Aportación de documentos por vía de recurso

Los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva tienen un t...

Los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva tienen un tratamiento especial en la Ley 39/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/166690-, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -Ley 39/2015-. Esa especialidad se despliega en tres aspectos esenciales: motivación -art.35.2 -EDL 2015/166690--, publicación -art.45.1.b -EDL 2015/166690- y subsanación -art.68.2 -EDL 2015/166690--. En todos estos aspectos, las reglas generales del procedimiento administrativo se modulan para adaptarse a la especial naturaleza de estos procedimientos, en los que están comprometidos los intereses de terceros -los demás participantes en el procedimiento y los intereses generales -la eficaz tramitación de procedimientos complejos y en los que intervienen una pluralidad de interesados-.

El art.118.1, pár 2do, de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690 contiene dos reglas dirigidas a limitar la posibilidad de alegación y prueba de los interesados en fase de recurso administrativo. Según la primera, no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. La segunda regla, que supone una novedad respecto a la regulación contenida en el art.112.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prevé que tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

Una de las cuestiones fundamentales que se ha planteado en la interpretación y aplicación jurisprudencial de esta regla ha sido cómo conjugarla con la superación de una concepción &ldquofuerte&rdquo del carácter revisor de nuestra jurisdicción -o, en palabras de la STC 23/2018, de 5 de marzo -EDJ 2018/502521-, FJ 3, una concepción extremadamente rígida y alejada de la que se deduce de la propia Ley-.

Así, por ejemplo, en la STS de 25 de octubre de 2013 -rec. 303/2010, FJ 4 -EDJ 2013/209322 se afirmó que el principio de la jurisdicción revisora en absoluto impide a la parte el intento de acreditar en el proceso, mediante las pertinentes pruebas, los extremos de los soportes fácticos de su pretensión que la Administración no haya considerado acreditados y sin que por eso quepa hablar de plazo preclusivo con respecto a unos informes periciales que en absoluto constituían presupuesto ineludible para que aquella se pronunciara.

A la misma solución ha llegado el Tribunal Supremo en materia tributaria, reconociendo que cabe admitir en sede de revisión documentación no aportada en sede de gestión y la documentación acompañada al recurso de reposición debe ser valorada y tenida en cuenta, sin que su aportación en dicho momento suponga un obstáculo insalvable para hacerlo -en sentencia de 20 de abril de 2017, rec. 615/2016 -EDJ 2017/45074-, FJ 3-. En esta misma línea, el Tribunal Supremo ha admitido la posibilidad de que quien deduce una reclamación económico-administrativa presente ante los tribunales económico-administrativos aquellas pruebas que no aportó ante los órganos de gestión tributaria que sean relevantes para dar respuesta a la pretensión ejercitada, sin que el órgano de revisión pueda dejar de valorar -al adoptar su resolución tales elementos probatorios. Todo ello, con una única excepción: que la actitud del interesado haya de reputarse abusiva o maliciosa y así se constate debida y justificadamente en el expediente -sentencia de 10 de septiembre de 2018, rec. 1246/2017 -EDJ 2018/556679-, FJ 3-.

La pregunta entonces es si esta misma modulación del rigor de las normas actualmente consagradas en el art.118 de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690 resulta extrapolable a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

Y la respuesta, según la jurisprudencia, debe ser afirmativa.

Así lo ha declarado el Tribunal Supremo, en materia de acreditación de los requisitos de participación y de los méritos en el seno de procedimientos selectivos, en una jurisprudencia de la que son exponentes, entre otras, las sentencias de 18 de julio de 2012 -rec. 6001/2011, FJ 4 -EDJ 2012/154944 y 11 de julio de 2018 -rec. 3493/2015, FJ 2 -EDJ 2018/522615-. Se ha reconocido, en consecuencia, la posibilidad de subsanar posibles omisiones de los méritos ya alegados, en la fase del recurso de alzada o reposición, en su caso, sin necesidad de requerimiento previo. Se han tutelado así las pretensiones de los participantes en distintos procesos selectivos para el ingreso a la función pública de que fueran tenidos en cuenta los méritos que alegaban siempre que hubieran sido aducidos y justificados documentalmente en el momento establecido aunque esa justificación hubiera debido ser aclarada o subsanada ulteriormente.

