctrico a los consumidores vulnerables-.
A) En el ámbito de la energía eléctrica, la Directiva 2003/54/CE, de 26 de julio, sobre normas comunes sobre mercado interior de la electricidad, preveía en su artículo 3.5 la posibilidad de que los Estados garantizaran una protección adecuada a los clientes vulnerables. Dicha Directiva, que dio carta de naturaleza al suministro de último recurso, fue derogada por la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170902).
En atención a las previsiones del art. 3 de la Directiva 2003/54/CE (EDL 2003/30630), y con la finalidad de establecer mecanismos adicionales de protección para colectivos vulnerables en el sector eléctrico, se crea por el Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril (EDL 2009/55258), un bono social para proteger la seguridad jurídica y confianza legítima de los consumidores más desprotegidos. Se configura el bono social, en su artículo 2.2 como una obligación de servicio público que pretende ayudar a colectivos vulnerables -en función de la importancia del suministro de energía para la propia vida del ser humano- de forma que paguen por la electricidad un precio inferior al de mercado. De tal modo, se establece una bonificación a favor de determinados consumidores de electricidad acogidos a la tarifa de último recurso que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen por orden del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. A tales efectos, se remitía a un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar, limitándose, en todo caso, a personas físicas en su vivienda habitual (art. 2.1 Real Decreto-Ley 6/2009 (EDL 2009/55258)). En su disposición transitoria segunda, se preveía que hasta que se desarrollara lo previsto en el artículo 2, tendrían derecho al bono social los suministros de los consumidores, que siendo personas físicas, tuvieran una potencia contratada inferior a 3 kw en su vivienda habitual, los consumidores con 60 o más años de edad que acrediten ser pensionistas del Sistema de la Seguridad Social por jubilación, incapacidad permanente y viudedad y que percibieran las cuantías mínimas vigentes en cada momento para dichas clases de pensión con respecto a los titulares con cónyuge a cargo o a los titulares sin cónyuge que vivieran en una unidad económica unipersonal, así como los beneficiarios de pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez y de pensiones no contributivas de jubilación e invalidez mayores de 60 años. Asimismo, se indica que tendrán derecho los consumidores que acrediten ser familias numerosas o que forman parte de una unidad familiar que tenga todos sus miembros en situación de desempleo.
Como se ha adelantado la Directiva 2003/54/CE, de 26 de julio fue derogada por la Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio (EDL 2009/170902), sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. En relación con el consumidor vulnerable el considerando 45 de la misma indicaba que -es importante que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para proteger a los consumidores vulnerables en el contexto del mercado interior de la electricidad. Dichas medidas pueden diferir en función de las circunstancias concretas de cada Estado miembro, y podrán incluir medidas específicas relacionadas con el pago de las facturas de electricidad o medidas más generales adoptadas dentro del sistema de seguridad social-, debiendo asegurarse que todos los consumidores y en especial los vulnerables -puedan beneficiarse de la competencia y de precios justos- (considerando 50). Ya dentro de las -obligaciones de servicio público y protección a clientes-, en lo que atañe a este proceso constitucional, se establece en el art. 3.7 que -los Estados miembros (…) garantizarán una protección adecuada de los clientes vulnerables. A este respecto, cada uno de los Estados miembros definirá el concepto de cliente vulnerable que podrá referirse a la pobreza energética y, entre otras cosas, a la prohibición de desconexión de la electricidad a dichos clientes en períodos críticos-.
Posteriormente se aprobó el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio (EDL 2013/126135), en cuya exposición de motivos indica que -con el fin de dar (…) continuidad a esta medida de protección adicional del derecho al suministro de electricidad en el marco de la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170902), sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (EDL 2003/30630) -, mediante la Orden IET/843/2012, de 25 de abril, se estableció, “el bono social como coste del sistema eléctrico, y por tanto, cubierto por todos los consumidores eléctricos, y las tarifas de referencia para la aplicación del bono social”. De este modo la disposición transitoria primera, apartado 1, del Real Decreto-ley 9/2013 (EDL 2013/126135), determinó que -antes de 1 de julio de 2014, se procederá a la revisión de la caracterización del bono social. Hasta que dicha revisión tenga lugar, dicha caracterización será la contemplada en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril (EDL 2009/55258), por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, en la Resolución de 26 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se determina el procedimiento de puesta en marcha del bono social y en las disposiciones adicionales cuarta y quinta de la Orden IET/843/2012, de 25 de abril, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de abril de 2012 y determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial.
