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ADMINISTRATIVO

La acumulación en el proceso contencioso-administrativo (arts. 34 al 39 LJCA)

Tribuna
Procedimiento contencioso-img

1. Significados

A. Doctrina general del presupuesto de conexidad

La acumulación (STC 8/2014 -EDJ 2014/3767-) rige también en los procesos contencioso-administrativos (véanse los art.71 y ss. LEC -EDL 2000/77463-).

Es doctrina general la de que la acumulación presupone «conexidad» pero no «identidad».

En este sentido, la STS (civil) 564/2015, de 21 octubre 2015 (n.º de recurso 2671/2012) -EDJ 2015/184983- sigue el criterio de «conexidad» y no «identidad» en el ejercicio de las pretensiones. Se trataba de una acumulación de tipo subjetivo al afectar a distintos recurrentes decretándose la procedencia de una acumulación de recursos con diferentes motivos de impugnación (sobre la base del art.72 LEC -EDL 2000/77463-).

Declara la Sala que pese a que existen algunas diferencias entre las circunstancias concurrentes en las acciones acumuladas, los hechos que se alegan como más relevantes para fundar las pretensiones ejercitadas presentan una coincidencia que, unida a la uniformidad de las peticiones realizadas por los demandantes y a que están dirigidas frente a una misma entidad bancaria, lleva a la conclusión de que concurre el requisito de conexidad de la causa de pedir que justifica la acumulación subjetiva de acciones, no siendo preciso que el título o la causa de pedir de las acciones acumuladas sean idénticos, sino que basta con que sean conexos.

B. En el contexto de la LJCA 29/1998 -EDL 1998/44323-. Conexión y acumulación objetiva

La LJCA -EDL 1998/44323- se hace eco del presupuesto de la «conexión», si bien por referencia al caso de la acumulación de pretensiones relacionadas con distintos actos «conexos», o bien con el caso del ejercicio de pretensiones contra un mismo acto.

Afirma dicha ley que en un proceso administrativo son acumulables, primero, «las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación». Estamos ante un presupuesto elemental que se produce a diario en los contenciosos. En segundo lugar, las que se refieren a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra «conexión» directa (art.34 LJCA -EDL 1998/44323-).

La acumulación procede cuando exista íntima conexión entre las resoluciones (SSTS 18 noviembre 1996; de 17 mayo 1997 -EDJ 1997/3453-; de 15 octubre 1996; STSJ Galicia núm. 1177/2006 de 20 diciembre -EDJ 2006/485887- [JUR 2008, 333894]).

Se considera que la relación existente entre las actas de infracción en materia laboral y el acto que establece la falta de liquidación de cuotas a la Seguridad Social es «directa» (STS 7 marzo 1997).

Se admite así también la impugnación conjunta contra tres sanciones impuestas por un mismo hecho (STS 16 enero 1996 -EDJ 1996/181-).

En casos de responsabilidad patrimonial concurrente es típico que se dicten dos actos expresos o presuntos denegatorios. En estos casos ha de procurarse la acumulación de los dos procesos (puede verse el tomo 1 de este Tratado, STS citada 12 septiembre 2013 cuestión de competencia 24/2013, que se remite al ATS 8 marzo 2012 cc 71/2012; y STS 16 diciembre 2010, cuestión de competencia 101/2010, admitiendo la posibilidad de acumular en un mismo órgano jurisdiccional una causa relativa a dos actos administrativos de dos Administraciones distintas, cuya competencia en lo judicial corresponde a dos órganos jurisdiccionales diferentes).

En general, admite la acumulación en estos casos de actos distintos (afectación y reversión) dictados por administraciones distintas (Fomento y Hacienda), por tanto distinto de la responsabilidad patrimonial) la STS de 12 de abril de 2005 (cuestión de competencia nº 25/2002) -EDJ 2005/68338-, con competencia en la AN y TSJ (primando la competencia de aquella): “pues bien, en el supuesto de que se esté ante pretensiones en principio acumulables pero cuyo conocimiento corresponda a órganos jurisdiccionales distintos, este Tribunal, en Sentencias, entre otras, de 11 de mayo de 1990 y 10 de octubre y 20 de noviembre de 1992, y para evitar que se dicten resoluciones contradictorias, tiene declarado que en el supuesto al que se acaba de aludir corresponde conocer de las pretensiones en cuestión al órgano judicial competente para enjuiciar el acto o disposición emanado del órgano administrativo de superior jerarquía”.

El sentido de la acumulación es evitar una impugnación y tramitación independizada de acuerdos que están estrechamente vinculados, «por ser el segundo, en caso de autos, complementario del primero» como ocurre entre el acuerdo en el que se establecen las cuotas a satisfacer en concepto de contribución especial y una notificación de las correspondientes liquidaciones complementarias, conforme a la STS 17 mayo 1997 -EDJ 1997/3453-.

Igualmente, en vía civil es procedente la acumulación entre «las acciones de liquidación de la sociedad de gananciales y de partición y las de adjudicación de bienes hereditarios» por no ser incompatibles por cuanto no se excluyen ni son contrarias entre sí, antes al contrario» (SAP La Coruña de núm. 53/2009 de 1 de abril de 2009 -EDJ 2009/129225- [AC 2009, 986]).

Se da por hecho, en resoluciones judiciales, la acumulación procesal de la resolución recaída en el expediente de restauración de la legalidad urbanística y de la resolución recaída en el expediente sancionador. Son sentencias que no se pronuncian al respecto, es decir que no contienen argumentación jurídica, pero que implícitamente admiten dicha acumulación: STS 17 marzo 2015 (RJ 2015, 1810) (recurso de casación 2322/2012) -EDJ 2015/36572-, STSJ Madrid 11 junio 2014 (recurso 552/2014), STSJ Canarias 2 mayo 2006 (recurso 912/1998) -EDJ 2006/268971-. En la legislación (así, la urbanística de Castilla y León), el art.335.4 RUCyL permite que se tramiten en un único expediente ambos procedimientos.

El art.35.1 LJCA -EDL 1998/44323- reconoce la posibilidad, del actor, de acumular las pretensiones en su demanda (acumulación objetiva).

C. Acumulación subjetiva

Pero el art.72 LEC -EDL 2000/77463- prevé la acumulación subjetiva de acciones que uno tenga contra varios sujetos o varios contra uno, siempre que entre esas acciones exista un nexo por razón del título o causa de pedir.

Un ejemplo es la STS (civil) 564/2015 de 21 octubre 2015 (n.º de recurso 2671/2012) -EDJ 2015/184983-: «estamos ante un supuesto de lo que se ha venido en llamar “litisconsorcio voluntario activo”, en el que varios litigantes hacen uso de la previsión legal contenida en los art.12.1 LEC -EDL 2000/77463- (“podrán comparecer en juicio varias personas, como demandantes […], cuando las acciones que se ejerciten provengan de un mismo título o causa de pedir”) y 72.1 de dicha ley (“podrán acumularse, ejercitándose simultáneamente, las acciones que uno tenga contra varios sujetos o varios contra uno, siempre que entre esas acciones exista un nexo por razón del título o causa de pedir. Se entenderá que el título o causa de pedir es idéntico o conexo cuando las acciones se funden en los mismos hechos”). La doctrina de esta Sala sobre la acumulación de acciones se encuentra recogida en la sentencia núm. 788/2007, de 10 de julio». En esta STS 21 octubre 2015 el TS declara haber lugar al recurso interpuesto y anula la sentencia impugnada que apreció la excepción de indebida acumulación de acciones y acordó el archivo de las actuaciones. El litigio tiene su origen en la demanda presentada por varios clientes de Bankinter en la que se exigía al banco la responsabilidad derivada del incumplimiento de las obligaciones que tenía frente a los demandantes, de los contratos de adquisición de productos financieros complejos y de riesgo comercializados por Bankinter y que fueron adquiridos por los demandantes.

