¿Cabe el procedimiento abreviado en órganos colegiados?

Una de las novedades más importantes que trajo consigo la LJC...

Una de las novedades más importantes que trajo consigo la LJCA de 1998 fue la regulación de un procedimiento llamado «abreviado», caracterizado por la aplicación de los principios de oralidad, inmediación y concentración, previsto como el más adecuado para la tramitación de determinados asuntos -los recogidos en el art.78 de la Ley -EDL 1998/44323-, relativos a materia de personal, extranjería, disciplina deportiva en materia de dopaje y asuntos de cuantía inferior a 30.000 euros-.

Asimismo, el art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323-, respecto de los recursos contra la inejecución de actos administrativos firmes, remite también para su tramitación al procedimiento abreviado regulado en el art.78.

La remisión expresa que en el citado art.29.2 -EDL 1998/44323 se hace al procedimiento abreviado es un elemento determinante para entender que la intención del Legislador es que estos supuestos se tramiten siempre y en todo caso por las normas del procedimiento abreviado. No cabe entender el artículo de otro modo.

El problema surge porque el procedimiento abreviado no es un procedimiento propio de los órganos colegiados sino de los unipersonales, tal y como se desprende del art.78 -EDL 1998/44323-.

Habrá que determinar la forma de interpretar ambos artículos, el 29.2 y el 78, y aclarar la forma en que debe ser entendida la remisión del primero al segundo.

Este art.78 -EDL 1998/44323 comienza diciendo que «los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre&hellip» las materias que se enumeran.

En mi opinión, esta circunstancia no es obstáculo para admitir que las Salas puedan también tramitar procedimientos abreviados en determinados casos, como sucede en los supuestos del art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323-. La remisión que el artículo 29.2 hace al art.78 no debe entenderse afectada por el límite subjetivo que se contempla, es decir, la mención al órgano jurisdiccional -Juzgados de lo Contencioso-Administrativo-, pues el art.29.2 remite literalmente al procedimiento que se regula en el art.78  -dice el art. 29.2 que el recurso «se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78»-.

Además de lo anterior, la intención del Legislador de establecer una tramitación especial para los recursos contra la inejecución de actos firmes -cuyo objeto es, como dice la Exposición de Motivos de la LJCA, combatir la pasividad y dilaciones administrativas se ve reforzada por otros factores. Así, si acudimos a los antecedentes previos a la aprobación de la LJCA de 1998 y, en concreto, al informe emitido por el CGPJ al Proyecto de Ley, ya se destacaba la necesidad de implantar un procedimiento similar al incidental para compeler a la Administración a la ejecución de sus actos firmes.

Por tanto, la razón de que los recursos a que se refiere el art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323 se tramiten por las normas del procedimiento abreviado se encontraría en la necesidad de establecer un procedimiento rápido y ágil en atención a las especiales características de este tipo de recursos, y es que parten de un acto previo firme que se trata de ejecutar, lo que conlleva un objeto de debate más limitado. Efectivamente, la finalidad de este recurso se acerca más al propio de un procedimiento ejecutivo que a uno declarativo o de condena. Así lo consideró en su momento la doctrina, hasta el punto de que, en palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, y en consonancia con el informe del CGPJ, «hubiera sido más lógico haber montado para él un verdadero juicio ejecutivo desde el momento en que el acto administrativo firme es "un título ejecutivo", de valor en ningún caso inferior al de la letra de cambio, por ejemplo».

En este mismo sentido se pronuncia, por ejemplo, la sentencia de la Audiencia Nacional, Sección 1ª, de 9 de junio de 2017, recurso 1/2017 -EDL 1998/44323-.

Como dice la STS de 22 de marzo de 2011, recurso 3961/2009 -EDJ 2011/19790-, citada después en la más reciente STS de 10 de junio de 2020, recurso 5425/2017 -EDJ 2020/575540-, en la que se plantea la inadecuación del cauce procesal seguido, «la misma elección del "procedimiento abreviado" como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art.29.2 LJ -EDL 1998/44323-, alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla. Y, sobre todo, porque ahí -y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto».

En la práctica judicial no suelen plantearse objeciones a la tramitación de estos recursos por los cauces del procedimiento abreviado.