En dicha resolución de 26 de junio de 2009, la Secretaría de Estado de Energía, determina el procedimiento de puesta en marcha del bono social y los consumidores que tendrán derecho al bono social (bien en atención a la potencia contratada en su primera vivienda, a ser pensionistas del Sistema de la Seguridad Social que reúnan ciertas características, o beneficiarios de pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez y de pensiones no contributivas de jubilación e invalidez mayores de 60 años, a pertenecer a familias numerosas, a estar en situación de desempleo).
Finalmente, en esta evolución, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre (EDL 2013/247405), refiere en su exposición de motivos que -en lo relativo a los consumidores, la presente ley establece la regulación sobre la que se van a basar las relaciones entre los consumidores y las empresas comercializadoras y distribuidoras en relación con el suministro de energía eléctrica, mediante el establecimiento de sus derechos y obligaciones en el marco general de contratación. Para ello, se observan las disposiciones de la citada Directiva 2009/72/CE de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170902) relativas a derechos de los consumidores. (…). Se define asimismo la figura del consumidor vulnerable, vinculado a determinadas características sociales, de consumo y poder adquisitivo, y se establece la adopción de las medidas oportunas para garantizar una protección adecuada a estos consumidores. Estos consumidores tendrán derecho a una tarifa reducida respecto del precio voluntario para el pequeño consumidor-. A tal fin, -y en relación al consumidor vulnerable se recoge lo previsto en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio (EDL 2013/126135), por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, añadiendo que el bono social será considerado obligación de servicio público de acuerdo con la citada Directiva 2009/72/CE de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170902) -.
En desarrollo de dicho propósito el art. 45 de la LSE, que lleva por rubrica -consumidores vulnerables-, remite la definición del consumidor vulnerable y los requisitos que deben cumplir, así como las medidas a adoptar para este colectivo, a la determinación reglamentaria por el Gobierno, que en todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual (apartado primero). Del mismo modo, se determinará por real decreto del Consejo de Ministros las características que deban cumplir los consumidores vulnerables para ser beneficiarios del bono social (apartado segundo). Se define el bono social como la diferencia entre el valor del precio voluntario para el pequeño consumidor y la tarifa de último recurso fijada por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y hasta que dicha tarifa se fije resultará de aplicación lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la Orden IET/843/2012, de 25 de abril, imponiendo, en todo caso, al comercializador de referencia que lo aplique en las facturas de los consumidores que puedan quedar acogidos al mismo (apartado tercero y disposición transitoria decima LSE). Atribuye al bono social la naturaleza de obligación de servicio público según lo dispuesto en la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170902), sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (EDL 2003/30630) y será asumido por las matrices de los grupos de sociedades o, en su caso, sociedades que desarrollen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica (apartado cuarto).
Por otra parte, en el art. 52.3 LSE se excluye en el caso de impago la posibilidad de suspender el suministro de energía eléctrica a los consumidores acogidos a tarifas de último recurso, entre los que se encuentran los consumidores vulnerables a quienes se le bonifica parte del precio, hasta que no transcurran dos meses desde que se les hubiera requerido fehacientemente de pago, estableciéndose determinadas garantías y remitiéndose al reglamento la determinación de las condiciones en que se podrá llevar a cabo la suspensión.
En el art. 65.25 LSE se califica como infracción muy grave el incumplimiento por parte de las empresas distribuidoras y comercializadoras de electricidad de cualquier medida de protección al consumidor establecida en la ley y su normativa de desarrollo, en especial las relativas a los consumidores vulnerables.
Y finalmente, la disposición transitoria décima, establece que hasta que se desarrolle lo previsto en el artículo 45.1 tendrán derecho al bono social los suministros que reúnan determinadas características que son coincidentes con las establecidas en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril (EDL 2009/55258) al que ya hemos hecho referencia. Remitiéndose en cuanto al procedimiento para acreditar las condiciones que dan derecho a la bonificación a la Resolución de 26 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado de Energía.
B) En el sector gasista, la necesidad de garantizar una protección adecuada a los clientes vulnerables se recogió la Directiva 2003/55/CE, de 26 de junio (EDL 2003/30631), sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, que también fue derogada por la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170903).