Ahora bien, en el ámbito contencioso-administrativo la STSJ 36/2015 de Castilla y León, Burgos, de 20 de febrero de 2015 es un buen ejemplo de acumulación de distintos recursos contencioso-administrativos interpuestos por distintos sujetos contra la delimitación de ZEPAs, LIC y PORN, entendiendo primero las pretensiones que son comunes, y acto seguido las que son particulares de cada recurrente.

Por su parte la STS 27 junio 1998 (AA, 2, 1999, § 29) afirma que procede la acumulación si tanto la Administración como el expropiado impugnan el acuerdo del Jurado de Expropiación. El Tribunal Supremo, contra la sentencia de instancia, entiende que la acumulación no tiene necesariamente que referirse a la acumulación de pretensiones de una misma parte; sin embargo, no anula la sentencia, considerando que no se produjo contradicción entre los dos fallos que se dictaron en sendos procesos, ya que en ambos casos se desestimaron las pretensiones.

En conclusión, procede acumular si se trata de distintos recurrentes, pero las pretensiones son las mismas (así, impugnación de unas mismas liquidaciones por gastos de urbanización) en especial cuando se ostente una misma defensa y se solicite acumulación por la actora. Justificando tal posible identidad de defensa, la regla general pensamos que habrá de ser la de acumular los procesos contra unos mismos actos, aunque se hayan notificado, lógicamente, diferenciadamente y con las cifras concretas que resulten para cada particular.

Lo expresa así (estimando correcta la acumulación solicitada en vía de apelación) la STSJ de Cataluña núm. 152/2007 de 15 de febrero de 2007 -EDJ 2007/81352- (JUR 2007, 217624) cuando en su FJ 5.º afirma que «Partiendo de tales consideraciones el recurso deberá prosperar. Aunque no parezca que sea la ratio decidendi del auto impugnado, alude el mismo a la falta de identidad subjetiva. Tal falta de identidad es parcial, pues es una y la misma la Administración demandada por los recurrentes. Cierto es que son varios los recurrentes, mas todos ellos son afectados por la imposición y ordenación de las contribuciones especiales como consecuencia de la ejecución de la obra de pavimentación y reforma de los servicios de la calle Major de Caldes de Montbui, en el tramo comprendido entre la plaza de L’Angel y la calle Bigues, y la mayor parte de ellos presentaron conjuntamente alegaciones al acuerdo provisional de imposición y ordenación de las contribuciones especiales, desestimadas por el acto administrativo impugnado, que aprueba definitivamente el acuerdo de imposición y ordenación. Y no podemos compartir los razonamientos del auto impugnado cuando, admitiendo implícitamente que el ámbito objetivo (la cuestión de fondo) de los diversos recursos que ordena interponer separadamente es idéntico, no obstante desestima la súplica contra el proveído que ordena interponer separadamente los recursos por la hipotética posibilidad de que cada resolución pueda ser criticada por diversos motivos formales, cuando una relación directa entre unos actos no puede depender o quedar excluida por los hipotéticos defectos formales en que aquellos puedan incurrir. El recurso se dirige contra un acto administrativo con destinatario plural, el acuerdo de imposición y ordenación, notificado individualmente con la cuota correspondiente, e, indirectamente contra la ordenanza fiscal que aplica el acto impugnado, por lo que estimamos que es procedente la acumulación de las pretensiones de los distintos destinatarios contra los actos impugnados, con evidente economía procesal, al no aparecer tampoco distinta causa de pedir, y evitando que de seguirse por separado los procedimientos, puedan dictarse sentencias con pronunciamientos o fundamentos contradictorios, lo que resulta especialmente beneficioso en la materia que nos ocupa al repartirse la base imponible de las contribuciones especiales entre los sujetos pasivos beneficiados por la realización de las obras o por el establecimiento o ampliación de los servicios locales que originan la obligación de contribuir».

Por supuesto, es común que la acumulación se plantee respecto de un proceso que se está ya sustanciando. En estos casos, la LEC ordena acumular a favor del proceso más antiguo.

Puede citarse la STS 17 mayo 1997 -EDJ 1997/3453- cuando apunta que «desde luego que puede -e incluso debe- hacerse ésta (la acumulación) cuando se trate de varios recursos pendientes ante el Tribunal y relativos a actos en los que se den las circunstancias de conexidad a que antes se ha hecho referencia y que especifica el art.44 LJCA -EDL 1998/44323- (hoy 34)»; pueden verse también las SSTS 26 enero 1996 y de 24 julio 1998, considerando discrecional la decisión judicial de acumulación.

En esta línea, el Tribunal Supremo deja también abierta la posibilidad de acumular un recurso de casación y otro recurso que se está sustanciando ante el Tribunal de instancia (STS 17 mayo 1997 -EDJ 1997/3453- [RJ 1997, 3769]).

La acumulación puede resultar, igualmente, a favor del Tribunal Supremo, como consecuencia de la afirmación de su competencia para conocer de un caso sobre el que conocía otro órgano jurisdiccional (la Audiencia Nacional; ATS 16 marzo 1994, [RJ 1994, 8081]).

D. Procedencia e improcedencia de la acumulación

Interesa profundizar en estos casos en que existen distintos recurrentes (por ejemplo, distintos particulares que recurren las contribuciones especiales que les ha girado la Administración, distintos propietarios que recurren un mismo Plan General, distintos propietarios que recurren distintas liquidaciones de gastos de urbanización, pero por el hecho de ser propietarios todos ellos en relación con la misma urbanización y reparcelación girándose al mismo tiempo tales liquidaciones).

En estos casos, no procederá en principio la acumulación si se sostienen pretensiones materiales con distinto contenido. Por ejemplo, si el Plan General afecta a un propietario en suelo rural y a otro en suelo urbanizable o urbano es claro que no cabrá plantear la acumulación considerando que sería incluso inviable la defensa en estas condiciones al ser alegaciones diferentes.

Planteándose muchas veces las acumulaciones en un estadio procesal inicial es claro que un cierto margen discrecional corresponderá al órgano jurisdiccional en aras de no decretar la acumulación cuando no aprecie clara esta circunstancia, sino la posibilidad de que sean pretensiones de distinto contenido, denegando la acumulación el ATS 26 mayo 2003 (JUR 2003, 146222) -EDJ 2003/30418- porque, no habiéndose formulado todavía la demanda en el presente recurso contencioso-administrativo, no conocemos exactamente el objeto de todos los recursos que se han promovido contra la indicada disposición general, por lo que no sabemos si se han de combatir preceptos distintos o, simplemente, realizar alegaciones y hacer valer pretensiones diferentes, lo que determina la improcedencia de la acumulación solicitada, que haría difícil obtener una absoluta congruencia entre la sentencia que hubiera de dictarse y la impugnaciones de cada una de las partes, así como de la aplicación en este momento del art.37.2 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-, al no constar por ahora la identidad objeto. Procede pues denegar la solicitud de acumulación y la de aplicación del art.37.2 formuladas por la parte recurrente. Por considerarse incompatibles los intereses invocados entre los recurrentes también la STC 1/2000 -EDJ 2000/82- considera bien resuelta la no acumulación.