Es cierto que en alguna ocasión estos recursos han sido tramitados como procedimiento ordinario, pero más bien parece obedecer a cuestiones de Registro y Oficina Judicial que, simplemente, no son debidamente corregidas después. Por ejemplo, la STSJ Madrid Sección 8ª de 4 de diciembre de 2018, recurso 536/2017 -EDJ 2018/718336-, que examina un recurso contra la inejecución de acto firme que reconocía al demandante como beneficiario de una prestación económica, y que tramita el mismo como procedimiento ordinario, rechazada la alegación de inadecuación del procedimiento planteada por la Administración demandada, pues considera que el tipo de procedimiento no suponía una afectación de las garantías ni de los derechos procesales de las partes, al ofrecer el procedimiento ordinario «una mayor posibilidad de alegación que el cauce del art.78 LJCA -EDL 1998/44323-».

Pero esta misma sección 8ª también procede a la tramitación de estos recursos por los cauces del procedimiento abreviado, siendo ejemplo de ello el auto de 20 de febrero de 2019 dictado en el recurso 823/2018, que acuerda la transformación del procedimiento ordinario en abreviado, siendo el objeto del recurso la inejecución por parte de la Administración de una resolución administrativa acordando la calificación definitiva de rehabilitación respecto de determinados pisos de la localidad de San Lorenzo del Escorial y el reconocimiento del derecho a percibir ayuda económica para actuaciones de rehabilitación.

En el mismo sentido, la Audiencia Nacional, Sección 4ª, en el recurso 37/2017 resuelto por sentencia de 5 de febrero de 2018 -EDJ 2018/11150-.

En cualquier caso, el Tribunal Supremo ha confirmado la aplicación a estos recursos de los cauces del procedimiento abreviado, como es reflejo la STS de 18 de febrero de 2016, recurso 2196/2014 -EDJ 2016/9673-, entre otras, y que rechaza la alegación de inadecuación del procedimiento respecto del recurso interpuesto, al amparo del art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323-, contra la resolución desestimatoria de la solicitud de abono de justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, confirmando la sentencia de la Sección 4ª del TSJ de Madrid.

En cuanto a la posibilidad de que otro tipo de procedimientos se puedan tramitar por los cauces del art.78 -EDL 1998/44323 -como por ejemplo la vía de hecho-, esta posibilidad choca con el hecho de que la Ley no lo prevé expresamente, a diferencia de lo que ocurre con el supuesto analizado del art.29.2 LJCA, obstáculo que impediría aplicar el art.78 a supuestos distintos de los que en él se contemplan

En definitiva, la expresa mención que hace el art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323 al procedimiento abreviado, la especial naturaleza del supuesto que en él se prevé, la aparente sencillez de las cuestiones a dilucidar -existencia y firmeza del acto, contenido y alcance de su ejecución y la mayor celeridad -en principio y sobre el papel del procedimiento abreviado con respecto al ordinario, confirman la idea de que los recursos contra la inejecución de actos firmes deban siempre tramitarse por las normas del procedimiento abreviado, no siendo obstáculo para ello que la competencia para conocer del mismo corresponda a un órgano colegiado.

La introducción del procedimiento abreviado en el á...

La introducción del procedimiento abreviado en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa constituyó una de las novedades de la L 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA -EDL 1998/44323-.

Recordemos que este procedimiento, basado en el principio de oralidad, aparece previsto en el art.78.1 LJCA -EDL 1998/44323 en los siguientes términos:

«Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros».

De acuerdo con este precepto, en principio, podríamos afirmar que se trata de un procedimiento diseñado para ser aplicado por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo y caracterizado por la simplificación de sus trámites, que, en esencia se reducen a la interposición de la demanda, a la celebración de una vista con práctica de la prueba propuesta y admitida y al dictado de la Sentencia.

Sin embrago, no es la del art.78 -EDL 1998/44323 la única remisión que la LJCA efectúa al procedimiento abreviado para la tramitación de determinados recursos contencioso-administrativos.

Por una parte, encontramos el art.29.2 -EDL 1998/44323 que dispone que: «Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».

Por otra, el art.127 quinquies de la misma Ley -EDL 1998/44323-, que establece que el procedimiento para la declaración judicial de extinción de un partido político se regirá por lo dispuesto en el art.78, con las especialidades que en el mismo se recogen.

Por lo que se refiere a la previsión del art.129.2 LJCA -EDL 1998/44323-, la remisión al procedimiento abreviado, a diferencia de lo que hace art.78 LJCA, no se vincula a un determinado órgano jurisdiccional sino al objeto del recurso. En consecuencia, el recurso contencioso administrativo frente a la inejecución de los actos administrativos firmes se seguirá por los trámites del procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley, con independencia del órgano judicial que resulte competente para conocer del mismo y, por tanto, de que lo sea un Juzgado de lo Contencioso Administrativo -o un Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo o un órgano colegiado. Las únicas especialidades vienen constituidas por una acción previa en la vía administrativa de solicitud de ejecución del acto firme y por la regulación del plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo conforme a lo dispuesto en el art.46.2 LJCA.