Como se ha adelantado también, la Directiva 2003/55/CE, de 26 de junio de 2003 (EDL 2003/30631), sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, fue derogada por la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170903), que establece previsiones análogas a las mencionadas en la Directiva 2009/72/CE (EDL 2009/170902), en relación con la protección del consumidor vulnerable (considerandos 47 y 50, y art. 3.3). Posteriormente a esta última Directiva, como también hemos indicado, se aprobó el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo (EDL 2012/43720), por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas. De este modo la disposición final primera, apartado 2, indica que mediante el art. 2, de dicho Real Decreto-ley 13/2012 (EDL 2012/43720), -se incorpora parcialmente al derecho español la Directiva 2009/73/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 (EDL 2009/170903), sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural- y -en línea con lo dispuesto en la Directiva 2009/73/CE (EDL 2009/170903), se recogen nuevas obligaciones a los comercializadores para asegurar la protección de los consumidores domésticos- (apartado IV del preámbulo). De este modo el art. 2 Cuarta, da una nueva redacción al art. 57 de la LSH, regulando tanto la tarifa de último recurso como la posibilidad de que el Ministro de Industria, Energía y Turismo establezca -condiciones específicas de suministro para determinados consumidores que, por sus características económicas, sociales o de suministro, tengan la consideración de clientes vulnerables-.
10. Expuesto lo anterior estamos en condiciones de abordar si las normas estatales infringidas son material y formalmente básicas, así como si eventualmente los preceptos impugnados contravienen la normativa básica estatal. A tal fin conviene destacar que de la regulación expuesta resulta que el Estado ha incorporado las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE optando, dentro del margen que en las mismas se establece, por la protección del consumidor vulnerable mediante un sistema de bonificación a través de la financiación de parte del precio del suministro de la electricidad y gas (arts. 45 LSE y 57 LSH) y no mediante el establecimiento de prohibiciones de desconexión del suministro respecto a dichos clientes en períodos críticos, o en otros, al no exceptuar a los mismos del régimen general cuya regulación es idéntica para todos los consumidores sujetos a tarifa de último recurso (arts. 52.3 LSE y 88.3 LSH) .
En efecto, tal y como se ha indicado los arts. 45 LSE y 57 LSH tienen como finalidad incorporar el mandato dirigido a los Estados miembros consistente en adoptar las medidas adecuadas para garantizar el suministro eléctrico a los consumidores vulnerables, tanto en el sector eléctrico como en el sector de hidrocarburos, medidas que se proyectan sobre todo el territorio nacional y que en el marco de la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico y gasista, suponen una clara opción por un modelo de protección de la garantía del suministro para los consumidores vulnerables consistente en la bonificación de parte del precio, frente a otros modelos que, siendo igualmente legítimos, como la prohibición de desconexión, también pudieran garantizar el suministro a dicho colectivo. Por tanto, el legislador estatal ha optado por no exceptuar el régimen de corte del suministro por impago previsto en los arts. 52.3 LSE y 88.3 LSH. Es precisamente ese objetivo de garantizar el suministro de energía eléctrica el que justifica la consideración del bono social como una obligación de servicio público (art. 45.4 LSE), que conecta con el principio básico de la garantía del suministro eléctrico y con la previsión del art. 3.2 de las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE, por la que -los Estados miembros podrán imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse (…) al precio de los suministros-.
Tales previsiones, en el marco del diseño configurado por el legislador estatal de protección del consumidor vulnerable, aseguran una regulación normativa uniforme en el ámbito de la garantía del suministro de la electricidad y del gas, vigente en todo el territorio estatal, necesaria -para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias- (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 9) (EDJ 2011/15415) y que por ello encajan en el concepto de bases del sector eléctrico en la medida en que se relaciona con uno de los principios que lo rige, el de garantía del suministro, que, en este caso, es absoluta (SSTC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 13 y 18/2011, FJ 8 (EDJ 2011/15415)). Dichas previsiones se alcanzan mediante la fijación de una tarifa reducida para los consumidores vulnerables que supone la imposición a los comercializadores de referencia de la obligación de aplicarla en las facturas de los consumidores que puedan quedar acogidos a la misma (art. 45.3 y disposición transitoria decima LSE, así como art. 57.2 LSH), y a las matrices de los grupos de sociedades o, en su caso, sociedades que desarrollen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica la carga de financiarla (art. 45.4 LSE), por lo que en tanto que supone la imposición de obligaciones y cargas a los sujetos que intervienen en el sistema eléctrico, la competencia del estado resulta de la habilitación ex art. 149.1.25 CE (EDL 1978/3879) para establecer el régimen común (STC 32/2016, FJ 11).