Pero también ha bastado la existencia de una cierta relación indirecta entre procesos distintos para que el órgano jurisdiccional haya decretado la acumulación. Así se decreta la acumulación por llegar a identificarse un elemento común, por el ATS 23 junio 2003 -EDJ 2003/51020- (JUR 2003, 173321), ya que la suerte que corra este último recurso condiciona decisivamente la del anterior y que en ambos casos se está discutiendo sobre la procedencia de la sanción, que es lo sustancial. «Frente a esa identidad, las diferencias apuntadas por la representación procesal de la Sra. Gloria han de pasar a segundo plano a los efectos de tener por establecida la conexión directa requerida por la Ley, que a nuestro juicio existe claramente». Apréciese que lo determinante es la relación objetiva que menciona la propia LJCA 29/1998 -EDL 1998/44323- y no el elemento subjetivo.

La acumulación se decretará si se da la conexión entre los actos, que en principio puede complicarse, pero no necesariamente, si son distintos los recurrentes.

A veces se observan posturas judiciales reticentes a la acumulación (de hecho alguna sentencia llega a decir que estamos ante una materia puramente discrecional de los jueces que «no comporta la infracción denunciable en casación» STS 28 diciembre 2005 -EDJ 2005/271892-).

En este contexto podrá rechazarse la solicitud de acumulación alegándose que procede en cambio la prejudicialidad homogénea que, en virtud del art.43 LEC -EDL 2000/77463-, implica suspender el proceso posterior a la espera de lo que resulte del que se está tramitando primero. Es aconsejable en efecto en la práctica procesal valorar las opciones que plantea la prejudicialidad homogénea.

E. Significación de la acumulación

Es interesante conocer los motivos de la acumulación porque ello refuerza esta petición en el caso concreto que interese.

El sentido general de la acumulación se recuerda por la STS 152/2007, de 15 febrero 2007 -EDJ 2007/81352- (JUR 2007, 217624) alegando evidentes razones de economía procesal, al permitir al actor la acumulación inicial de las mismas, en los supuestos previstos en el art.34, bastando que las pretensiones se dirijan contra un mismo acto o la existencia de una conexión directa entre los actos impugnados.

Por eso, dice esta STS 15 febrero 2007 -EDJ 2007/81352-, se faculta al Juez para acordar la acumulación de procesos, de oficio (a diferencia de la norma general en la jurisdicción civil) o a instancia de parte, aun cuando las pretensiones se refieran a distintos actos, si existe de una conexión directa entre los mismos.

El principio de economía procesal no se encuentra «desligado del principio de tutela judicial efectiva y proscripción de la indefensión, en tanto que lo antieconómico e innecesariamente gravoso supone una dificultad al ejercicio de la acción, que debe evitarse».

Se desprende pues un tratamiento favorable que la ley jurisdiccional otorga a la acumulación de las pretensiones.

Es más, de no accederse estos casos a la acumulación habrá de proceder el ejercicio de la facultad prevista en el art.37.2 y 3 LJCA -EDL 1998/44323-, que obliga al Juez o Tribunal ante una pluralidad de recursos con idéntico objeto que no se hayan acumulado a que tramite uno o varios con carácter preferente y suspenda los demás.

F. Régimen procedimental (art.35 LJCA -EDL 1998/44323-)

En lo procedimental, si el Letrado de la Administración de Justicia no estima pertinente la acumulación (por no deducirse las pretensiones ejercitadas en la demanda de un mismo acto, disposición o actuación), dará cuenta al Tribunal, quien, en su caso, ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de treinta días. Si no lo efectuare, el Juez tendrá por caducado aquel recurso respecto del cual no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado (art.35.2, modificado por la L 13/2009 -EDL 2009/238889- atribuyendo competencias al letrado de la administración de justicia [1]).

Este régimen rige, igualmente, respecto de la ampliación del recurso del art.36 LJCA -EDL 1998/44323-. Una incidencia importante: si el recurrente amplía el recurso al nuevo acto, en el marco del art.36 citado, pero el órgano jurisdiccional entiende que no hay conexión entre los actos, del art.34 LJCA  con lo cual no procede la ampliación del recurso contencioso-administrativo al nuevo acto dictado por la Administración… ¿rige el presente art.35.2 LJCA y debe darse plazo de 30 días para que inicie nuevo proceso mediante nuevo recurso contencioso-administrativo? Así es. Lo contrario daría lugar a crasa indefensión. Imaginemos que se amplía el recurso al nuevo acto en tiempo y forma, en el plazo de dos meses, pero que cuando se resuelve judicialmente la ampliación denegándola por motivos de no acumulación por falta de conexión entre los actos recurridos, el recurrente no tuviera la oportunidad de recurrir en el plazo de dos meses tras la notificación del “nuevo” acto, porque se ha pasado dicho plazo de dos meses. Es preciso entender que si el plazo de dos meses desde la notificación ha trascurrido (aun cuando no proceda la ampliación por no ser acumulable el nuevo acto), ello no impide la recurribilidad contra ese nuevo acto una vez han pasado los dos meses de recurso desde la notificación, toda vez que el art.35.2 LJCA dispone: “si el Secretario judicial no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta al Tribunal, quien, en su caso, ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de treinta días. Si no lo efectuare, el Juez tendrá por caducado aquel recurso respecto del cual no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado”.

La cuestión no es, sin embargo, para nada pacífica a la luz de las resoluciones judiciales que inadmiten el recurso contencioso-administrativo contra el “nuevo” o “segundo” acto, por entender que aquel es extemporáneo al interponerse fuera del plazo de los dos meses. De hecho, estas resoluciones tienen que ser casadas por otros fallos que corrigen semejante interpretación. Puede citarse la STS de 5 de julio de 2011 (rec. 5433/2007) -EDJ 2011/155556-: el TSJ de Cataluña había inadmitido, en este tipo de condiciones, el recurso contencioso-administrativo. En este caso se impugnaban dos actos de justiprecio, uno en suelo urbanizable y oro en suelo no urbanizable, y se estimó que faltaba la conexión entre ambos necesaria para la acumulación. Una vez se inadmitió el recurso contra el segundo acto, el TS salva esta interpretación, toda vez que el TSJ ignoró el art.35.2 LJCA -EDL 1998/44323-: “entrando ya en el tema debatido, es incuestionable que asiste la razón al recurrente. Sin necesidad de entrar en particulares consideraciones acerca del llamado principio pro actione, cuya invocación está en todo caso justificada habida cuenta de las circunstancias de este asunto, es lo cierto que, como atinadamente alega el recurrente, la Sala de instancia habría debido aplicar el art.35.2 LJCA. Ello la habría conducido -una vez denegada la solicitud de ampliación del recurso contencioso-administrativo primeramente interpuesto y, por consiguiente, cerrada la posibilidad de acumular en un único proceso todas las pretensiones deducidas por el mismo expropiado contra los dos acuerdos parciales de fijación de un mismo justiprecio- a dar al recurrente un plazo de treinta días para formular nuevo recurso contencioso-administrativo contra el segundo acuerdo del Jurado. No lo hizo así, tal como puede comprobarse mediante el examen de las actuaciones remitidas a esta Sala. Ello significa que se ha privado indebidamente al recurrente de la posibilidad de impugnar un acto administrativo que incide en su esfera de intereses, por lo que la indefensión es innegable. Por tanto, los autos objeto de este recurso de casación deben ser anulados. Ello exige ahora, de conformidad con lo dispuesto por el art.95.1.c) LJCA -EDL 1998/44323-, ordenar la reposición de las actuaciones al momento en que se produjo el quebrantamiento procesal, para que el proceso siga su curso a partir de ese momento”.