Así lo reconoce de forma expresa la Sentencia 767/2019 de la Sección 6 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2019 -EDJ 2019/600270 -ROJ: STS 1759/2019-ECLI:ES:TS:2019:1759 que estimó el recurso interpuesto frente a la inejecución por parte de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de los acuerdos que resolvían parcialmente el concurso convocado para la provisión de plazas de magistrado suplente y de juez sustituto en el año 2015/2016, en el ámbito del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, y del acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 26 de octubre de 2017, que reconocía el derecho de la demandante a ser indemnizada en cuantía equivalente al abono de 83 días de salario. En esta Sentencia, la Sala 3º declara que el legislador, en el art.29.2 de la Ley jurisdiccional -EDL 1998/44323-, ha previsto la posibilidad de que mediante el procedimiento abreviado el sujeto interesado pueda reclamar a los tribunales su derecho a la ejecución de los actos administrativos firmes.

En el mismo sentido se había pronunciado el Tribunal en su Sentencia 66/2004, de 27 de enero de 2006 -ROJ: STS 289/2006-ECLI:ES:TS:2006:289-, en la que, tras afirmar que el procedimiento abreviado previsto en el art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323 es el adecuado para la ejecución de actos firmes, ya sean expresos o ganados por silencio administrativo, revocó los autos dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña -Sección 2ª que habían declarado la inadecuación del procedimiento abreviado previsto en el art.29 de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Así las cosas, dando respuesta a la cuestión planteada, los órganos colegiados de la jurisdicción contencioso administrativa -Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo deben tramitar por el procedimiento abreviado los recursos interpuestos al amparo del art.29.2 LJCA -EDL 1998/44323-, siempre que sean competentes por razón de la materia, de acuerdo con lo establecido en los art.10, 11 y 12 LJCA.

Como prueba de ello, encontramos numerosos ejemplos de recursos tramitados por el procedimiento abreviado y resueltos por órganos colegiados, pudiendo citar, a título de ejemplo, los siguientes: 

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• Recurso 850/2019, interpuesto contra la Diputación Foral de Bizkaia por no haber ejecutado los actos firmes derivados de la estimación por silencio de las solicitudes presentadas con fecha 9-12-2016 ante el Servicio de Catastro y Valoración del Departamento de Hacienda y Finanzas de reconocimiento, a efectos catastrales, de que las fincas de la recurrente situadas en el Municipio de Getxo no eran bienes de naturaleza urbana, y de devolución de los pagos efectuados en concepto de IBI a causa de la titularidad de dichos bienes durante los cinco años anteriores a tal solicitud, resuelto por Sentencia 342/2020, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 12 de noviembre de 2020 -EDJ 2020/797820 -ROJ: STSJ PV 1276/2020-ECLI:ES:TSJPV:2020:1276-.
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• Recurso 217/2019, seguido por los trámites del Procedimiento Abreviado, al amparo del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, contra la Administración, Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha, al no proceder a la ejecución de un acto firme y ejecutivo, reclamando como ejecución del mismo el abono por su parte de la cantidad de 21.117,33 euros del principal a que asciende la parte proporcional de la titularidad de la recurrente en la finca expropiada -cuyo justiprecio fue fijado en la cantidad total de 31.676,00 euros-, más intereses legales de demora, resuelto por Sentencia 329/2019, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha, de 30 de diciembre de 2019 -EDJ 2019/834615 -ROJ: STSJ CLM 3050/2019 ECLI:ES:TSJCLM:2019:3050-.
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• Recurso 936/2012, seguido por los trámites del Procedimiento Abreviado, al amparo del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, contra la inejecución del acto administrativo firme, producido por silencio administrativo, relativo a la devolución del aval bancario aportado a la Administración conforme a la L 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico -EDL 1997/25088 y al art.9 RD 1578/2008, de 26 septiembre -EDL 2008/155373 y de baja de la Instalación en el Registro de Preasignación de Retribución, resuelto por Sentencia 125/2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 19 de febrero de 2014 -EDJ 2014/27188 -ROJ: STSJ M 1729/2014 ECLI:ES:TSJM:2014:1729-.
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Además, como ya hemos anticipado, el art.127 quinquies LJCA -EDL 1998/44323 también remite los recursos para para la declaración judicial de extinción de un partido político a los trámites del procedimiento abreviado, con las especialidades que en el mismo se recogen, resultando importante precisar, a los efectos que nos ocupan, que es competente para conocer de estos recursos la Sala especial prevista en el art.61 LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754-. Por todo lo expuesto, resulta incuestionable que cabe el procedimiento abreviado en los órganos colegiados en los concretos supuestos previstos en LJCA.