A idéntica conclusión puede llegarse en relación con los arts. 52.3 LSE y 88.3 LSH, que establecen las condiciones en las que podrá ser suspendido el suministro de energía eléctrica o el de combustibles gaseosos, en el caso del sector eléctrico, a los consumidores acogidos a precios voluntarios para el pequeño consumidor o a tarifas de último recurso, y, en el caso del sector de hidrocarburos a los consumidores privados sujetos a tarifa, cuando hayan transcurrido al menos dos meses desde que les hubiera sido requerido fehacientemente el pago, sin que el mismo se hubiera hecho efectivo. Tales preceptos establecen derechos y obligaciones para los consumidores y empresas suministradoras, estableciendo un régimen homogéneo que asegura un tratamiento común en cuanto a las consecuencias derivadas del impago del suministro eléctrico y de gas en todo el territorio nacional. Dicho régimen normativo por su carácter esencial en la configuración de la posición de los intervinientes y por definir el estatus de uno de los sujetos que actúan en el sector eléctrico y gasista, dada la importancia de tales sectores para el conjunto de la economía nacional y para la totalidad de los otros sectores económicos y la vida cotidiana, no puede por menos de calificarse normativamente como básico. Si a ello añadimos, además, que dicha regulación se refiere al contenido y a la continuidad de la garantía del suministro, es indudable su dimensión básica desde una perspectiva material (STC 18/2011, FJ 8) (EDJ 2011/15415). En tal sentido, también podemos afirmar que el art. 52.3 LSE -encaja con naturalidad en el concepto de bases del sector eléctrico en la medida en que se relaciona con uno de los principios que lo rige, el de garantía del suministro, que, en este caso, es absoluta, como ya hemos indicado- (STC 32/2016, FJ 13).
Del mismo modo desde la perspectiva formal, los mencionados preceptos por su rango normativo satisfacen las exigencias para alcanzar la naturaleza de básicos (disposición final segunda LSE y disposición final primera LSH) regulando, de este modo, aspectos vinculados a la garantía del suministro eléctrico y gasista y a las obligaciones de los sujetos intervinientes en tales subsectores.
11. Llegados a este punto y demostrado el carácter básico de la regulación, podemos afirmar que la introducción en el párrafo segundo del apartado 6 y en el apartado 7 del art. 252-4 de la Ley 22/2010, por el art. 2 del Decreto-ley 6/2013, de la Generalitat de Cataluña, de la prohibición de desconexión del suministro eléctrico o de gas, en aras a la protección del consumidor vulnerable, aplicable a las personas en situación de vulnerabilidad económica y a determinadas unidades familiares, así como la imposición de un deber de aplazamiento y/o fraccionamiento de la deuda pendiente con la -empresa suministradora-, contraviene la regulación que con el carácter de básico se establece en la LSE y en la LSH. Dicho incumplimiento de las normas básicas resulta de imponer a las empresas comercializadoras el suministro de electricidad y gas pese al impago del suministro, estableciendo la prohibición de desconexión de modo incompatible con las previsiones básicas que optan por un diseño de protección del consumidor vulnerable a través de la bonificación del precio del suministro. Ninguna objeción podría efectuarse al desarrollo por parte del legislador catalán de medidas asistenciales consistentes en prestaciones económicas tendentes a evitar la interrupción del suministro de electricidad y gas a los consumidores vulnerables que reciban un aviso de interrupción conforme al art. 166.1.a) EAC.
Pero en tanto que los preceptos impugnados establecen el derecho del consumidor a que continúe el suministro eléctrico o de gas, pese al impago y correlativamente imponen a las comercializadoras la obligación de suministrar electricidad y gas, establecen un diseño de protección de la garantía del suministro al consumidor vulnerable que contraviene la regulación básica, en la que se opta por un modelo de protección consistente en el reconocimiento del derecho a una tarifa reducida, obligatoria para las empresas comercializadoras y financiada por los distintos sujetos intervinientes.
Tampoco se puede considerar que esta concreta regulación se ampare en la competencia compartida del art. 133.1 EAC -invocado por la Generalitat y el Parlamento de Cataluña-. En efecto, si bien puede entenderse que dicho precepto estatutario no excluye, las actuaciones autonómicas que pudieran adoptarse para proteger a los denominados consumidores vulnerables, tales actuaciones deben, en todo caso, respetar las bases establecidas por el Estado en materia de energía, lo que, como ya se ha expuesto, no sucede en el supuesto que aquí hemos enjuiciado.
Por los argumentos anteriores debe estimarse la impugnación del párrafo segundo del apartado 6 y del apartado 7 del art. 252-4 de la Ley 22/2013 (EDL 2013/219736) introducidos por el art. 2 del Decreto-ley de Cataluña 6/2013, de 23 de diciembre..."