Puede citarse también la STSJ Cataluña 699/2011 de 20 septiembre 2011 -EDJ 2011/247125-. El objeto de recurso eran “determinados acuerdos adoptados con anterioridad por la Junta de Compensación”. Es curioso observar cómo el TSJ cita a STS 5 julio 2011 y estima el recurso de apelación frente a una resolución de un juzgado que había incurrido en el mismo error que antes el mismo TSJ en el caso que originó dicha STS de 2011. El conocimiento se trasmitió de unas instancias a otras. Puede citarse asimismo la STSJ Cataluña 3807/2020, de 29 septiembre 2020 -EDJ 2020/731699-; y la STSJ-CV 211/2018, de 27 abril 2018.

En todos estos casos, dicho sea de paso, observo una actitud difícilmente comprensible a veces, al denegar las ampliaciones del recurso (del art.36 LJCA -EDL 1998/44323-) por falta de la conexión del art.34 LJCA (en materia de acumulación). Se observa una posición rígida. Al contrario, debería propiciarse la ampliación procesal; y no se entiende que, en casos interpretativos, se opte por denegar aquella. Realizamos esta llamada de atención para que se cambie esta actitud, y se realicen juicios más proclives a la ampliación y acumulación. Muchas veces las denegaciones de ampliaciones de recursos proceden de interpretaciones forzadas que, en términos de defensa realiza el letrado de la Administración, y que se acogen por el tribunal o juzgado, sin (posiblemente) otorgar especial estudio a este hecho (ya que aún no se ha estudiado el fondo del proceso), pese a que todo ello puede suponer una losa para los derechos del recurrente.

Cambiando de tema, la sentencia podrá recurrirse cuando el particular recurrente considere que el Tribunal no ha conocido de todas las pretensiones presentadas en la demanda, por haber conocido sólo de una de ellas, vulnerándose el principio de congruencia, y alegando por tanto indefensión [2].

Como advertíamos, la acumulación podrá ser acordada por el órgano judicial, supuesto que hace referencia a la interposición de varios recursos contencioso-administrativos respecto de los cuales puede llegarse a la conclusión de que la pretensión ejercitada se deduce de un mismo acto, disposición o actuación. En estos casos, el órgano jurisdiccional podrá acordar la acumulación de oficio o a instancia de alguna de ellas, en cualquier momento procesal, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días. Al supuesto suele denominársele comúnmente como acumulación de autos, y tiende a evitar resoluciones judiciales contradictorias.

En principio es obligada una remisión a la LEC -EDL 2000/77463- en cuanto a la tramitación de la acumulación en estos casos (art.74 y ss.), pero téngase en cuenta que la LJCA -EDL 1998/44323- prevé expresamente una «previa audiencia» (que no estaba prevista en la LJCA 1956 -EDL 1956/42-) y que, a diferencia de la LEC, la LJCA afirma que la acumulación puede decretarse de oficio y no sólo a instancia de la parte legítima.

De accederse a la acumulación el proceso tendrá que igualarse en las causas acumuladas, razón por la cual se suspenderá la primera hasta que la segunda llegue a igual estado de tramitación que aquélla.

2. Ampliación del recurso

A. Régimen jurídico

Junto al supuesto de la acumulación por el actor en la demanda de las distintas pretensiones, puede plantearse la ampliación del recurso, cuando antes de dictarse la sentencia la Administración dicte un acto, disposición o actuación (o el actor alcance conocimiento de los mismos).

La ampliación del recurso conlleva una modificación del objeto del proceso (STS 11 diciembre 1996) y presupone que el acto guarde relación con el objeto del recurso. Según la STS 26 noviembre 1991 -EDJ 1991/11220-:

«TERCERO. La demandante Asociación de Ganaderos y Agricultores de Cádiz en su escrito inicial interpuso su recurso contra los antecitados Decretos del Consejo de Gobierno de La Junta de Andalucía, solicitando posteriormente, pero antes de la presentación de la demanda, la ampliación del recurso, al D 402/1986 de 30 diciembre -EDL 1986/12914-, aprobatorio del nuevo Reglamento para la ejecución de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía (…). Por tanto, si la legitimidad de los Decretos impugnados se basa directamente en el soporte legal citado, como a continuación se explicitará, es claro que el D 402/1986, a los efectos ahora contemplados no guarda la conexión directa con los Decretos inicialmente impugnados exigida por el art.46 en relación con el 44 de nuestra Ley jurisdiccional, no siendo procedente la ampliación solicitada y no proveída en su momento, independientemente del derecho que le asiste a la citada demandante a plantear tal previsión anulatoria del Rgto. 402/1986 -EDL 1986/12914-. No puede pues argumentarse la división de la continencia de la causa ni la denegación de justicia aducida como infracción del derecho a la tutela judicial efectiva».

Debe ponerse de manifiesto el cambio que ha experimentado esta cuestión de la ampliación, ya que tras la LJCA de 1998 -EDL 1998/44323- aquélla puede practicarse si antes de la sentencia se dictare o se tuviere conocimiento de algún acto, disposición o actuación, a diferencia del régimen más rígido de la LJCA de 1956 -EDL 1956/42-, que permitía la ampliación sólo hasta la presentación de la demanda.

En la praxis, si el acto se dicta antes de la demanda simplemente se amplía el recurso al nuevo acto y en la demanda se alega sobre ambos. Si es después de la demanda, se abre un trámite para alegar al acto respecto del que se amplía el recurso.

La ampliación del recurso es la posibilidad que se concede al recurrente de poder variar la inicial impugnación que se hace del acto en el recurso, referida aquélla a actos o disposiciones extemporáneos o actos de los que se alcanza conocimiento antes de la sentencia. Cualquier otra variación realizada al margen de estos presupuestos de la ampliación constituye una desviación procesal, que ocurre cuando el recurrente pretende extender la impugnación a otros actos diferentes de los que impugnó concretamente en vía administrativa o de los que citó en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (por todas, en este contexto, STS 26 noviembre 1996 -EDJ 1996/9768-).

Para evitar riesgos, corresponde a la parte interesada en la ampliación del recurso a nuevos actos, que la Administración dicte durante el proceso o que figuren en el expediente, justificar mínimamente el porqué de la ampliación requerida conforme al art.36 LJCA 29/1998 -EDL 1998/44323-, es decir, que el acto, disposición o actuación guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación prevista en el art.34 presuponiendo éste una relación de reproducción, confirmación o ejecución de otros o que exista entre ellos cualquier otra conexión directa. Si no se justifica se asiste a un riesgo de inadmisión (ATS 5 octubre 2000 -EDJ 2000/92216-).