En mi opinión, la respuesta a la cuestión planteada...

En mi opinión, la respuesta a la cuestión planteada es claramente afirmativa, el procedimiento abreviado tiene cabida en los órganos colegiados en los supuestos del art.29.2 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-.

Las dudas que pueden surgir se justifican por la técnica legislativa empleada en la regulación del procedimiento abreviado. El art.78.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 parece acotar el ámbito del dicho procedimiento a los asuntos de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros. Sin embargo, el art.29.2 LJ  extiende el referido ámbito del procedimiento abreviado a determinados supuestos de inactividad y, en este caso, no se prevé restricción alguna por razón del órgano jurisdiccional llamado a conocer del recurso contencioso-administrativo.

Resulta así que, en virtud del art.29.2 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, los órganos colegiados de la jurisdicción podrán seguir el procedimiento abreviado para la tramitación de los supuestos de inejecución de actos firmes a los que aquella norma se refiere, siempre que el conocimiento del asunto les venga atribuido por las reglas de competencia.

Así lo ha venido entender la jurisprudencia. Podemos citar, a tal efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 2005 -recurso de casación nº 9717/2003 -EDJ 2005/292276-, en la que no solo se vino a admitir tal posibilidad, sino que se dio respuesta además a la cuestión de la composición de los órganos colegiados en el acto de la vista en tales supuestos.

La Sala Tercera declaró al respecto lo siguiente:

«Cuestión distinta, pero no expresamente impugnada -por cuanto la impugnación queda limitada a los Autos objeto del recurso-, pero de la que debemos dejar constancia, es la relativa a si en el procedimiento abreviado regulado en el art.78 LRJCA -EDL 1998/44323-, cuando el mismo es tramitado por un órgano colegiado -si es que el mismo fuera realmente competente-, resulta precisa, en el acto de la vista, la presencia de todos los Magistrados de la Sala o basta con la presencia del Magistrado Ponente del asunto. Y, efectivamente, hemos de pronunciarnos por el carácter colegido de la composición de la Sala, sin que a tal parecer pudieran oponerse algunos supuestos argumentos que pudieran deducirse del articulado de la LRJCA, dado su concreto y específico destino, como serían:

a Que el mencionado artículo 78 tan solo se refiere al "Juez" -no a la Sala o Tribunal-, en lo que pudiera ser un desfase legislativo del precepto, no tomando en consideración la remisión contenida en el art.29.2 in fine LRJCA -EDL 1998/44323 hacia el procedimiento abreviado

b La circunstancia de que el mandato contenido en la Disposición Transitoria Única 2 de la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, de Modificación de la LOPJ -EDL 1998/44317-, pudiera resultar de aplicación al caso por referirse exclusivamente a los recursos que "estén pendientes ante dichas Salas en el momento de la entrada en vigor de la Ley", que no es el caso por cuanto el recurso fue interpuesto el 19 de diciembre de 2002. Solo, pues, en relación con los mencionados recursos pendientes a la entrada en vigor de la LRJCA "las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia podrán -pudieron constituirse con un solo Magistrado para conocer de los procesos" y,

c La posibilidad de delegación en uno de los Magistrados de Sala prevista -exclusivamente para la práctica de las pruebas en el artículo 60.5 de la LRJCA -EDL 1998/44323-».

En la misma línea de admitir el procedimiento abreviado para tramitar la acción de inejecución prevista en el art.29.2 LJ -EDL 1998/44323 en asuntos de la competencia de los órganos colegiados podemos citar la sentencia de 22 de marzo de 2011 -recurso nº 3961/2009 -EDJ 2011/19790-, que confirmó la adecuación del procedimiento abreviado seguido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para la tramitación de un recurso contencioso-administrativo formulado al amparo del art.29.2 LJ, razonando del siguiente modo:

«Es así, sencillamente, y sin necesidad de más extensas reflexiones, porque la misma elección del «procedimiento abreviado» como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art.29.2 LJ -EDL 1998/44323-, alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla. Y, sobre todo, porque ahí -y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto. O en los términos muy precisos en que se expresó la sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de abril de 2008, traída a colación con todo acierto por la de instancia, "cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características" -párrafo último, inciso final, del fundamento de derecho quinto de esa sentencia, dictada en el recurso de casación núm. 4942/2005 -EDJ 2008/66985--».