La posibilidad que comentamos, como se acaba de mencionar, está restringida a los casos en que sea procedente la subsanación reconocida en el art.68 de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-. A contrario sensu, la STS de 21 de marzo de 2018 -rec. 3256/2015 -EDJ 2018/26797-, FJ 10 rechaza aplicar esta doctrina a supuestos de cumplimiento extemporáneo de los requisitos de la convocatoria: &ldquolo que la recurrente pretende es aplicar el régimen de subsanabilidad del art.71 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271 no a una solicitud defectuosa, sino a la falta de referencia explícita en su solicitud al mérito evaluable a los efectos del subapartado 2.1 del Anexo II.2 -nota media de su expediente académico-, lo que, en puridad es ajeno al presupuesto de hecho del citado artículo&rdquo.

Algo diferente ha sido la solución alcanzada por el Tribunal Supremo en materia subvencional, en que la STS de 17 de marzo de 2010 -rec. 24/2008 -EDJ 2010/19228-, FJ 6 ha reconocido de forma más amplia la posibilidad de introducir en los recursos de alzada o de reposición hechos, elementos o documentos nuevos, no recogidos en el expediente originario. Posibilidad que se justifica, por una parte, en la función propia de estos mecanismos de revisión de la actividad administrativa. &ldquoLo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación&rdquo, afirma el Tribunal Supremo a este respecto. Y, por otra, en la consideración de que el recurso administrativo, salvados los límites de la congruencia y la imposibilidad de gravar la situación inicial del recurrente, permite una reconsideración plena, sin restricciones, del asunto sujeto a revisión.

El Tribunal Supremo ha admitido recientemente sendos recursos de casación -autos de 23 de octubre de 2024, rec. 5812/2024 -EDJ 2024/717344-, y 18 de diciembre de 2024, rec. 7729/2024 -EDJ 2024/777666- para determinar si es lícito introducir a tiempo de conocer los recursos administrativos -alzada o reposición hechos, elementos o documentos que no fueron aportados en el expediente originario ni tampoco en el trámite de subsanación. Y a tal efecto, aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar, la doctrina fijada en la sentencia de 17 de marzo de 2010 -rec. 24/2008 -EDJ 2010/19228-.

A la espera de la decisión del Tribunal Supremo, la duda que deberá despejarse es si las respuestas categóricas -de sí/no son las más adecuadas para contestar a este tipo de cuestiones o si resulta más conveniente moderar su alcance con cláusulas o salvedades. Por ejemplo, limitando la aplicación de la doctrina a los casos de subsanación, como ocurre en los procedimientos selectivos, o declarando su inaplicación en supuestos acreditados de conducta abusiva o maliciosa, como sucede en materia tributaria. En mi opinión, esta última vía permite conjugar mejor los derechos y garantías de los interesados con la singularidad de los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

El art.66 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre -

Se nos plantea si es posible subsanar, con ocasión de la inte...

Se nos plantea si es posible subsanar, con ocasión de la interposición de un recurso administrativo -reposición o alzada-, la falta de presentación de los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos o presupuestos necesarios para obtener lo solicitado en un procedimiento de concurrencia competitiva y cuya falta de aportación haya determinado la exclusión del procedimiento.

Pues bien, el art.118 pár 2do in fine de la Ley 39/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/166690-, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a cercenar esta posibilidad al disponer que no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho y, además, descarta de forma expresa la posibilidad de solicitar con ocasión de la interposición de un recurso administrativo la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

Con fundamento en este precepto, son muy frecuentes los casos en los que la Administración no admite los documentos aportados con el recurso administrativo y, en consecuencia, desestima el recurso de alzada o reposición. Frente a esta resolución, el interesado interpone recurso contencioso administrativo manifestando que ya se presentaron con el recurso administrativo los documentos inicialmente no aportados en el plazo o trámite correspondiente, interesando su admisión. Así las cosas, en el seno de este procedimiento, el Juez o Tribunal deberá resolver si el acto administrativo recurrido en vía administrativa es conforme a derecho.

Para ello deberá examinar con carácter previo si, pese al tenor literal del art.118 de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-, los documentos aportados con el recurso administrativo debieron ser admitidos por la Administración y tras ello, resolver el recurso contencioso administrativo y las pretensiones que en el mismo se ejerciten.