En lo procedimental, la ampliación del recurso se solicita por el demandante, con suspensión del procedimiento, dando traslado el letrado de la administración de justicia de esa petición de ampliación a las partes para que presenten alegaciones en el plazo común de cinco días. De forma similar a la acumulación si el órgano jurisdiccional accede a la ampliación, continuará la suspensión de la tramitación del proceso en tanto no se alcance respecto de aquélla el mismo estado que tuviere el procedimiento inicial. Esta incidencia tiene un especial alcance práctico.

Lo recomendable es ampliar el recurso al acto expreso y evitamos así riesgos procesales, lo cual no quiere decir que dicha ampliación al nuevo acto dictado durante el proceso siempre sea exigible. Es decir, se ha entendido que la opción de ampliar un recurso inicialmente interpuesto contra una resolución presunta, parte del presupuesto de que la resolución expresa posterior modifique o altere el contenido desestimatorio del silencio; siendo superflua la ampliación cuando la resolución expresa es igualmente desestimatoria, limitándose, en consecuencia, a dar una motivación al contenido implícito desestimatorio de la voluntad administrativa (STS 24 julio 2014 [RJ 2014, 4147], n.º de recurso 2316/2013 -EDJ 2014/124082-, conforme a lo dispuesto en el art.36 LJCA -EDL 1998/44323-).

La STS 15 junio 2015 (RJ 2015, 3865) (recurso 1762/2014) -EDJ 2015/105664- considera que la ampliación del recurso no es necesaria salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio.

Didáctica es la STS 4 abril 2016 (RJ 2016, 1564) (recurso 811/2014, FJ 4.º) -EDJ 2016/30762-:

«Surge, sin embargo, la duda de, si esta última afirmación rige para todos los casos. Dicho de otra forma, si el apartado 4 del art.36, inexistente en su precedente (el art.46 de la vieja Ley reguladora de esta jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 -EDL 1956/42-) y que no estaba previsto en el proyecto de Ley remitido a las Cortes (fue introducido en sede parlamentaria como enmienda 112 para “solucionar los problemas derivados de las notificaciones tardías”), obliga en toda circunstancia a ampliar o a desistir e impugnar, de modo que si el recurrente no opta por ninguno de ambos caminos su pretensión quedará en vía muerta, habida cuenta de que la decisión expresa tardía resultará inatacable por no haber sido recurrida en tiempo, mientras que la presunta ya no existe, pues la ficción que representa ha sido reemplazada por la ulterior explícita resolución. Esta es la interpretación que ha llevado a la Sala madrileña a no admitir el recurso [3].

Pues bien, no compartimos esa forma de decidir, por dos razones, una más general y otra más apegada a las circunstancias concretas del caso debatido. La primera consiste en que la letra del precepto permite entender que la opción por el desistimiento y la ulterior promoción de un nueva acción procesal, que ofrece al recurrente el art.36, apartado 4 L 29/1998 -EDL 1998/44323-, parte del presupuesto de que la decisión expresa retrasada modifique o altere el contenido desestimatorio del silencio”. En efecto, si se autoriza al actor a desistir con fundamento en la aceptación de la resolución expresa es porque su contenido es distinto (parcialmente estimatorio) del puramente negativo del silencio, supuesto en el que la lógica impone apartarse del proceso y, en su caso, proponer uno nuevo o, si se elige la otra solución, la ampliación, entendiéndose sustituida la decisión negativa presunta por la nueva resolución expresa. Ahora bien, tal exigencia resulta superflua cuando la explícita resolución intempestiva es totalmente desestimatoria y, por consiguiente, viene a reproducir el contenido negativo del silencio, si bien con motivación. Esta es la razón que llevó a la jurisprudencia, bajo la vigencia de la Ley de 1956 -EDL 1956/42-, a considerar innecesaria la ampliación si el acto administrativo expreso, realizado fuera de tiempo, era de idéntico contenido al producido por silencio administrativo, pues venía a hacer explícito y real lo que ya anteriormente se había tenido por existente, sin añadir nada ni modificar el contenido implícito de la voluntad administrativa. En congruencia con tal forma de plantear el problema, el Tribunal Supremo únicamente consideró imprescindible la ampliación cuando el acuerdo dictado enmendaba el contenido del silencio, coyuntura en la que si no se extendía la acción al acto expreso, como ya hemos apuntado, llegaba a ser firme y consentido, quedando sustraído a la jurisdicción sin que, por consiguiente, la sentencia que se dictase con respecto al presunto pudiera alcanzarle en sus consecuencias. Existe en este sentido un importante acervo jurisprudencial del que son exponentes las sentencias de 7 de mayo de 1990 (apelación 268/88, FJ 2.º), 30 de septiembre de 1991 (apelación 6559/92, FJ 2.º) -EDJ 1992/9486-, 27 febrero 1997 (apelación 10636/1991, FJ 1.º) -EDJ 1997/1796-, 24 febrero 1998 (apelación 2699/92, FJ 1.º) -EDJ 1998/1184- y 5 diciembre 2002 (casación 6498/98, FJ 1.º) -EDJ 2002/59328-. En la sentencia 98/1988 (FJ 5.º) -EDJ 1988/414-, el Tribunal Constitucional, al resolver un recurso de amparo, ha hecho propia la tesis del Tribunal Supremo, quien la ha conservado bajo la vigencia de la L 29/1998 -EDL 1998/44323-, teniendo su art.46 a la vista [sentencia de 31 mayo 2006 (RJ 2006, 5154) (casación 1643/03, FJ 2.º) -EDJ 2006/109916-].

[…] En suma, como se denuncia en el segundo motivo de casación, la Sala madrileña ha, como es sabido, realizado una interpretación inadecuada del art.36 L 29/1998 -EDL 1998/44323-, que le ha llevado a aplicar indebidamente el art.69, letra c), según se quejan las recurrentes en el primer motivo. De este modo, ha rechazado, sin examinar el fondo, el recurso contencioso-administrativo con fundamento en una equivocada interpretación de los preceptos que disciplinan el acceso a la jurisdicción, incidiendo en la infracción del art.24, apartado 1, de la Constitución -EDL 1978/3879-, invocado en el tercer motivo de casación. Este precepto constitucional repudia, como es sabido, la declaración de inadmisibilidad de una acción jurisdiccional cimentada en la interpretación errónea, excesivamente formalista, no debidamente justificada o desproporcionada de las normas que regulan la entrada al proceso (STC 55/1997, FJ 2.º -EDJ 1997/2173-; 86/1998, FJ 5.º -EDJ 1998/2937-; y 122/1999, FJ 2.º -EDJ 1999/13071-), (…)».

Por lo tanto, puede hablarse, con tales «matices», de que la solicitud de ampliación del recurso tiene en cuanto tal, o por regla general, carácter facultativo (SSTS 17 mayo 1997 -EDJ 1997/3453-; de 25 septiembre 1987), ya que el art.36 dice: el demandante «podrá» solicitar la ampliación del recurso. Por eso, la falta de ampliación no genera un supuesto de inadmisibilidad del recurso (STS 6 octubre 1973; STS 27 febrero 1997; STS 20 junio 2019 (RJ 2019, 2467) rec. 324/2017 -EDJ 2019/627473- [4]).

No es obligatorio ampliar el recurso contencioso-administrativo a la resolución expresa en el plazo previsto en el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323-, sino que dicha ampliación es facultativa, en el sentido de que la falta de ampliación no conlleva la inadmisibilidad del recurso por el hecho de no haber recurrido la resolución expresa. Así se expresa la STSJ Comunidad Valenciana n.º 531/2009 de 4 mayo 2009 -EDJ 2009/155043- (JUR 2009, 332179).

En tal proceso la parte apelante interpone recurso contra la Sentencia 91/2007, de 14 marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Castellón. Consta que iniciado el oportuno proceso de instancia, en donde se atacaba la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ayuntamiento de Castellón el día 20.10.2005 a consecuencia de la caída sufrida por la recurrente en fecha 11.03.2005, el Ayuntamiento de Castellón dictó acto expreso en fecha 11.10.2006, notificado el día 16 de octubre de 2006: en dicho acto expreso confirmaba el sentido del silencio, es decir, era desestimatorio de la reclamación de responsabilidad.

Y por ello, el juzgador a quo entendió, en aplicación del art.34 LJCA -EDL 1998/44323- que «al no ampliarse el recurso contencioso-administrativo a la resolución expresa en el plazo previsto en el art.46.1 LJCA, la misma alcanzó firmeza e hizo que “ya no cabe hablar de desestimación por silencio administrativo porque existe una resolución expresa, debidamente notificada a la parte que resuelve y que no ha sido atacada”».

E interpretando el art.36.4 LJCA -EDL 1998/44323- se decía literalmente en la sentencia que: «se establecen dos posibles actuaciones del recurrente frente a la resolución expresa tardía dictada por la Administración, si discrepa de la misma, a saber, solicitar la ampliación del recurso o desistir del recurso inicialmente interpuesto y recurrir la resolución expresa».

Interpretación, esta, sí correcta en relación con lo previsto en el art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323-, ya que el art.36 de la Ley Jurisdiccional prevé la hipótesis de que, recurrido un acto presunto, la Administración dicte una resolución expresa. Pero nada dice este precepto sobre si dicha resolución expresa modifica o no la resolución presunta o si la confirma, como es el caso de autos, en donde se mantiene el carácter desestimatorio (ahora ya expreso) de la reclamación de responsabilidad. Y sigue diciendo la sentencia apelada que «cualquiera que sea el cauce procedimental escogido, una vez se dicta resolución expresa, antes de que recaiga sentencia, y cualquiera que sea la fase procedimental en que se encuentre el recurso contencioso-administrativo, es preciso la impugnación de dicha resolución expresa, a fin de que la misma no devenga firma y produzca efectos». Y trasladado todo ello al caso de autos «puesto que no se ha recurrido la resolución expresa y no hay silencio administrativo, debe inadmitir el recurso conforme al art.69 c) LJCA -EDL 1998/44323-».

Según la citada STSJ Comunidad Valenciana 531/2009 -EDJ 2009/155043-, la interpretación hecha por el juzgador a quo no es correcta. De un parte se debe decir que el art.36 no exige en todo caso la impugnación de la resolución expresa. Deja una doble opción al recurrente bien para solicitar la ampliación del recurso (art.36.1 y 36.4 LJCA -EDL 1998/44323-) al acto expreso, bien para desistir del mismo recurso con fundamento en la aceptación de la resolución expresa (art.36.4 LJCA), y sólo una vez producido el desistimiento y, en este caso, y a pesar de que ya pueda haber empezado a correr el plazo de dos meses para interponer de nuevo recurso, que se computa desde «el día siguiente al de la notificación de la misma» (art.36.4 in fine LJCA) se debe recurrir expresamente esa resolución. O expuesto de otra manera, es en ese plazo de dos meses cuando al recurrente debe desistir (del primer recurso) e interponer el segundo recurso contencioso-administrativo contra la resolución expresa.

A juicio de la Sala, si bien la redacción del art.36.4 LJCA -EDL 1998/44323- es desafortunada o poco clara, no exige, como deduce el juzgador, una necesaria impugnación de la resolución expresa (cierto es que no se prohíbe expresamente la interposición si fuera el caso, de un nuevo recurso contencioso-administrativo en cuyo caso si sería procedente la acumulación), y siendo obvio que la ampliación del mismo es facultativa, por interpretación conjunta del art.36.1 LJCA en relación asimismo, al usar el art.36.4 LJCA el término «podrá» al referirse al desistimiento, lo que sólo tendría sentido si el acto expreso fuese de sentido contrario al anterior; posibilidad que la Ley permite con carácter general. Por ello, la necesaria impugnación sólo existe en el caso de desistimiento, sin que la LJCA prevea la hipótesis de que ni se desista ni se pida la ampliación del recurso, y que a pesar de ello se interponga un segundo recurso contencioso contra el acto expreso.

Para esta sentencia, en todo caso no se impone la inadmisión del primer recurso (como hace la sentencia apelada) por el hecho de que no se recurra la resolución expresa y este alcance la firmeza. Debiendo reforzar la interpretación anterior en el hecho de que el acto expreso lo que hace es confirmar el silencio, y no modifica el acto presunto, la Sala ya ha expresado que ese precepto de la LJCA «ofrece la posibilidad de ampliar el alcance del recurso al acto o disposición administrativa producido en esas circunstancias, pero no la impone» (STSJCV 22/2006, de 18 de enero, Sección Segunda -EDJ 2006/47414-).

Concluye la sentencia que, en similar sentido, bajo la LJCA 1956 -EDL 1956/46- la jurisprudencia ya dijo que «“no es precisa la ampliación del recurso a la ulterior resolución expresa que confirma el silencio” (STS 7 mayo 1990; y la de 30 septiembre 1992), ya que la ampliación era una carga del recurrente sólo necesaria en el caso de que el acto expreso modificara el presunto o el sentido del anterior. Por todo ello, la sentencia que declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo no se ajusta a Derecho, extremo por el que acogiendo la pretensión principal del apelante se debe anular y revocar: se declara admisible el recurso, y con arreglo al art.85.10 LJCA -EDL 1998/44323- procede entrar sobre el fondo».

No obstante, aconsejamos «ampliar», no solo para evitar el riesgo de inadmisión por que pueda interpretarse que el nuevo acto no confirma sino matiza el presunto, sino también para evitar el riesgo de desestimación por que pueda «interpretarse» que -por no ampliar- la sentencia ha de ceñirse a las pretensiones que tengan como objeto o referencia el acto que se llevó al proceso inicialmente. La ampliación del recurso tendrá especial trascendencia cuando el acto aporte un contenido esencial respecto de la resolución presunta (cuando el acuerdo dictado expresamente ha modificado el presumido silencio) ya que si no se produjera la ampliación «los actos expresos llegarían a ser firmes y consentidos, quedando sustraídos a la jurisdicción sin que por consiguiente la sentencia que se dicte con respecto de los actos inicialmente combatidos pudieran atacarse en sus consecuencias» (STS 27 febrero 1997; STC 98/1988 -EDJ 1988/414-).

Advertimos también del peligro que asiste el recurrente, si advierte un acto expreso, resolutorio o con conexión con el objeto del proceso en cuestión, a la hora de consultar el expediente, y no lo impugna expresamente. Es una situación que en la práctica se produce de vez en cuando (en este contexto, informa, en lo fáctico, la STSJ 258/2016 de TSJ de Madrid de 31 de mayo de 2016 -EDJ 2016/113106-). Obviamente, la «solución» podrá estar, para quien omite esta carga, en la doctrina que se ha expuesto anteriormente.