Dicho lo anterior, conviene poner de manifiesto las particularidades que presentan los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

El RDLeg 5/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/187164-, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público impone que en los procesos selectivos para el ingreso en la función pública se han de garantizar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, proclamados en el art.23 de la Constitución -EDL 1978/3879-.

Por su parte la Ley 38/2003, de 17 de noviembre -EDL 2003/120317-, General de Subvenciones, prevé para la concesión de subvenciones dos procedimientos, a saber, el ordinario y, por lo que aquí interesa, el de concurrencia competitiva. Este último exige la comparación de las solicitudes presentadas, la elaboración de un orden de prelación entre ellas y, finalmente, la adjudicación a los solicitantes que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los criterios fijados las bases reguladoras y en la convocatoria con el límite fijado en ésta y dentro del crédito disponible.

Por lo demás, debemos destacar que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, de la que es exponente la STS de 6 de mayo de 2021 -ROJ: STS 1587/2021 ECLI:ES:TS:2021:1587 -EDJ 2021/547689 las bases de la convocatoria de un proceso selectivo y de naturaleza competitiva son la ley de del procedimiento y vinculan tanto a los participantes como a la Administración, como manifestación del principio de seguridad jurídica y sometimiento de la Administración al principio de legalidad -art.9.3 y 106.1 Constitución española -EDL 1978/3879--.

Así las cosas, son las correspondientes Ordenes o resoluciones de convocatoria y las Bases de cada una de ellas las que determinan los plazos para la presentación de las solicitudes y los documentos que acrediten el cumplimiento los méritos invocados o de los requisitos exigidos para obtener lo solicitado por lo que admitir en vía de recurso administrativo pruebas no aportadas en el momento o trámite especialmente previsto en aquellas vulneraría el principio de igualdad entre los participantes en el procedimiento para el acceso a la función pública o para la obtención de la subvención pretendida.

No obstante, en este tipo de procedimientos, como excepción a la regla general expuesta, se debe admitir y entrar a examinar los documentos aportados con el recurso administrativo en los siguientes supuestos: -i Cuando se haya acreditado que los documentos aportados con los recursos administrativos no pudieron ser aportados en el plazo fijado en la Convocatoria por causa no imputable al interesado -ii Cuando se trate de documentos respecto de los que la Administración no haya concedido el trámite de subsanación del art.68 de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-, siendo susceptible del mismo y,-iii Cuando con la prueba aportada se pretenda acreditar el error padecido por la Administración en la Resolución recurrida o aclarar o matizar algún dato ya aportado e indebidamente valorado.

Sin embargo, la respuesta ha de ser otra para los procedimientos tributarios en los que la admisión de documentos en vía de recurso de reposición, e incluso en el seno de la reclamación económica administrativa, es la regla general.

Así resulta de la doctrina contenida en la Sentencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2017, a cuyo tenor, el rechazo de la prueba aportada por el contribuyente en sede de reposición, por entender que la documentación necesaria para la resolución del expediente tiene el límite temporal otorgado por la Administración en sus actuaciones de comprobación, supone volver a una concepción meramente revisora de los procedimientos de revisión, que hace mucho tiempo que ha sido superada. Para avalar esta conclusión, se remite al art.23.1 del RD 520/2005, de 13 de mayo -EDL 2005/54632-, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre -EDL 2003/149899-, General Tributaria, en materia de revisión en vía, que, con ocasión de la regulación del recurso de reposición, prevé la posibilidad de aportar los documentos que sirvan de base a la pretensión desarrollada en el recurso, por consiguiente, de aportar nuevas pruebas , de lo que debe desprenderse la posibilidad de aportar nuevas pruebas.

Esta doctrina ha sido recogida en las Sentencias 10 de septiembre de 2018 -ROJ: STS 3091/2018 ECLI:ES:TS:2018:3091 -EDJ 2018/556679 y de 19 de mayo de 2020 ROJ: STS 976/2020 ECLI:ES:TS:2020:976 -EDJ 2020/556174-, con una única excepción: que la actitud del interesado haya de reputarse abusiva o maliciosa y así se constate debida y justificadamente en el expediente.