Si se recurre inicialmente un acto presunto y posteriormente se amplía el recurso al acto expreso, no es admisible en conclusiones alegar respecto del acto expreso, ya que en la demanda el recurrente tuvo que haberse interesado por fundamentar en contra del acto expreso, en el caso de la STS 71/2019 de 29 enero 2019, recurso 1326/2014 -EDJ 2019/501901-, dicho acto expreso introdujo la cuestión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

La LJCA ha regulado también el caso en que el acto ocasiona la satisfacción extraprocesal de las pretensiones del recurrente, desistiendo éste, pese a que la Administración, posteriormente, dicta un nuevo acto. El art.36.4 LJCA -EDL 1998/44323- (con anterioridad el supuesto se regulaba en el art.90.3 LJCA de 1956 -EDL 1956/42-) afirma que «será asimismo aplicable lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida. En tal caso podrá el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolución expresa, que será de dos meses, se contará desde el día siguiente al de la notificación de la misma» (véase también el art.74.7 de la misma Ley jurisdiccional).

La STS 15 junio 2015 (r. 1762/2014) -EDJ 2015/105664- distingue, en aplicación del art.36 LJCA -EDL 1998/44323-, los siguientes supuestos:

«a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (76 LJCA -EDL 1998/44323-).

b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323-; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323- impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado» [5].

Se ha planteado si procede, procesalmente, la ampliación del recurso al acto cuando el proceso ha concluido, es decir, tras el trámite de conclusiones. Para la STS 2 julio 2018 (rec. 2456/2016) -EDJ 2018/517780- no procede la ampliación porque, siendo necesaria, no consta la fecha de notificación realizada: «Realmente, no podemos confirmar con absoluta certeza que ello fuera así, porque no consta la fecha en que se notificó la Orden de 4 de marzo de 2016 a la empresa y ésta se ha pronunciado con vaguedad sobre dicha fecha, alegando que la notificación fue realizada “varios días más tarde”, sin concretar ni precisar la fecha exacta (pese a la absoluta facilidad que tenía para ello)». No obstante, la Administración es quien tiene la carga de probar los motivos de inadmisibilidad o pérdida de objeto.

B. En fase de recurso

El art.36 LJCA -EDL 1998/44323- no aclara si la ampliación del recurso al nuevo acto se puede instar en fase de apelación o casación cuando la Administración dictara un nuevo acto que interfiere en la causa que se está juzgando en vía de recurso. Una referencia puede ser el ATS 3 febrero 2000, rec. 11739/1998: «PRIMERO.- La petición de ampliación formulada con carácter principal por los recurrentes no puede ser atendida, pues la regulación procesal de la casación no ofrece trámites adecuados para dar curso a una ampliación como la que se solicita, que no es propia de la finalidad que se ha de cumplir en esta fase casacional. Ello sin perjuicio de que las facultades procesales de los recurrentes, respecto de la ampliación que solicitan, puedan en el caso de que prospere esta casación, hallar su debida protección o tutela judicial, mediante el mecanismo de la acumulación de autos, entre los que se sigan por el proceso que ha dado lugar a la sentencia objeto de esta casación, y el que, en su caso, llegue a tramitarse en relación al nuevo acto administrativo a que se refiere la solicitud de ampliación».

3. Art.37 LJCA

Puede citarse la STSJ Andalucía, Granada, núm. 579/2000, de 2 mayo 2000 -EDJ 2000/15676-, sobre una pluralidad de recursos con «idéntico objeto» y la tramitación de uno de ellos suspendiendo los demás hasta que se dicte sentencia en el primero. Según esta sentencia corresponde declarar la denegación de la extensión de los efectos si se aprecia contrariedad a la jurisprudencia en la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula (igualmente, STSJ Andalucía, Granada, núm. 766/2000, de 29 mayo 2000) [6].

4. La acumulación en un sistema diferenciado de pretensiones procesales

La acumulación de pretensiones (art.44.1 LJCA de 1956 -EDL 1956/42- y 34.1 LJCA de 1998 -EDL 1998/44323-) ha venido o viene considerándose como la presentación conjunta o acumulada de las distintas alegaciones o peticiones de la demanda (STS 11 abril 1985, afirmando que es incompatible alegar que es válida la autorización consistente en una licencia de obras y que es improcedente el condicionamiento básico en el acuerdo de paralización de obras).

En el proceso administrativo no se distinguen distintos procedimientos en función del tipo de acción o pretensión que se ejercita (a salvo del caso del art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323-, que introduce un procedimiento diferenciado del ordinario), ya que existe un procedimiento general u ordinario, independientemente de cuál sea la pretensión ejercitada. No obstante, esto, la LJCA matiza el régimen procedimental estableciendo ciertas especialidades significativas, en función de la pretensión ejercitada, en cuanto a los plazos (art.46 LJCA), o la admisibilidad del recurso (art.51 LJCA), o las actuaciones preliminares al recurso etc. (art.46).

Las pretensiones o acciones tienen por tanto propia especificidad, conforme al sistema plural o diferenciado de pretensiones procesales de la LJCA de 1998 (capítulo III del Título I) sin que puedan aquéllas acumularse de forma confusa e indiferenciada. Por eso, el nuevo sistema procesal administrativo partirá de que para cada procedimiento se tramite una determinada pretensión sin perjuicio de que se formulen peticiones distintas o alegaciones diversas en la misma acción procesal siempre que sean coherentes con su objeto.

Acorde con este planteamiento general de la LJCA es la regulación de la acumulación, cuando dicha Ley (art.35.2) otorga al órgano jurisdiccional la facultad de ordenar que se interpongan por separado los recursos si la acumulación no es pertinente. Pero nada dice la LJCA de 1998 sobre «la acumulación» en relación con las acciones o pretensiones procesales o sobre el régimen de los posibles «cambios de pretensión» durante el proceso, como por cierto hace el art.91 LJCA alemana de 1960. Por otro lado, la LJCA de 1998 ha omitido el inciso del art.44.1 LJCA -EDL 1998/44323- precedente, en virtud del cual se condicionaba la acumulación al hecho de que las pretensiones «no sean incompatibles entre sí». Esta regla se prevé, no obstante, en el art.71 LEC -EDL 2000/77463-, pudiéndose pensar en una aplicación supletoria de dicha LEC (conforme a la Disposición Final primera LJCA de 13 de julio de 1998). Pero incluso en caso de interpretarse que la derogación de la LJCA obedece a una decisión deliberada para evitar dicha aplicación nada impide examinar la posible incompatibilidad de la acumulación entre pretensiones procesales. Considérese el caso de la vía de hecho como singular, por reconocer expresamente la LJCA la posibilidad de presentar distintos tipos de pretensiones procesales acumuladamente (de condena, declarativa, de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, cautelares).

La acumulación entre acciones no fue desconocida para la LJCA de 1956 -EDL 1956/42-, ya que con toda normalidad se acumula una pretensión de anulación (incluso contra una denegación presunta de un acto y una pretensión de plena jurisdicción).

La LJCA (art.31.1 -EDL 1998/44323-), como viene siendo tradicional, admite o presupone que la pretensión anulatoria y la de reconocimiento de una situación jurídica individualizada pueden interponerse conjuntamente. Cuando la pretensión impugna un acto de gravamen no hay mayores problemas en admitir este acoplamiento de ambas pretensiones (por ejemplo, se anula una sanción y se ordena la devolución del ingreso).

La acumulación de la pretensión anulatoria contra actos (presuntos o expresos) de denegación de peticiones en vía administrativa y la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada es más problemática, porque puede estar invadiendo el ámbito propio de la pretensión a una prestación y de hecho es borrosa la delimitación entre esta acción contra la denegación y la prevista en los art.29 y 32 LJCA -EDL 1998/44323-.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en mayo de 2022.

 

Notas:

[1] Una de las ideas inspiradoras de la reforma introducida por la L 13/2009 -EDL 2009/238889- ha sido la de concretar las competencias procesales del Cuerpo de letrados de la administración de justicia, configurado como un cuerpo superior jurídico, de modo que salvo los supuestos en que una toma de decisión procesal pudiera afectar a la función estrictamente jurisdiccional, se ha optado por atribuir la competencia del trámite de que se trate al letrado de la administración de justicia. Con ello se pretende garantizar que el Juez o Tribunal pueda concentrar sus esfuerzos en la labor que le atribuyen la Constitución y las Leyes como función propia y exclusiva: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

[2] Éste era el supuesto de la STS 7 marzo 1997 -EDJ 1997/3110-. El recurrente alegaba que la sentencia de instancia sólo llegó a conocer de una de las dos pretensiones que le interesaban (una contra las actas de infracción en materia laboral y otra de falta de liquidación de cuotas a la Seguridad Social). Sin embargo, el fallo entendió que «la sentencia de instancia ni confunde el fondo del asunto ni ocasiona la indefensión denunciada, porque entiende, con rigor no carente de fundamento, que lo impugnado son las resoluciones administrativas aprobatorias del acta de liquidación, distintas de las resoluciones aprobatorias del acta de infracción que constituyen el objeto de otro recurso diferente que ante la Sala se tramitaba sin haberse acordado su acumulación y que permite al recurrente alegar en la tramitación de aquél cuanto a su derecho estime pertinente» (puede verse también el ATS 15 marzo 1994 -EDJ 1994/2398-).

[3] Antes de este párrafo esta sentencia exponía: “CUARTO. Tampoco compartimos el parecer de la Sala de instancia cuando, al fundamentar el pronunciamiento de inadmisión del recurso, reprocha a Ecologistas en Acción el no haber ampliado el recurso para dirigirlo también contra la resolución expresa del recurso de reposición una vez que ésta se produjo. El Abogado del Estado sostiene -abundando en las razones dadas en la sentencia recurrida- que en estos casos de resolución expresa tardía, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, se ofrecen al recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el art.36 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-, tres alternativas para instar la revisión de ese acto expreso tardío: a) desistir del recurso interpuesto y recurrir autónomamente la resolución expresa en el plazo de dos meses desde la notificación; b) recurrir autónomamente la resolución expresa y solicitar la acumulación con el recurso inicialmente dirigido contra el acto presunto; c/ solicitar la ampliación del recurso en el plazo del art.46 a contar desde la notificación de la resolución. Y no habiendo ejercitado en este caso la recurrente ninguna de esas opciones, la resolución expresa devine un acto consentido y firme, y, por tanto, no susceptible de impugnación, de donde deriva la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Como decimos, esta Sala no comparte el razonamiento del Abogado del Estado (…) De momento nos limitaremos a señalar que el no haber ampliado el recurso para dirigirlo también contra esa resolución expresa no es razón para declarar su inadmisibilidad. A tal efecto procede reproducir aquí algunas de las consideraciones que se exponen en la sentencia de esta Sala, Sección Segunda, de 16 de febrero de 2009 (casación 1887/2007) -EDJ 2009/15205-, de cuyo fundamento jurídico segundo extraemos los siguientes fragmentos: “(…). SEGUNDO. El art.36 de la L 29/1998 -EDL 1998/44323- regula la llamada “acumulación por inserción” o “ampliación del objeto del recurso”, de modo que, conocida la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso la relación prevista en el art.34, el demandante puede pedir, dentro del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo, que se amplíe el ya iniciado a la nueva actuación administrativa (apartado 1). Ahora bien, en el caso de que esta nueva actuación constituya la respuesta explícita a una petición cuya desestimación presunta por silencio es objeto de una impugnación contencioso-administrativa en trámite, el recurrente, además de conducirse como indica el apartado 1, puede aceptar el pronunciamiento expreso, desistir de la impugnación contra el acto presunto y, en el plazo para recurrir, instar otra contra aquel primero (apartado 4). En los términos de la L 29/1998 -EDL 1998/44323- cabe una tercera posibilidad consistente en interponer un recurso contencioso-administrativo independiente contra el acto expreso y después pedir su acumulación al que ya está en marcha contra el presunto, conforme a lo dispuesto en el art.37. La primera nota que salta a la vista de la regulación descrita es que el legislador ha configurado las distintas reacciones del recurrente (ampliación, desistimiento y nuevo recurso o interposición independiente y posterior acumulación) con carácter potestativo, como lo evidencia el repetido uso del verbo “poder”. Ahora bien, (1) o amplia, (2) o desiste e insta otro proceso (3) o impugna y pide la acumulación en los plazos que contempla el art.46 de la propia Ley, pues si no lo hace así la nueva actuación administrativa quedará consentida, firme y, por consiguiente, inatacable con arreglo a los art.51, apartado 1, letra d), y 69, letra c), de la Ley de la jurisdicción -EDL 1998/44323-”.

[4] «En el supuesto de autos, es claro que nos encontramos ante una resolución expresa tardía plenamente denegatoria de la pretensión, lo que determina que, aunque la mercantil recurrente no haya ampliado formalmente su recurso ex art.36 LJCA -EDL 1998/44323-, es lo cierto que mantiene su sentido y su virtualidad impugnatoria a pesar de dicha resolución tardía, cuyo contenido no afecta ni altera al objeto esencial del recurso deducido, ni exige una modificación de la pretensión articulada. Procede, por lo expuesto, rechazar la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado y entrar a examinar la cuestión de fondo controvertida)».

[5] Clara es la STS 20 junio 2019 (rec. 324/2017) -EDJ 2019/627473- en la que se declara que «no es conforme a Derecho la doctrina que asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración. Al contrario, dijimos que la interpretación correcta del art.36.1 LJCA-EDL 1998/44323-, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art.24.1 CE -EDL 1978/3879-), exige distinguir los siguientes supuestos:

a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art.76 LJCA -EDL 1998/44323-).

b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323-; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323- impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado.

En el supuesto de autos, es claro que nos encontramos ante una resolución expresa tardía plenamente denegatoria de la pretensión, lo que determina que, aunque la mercantil recurrente no haya ampliado formalmente su recurso ex art.36 LJCA -EDL 1998/44323-, es lo cierto que mantiene su sentido y su virtualidad impugnatoria a pesar de dicha resolución tardía, cuyo contenido no afecta ni altera al objeto esencial del recurso deducido, ni exige una modificación de la pretensión articulada. Procede, por lo expuesto, rechazar la objeción de inadmisibildad opuesta por la Abogacía del Estado y entrar a examinar la cuestión de fondo controvertida».

[6] L.A. Diego Díez, Extensión de efectos y pleito testigo en la jurisdicción administrativa, Madrid 2016.