Contencioso-administrativo

Cambio en la jurisprudencia sobre las infracciones al dominio público hidráulico. Análisis de la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013, dictada en el recurso 557/2011

Tribuna 01-12-2014

 

La válida valoración de los daños causados en él como presupuesto para la aplicación de algunos tipos de infracción. Consolidación de una nueva jurisprudencia que no requiere para poder aplicarlos que tales daños hayan sido valorados con sujeción a criterios técnicos previamente establecidos. Su escasa eficacia temporal.

Art.58.4, inciso final, de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-. Modificación de una anterior «doctrina legal» relativa al momento en que el intento de notificación de la resolución sancionadora produce el efecto de impedir la caducidad del procedimiento.

Análisis de la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3-12-13, dictada en el Rec 557/2011 -EDJ 2013/257029-.

I. Las dos cuestiones jurídicas de importancia sobre las que trata

La Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al disentir del tenor literal de la «doctrina legal» fijada en la sentencia de 17 de noviembre de 2003, dictada en el recurso de casación en interés de la L 128/2002 -EDJ 2003/171954-, y al entender que su modificación debía ser decidida, si procedía, no por ella y sí por el Pleno de la Sala, propuso, aceptándolo el Presidente de ésta, que fuera el Pleno el que conociera y resolviera el recurso contencioso-administrativo número 557/2011 -EDJ 2013/257029-, interpuesto contra un Acuerdo del Consejo de Ministros que había sancionado, y obligado a indemnizar, al tener por cierta una captación de aguas sin la preceptiva autorización hecha en determinados ríos.

[[QUOTE1: "Al momento en que el «intento de notificación» de la resolución sancionadora produce el efecto de impedir la caducidad del procedimiento"]]

Surge así aquella sentencia del Pleno de dicha Sala de 3-12-13 -EDJ 2013/257029-, que rectifica esa «doctrina legal» en el particular relativo al momento en que el «intento de notificación» de la resolución sancionadora produce el efecto de impedir la caducidad del procedimiento; y que consolida como jurisprudencia, apartándose de otra anterior de sentido contrario, una que afirma que son válidas, también a los efectos sancionadores, las valoraciones de los daños causados al dominio público hidráulico (DPH) hechas sin existir y sin sujetarse por tanto a unos criterios generales de carácter técnico establecidos para llevarlas a cabo por alguno de los dos únicos órganos de la Administración a los que les es encargada explícitamente esa función: Las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca, a las que les es atribuida por el art.28.j), del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), aprobado por RDLeg 1/2001, de 20 de julio -EDL 2001/24107-; y el Ministro de Medio Ambiente, al que, sin perjuicio de las competencias de aquéllas, le ordenó establecerlos el RD 606/2003, de 23 de mayo -EDL 2003/11169-, al modificar el art.326.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), aprobado por RD 849/1986, de 11 de abril -EDL 1986/10061-. Jurisprudencia, esa que se consolida, que, sin embargo, y como advierte la propia sentencia de 3-12-13, tendrá una eficacia temporal limitada, pues la modificación del RDPH efectuada por el RD 670/2013, de 6 de septiembre -EDL 2013/173154-, obliga, al dar nueva redacción al citado artículo 326 e introducir los artículos 326 bis y 326 ter, a que las indicadas valoraciones sean realizadas por el órgano sancionador de acuerdo con los criterios técnicos determinados en estos dos últimos y, en su caso, teniendo en cuenta los criterios generales que hayan acordado aquellas Juntas de Gobierno. Dicho de otro modo: esa jurisprudencia será la aplicable para resolver las no pocas (y de ahí su importancia, pese a su limitada eficacia temporal) impugnaciones que aún estén pendientes contra acuerdos sancionadores por infracciones al DPH que descansen en valoraciones hechas antes de que entrara en vigor ese RD 670/2013, o antes de que dichas Juntas de Gobierno aprobaran esos criterios generales.

II. Modificación de la doctrina legal anterior

[[QUOTE1: "«Doctrina legal», notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 –EDL 1992/17271-, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente"]]

Aquella sentencia de 17-11-03, dictada en el recurso de casación en interés de la L 128/2002 -EDJ 2003/171954-, fijó como «doctrina legal», en el párrafo segundo del aptdo. 2 de su fallo, una del siguiente tenor: «En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 –EDL 1992/17271-, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente». La fijación de tal doctrina, en esos concretos términos, descansó entonces en un razonamiento según el cual: «(...) para fijar el dies ad quem en el cómputo del plazo de duración del procedimiento, es preciso determinar también el momento en que puede considerase cumplido el intento de notificación. Ello dependerá del procedimiento de notificación empleado y, en el supuesto de un intento de notificación por correo certificado, dicho momento será sin duda el de la recepción por la Administración actuante de la devolución del envío por parte de Correos, ya que sólo a partir de ese momento quedará debidamente acreditado ante la Administración que se ha llevado a cabo el infructuoso intento de notificación. Será también el momento a partir del cual se entenderá concluso el procedimiento a los efectos del cómputo de su plazo máximo, aunque la Administración todavía habrá de iniciar los trámites para efectuar una notificación por edictos con plenitud de efectos (...)». Su significado era, por tanto, que si esa recepción se producía después de que hubiera vencido el plazo máximo de duración del procedimiento, éste habría de tenerse por caducado.

Sin embargo, en aquel recurso contencioso-administrativo en que se dictó la sentencia de 3-12-13 -EDJ 2013/257029-, se daba la circunstancia de que el intento de notificación de la resolución sancionadora se había llevado a cabo antes de que venciera ese plazo máximo, siendo después de él, en cambio, cuando se produjo la recepción en la Administración de la comunicación del Servicio de Correos que daba cuenta de que había resultado infructuoso por estar ausente el destinatario. De ahí la necesidad, en ese recurso (a diferencia de lo que ocurrió en el que recayó la sentencia dictada en 2003 en interés de la ley), de precisar qué momento era el que debía tenerse en cuenta a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos (L 30/1992 art.58.4 -EDL 1992/17271-), pues si ese momento fuera el de la recepción, como había fijado aquella doctrina legal, el procedimiento, en el caso que se enjuiciaba, habría caducado, no siendo así, por el contrario, si lo fuera el de la realización del intento.

[[QUOTE1: "El intento de notificación quede «debidamente acreditado», es sólo una exigencia de constatación"]]

Es este momento, el de la realización del intento, el que acoge aquella sentencia del Pleno, que rectifica la doctrina legal antes trascrita sustituyéndola por esta otra: «el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, en la fecha en que se llevó a cabo». A tal fin, razona que la exigencia, expresada al concluir el inciso final de ese art.58.4, de que el intento de notificación quede «debidamente acreditado», es sólo una exigencia de constatación; no una que impida, mientras se produce, considerar concluso el procedimiento a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro de su plazo máximo de duración. El significado de la rectificación es, por tanto, y como expresa la propia sentencia, éste: «(...) si el intento de notificación se lleva a cabo en una fecha comprendida dentro del plazo máximo de duración del procedimiento (siempre, por supuesto, que luego quede debidamente acreditado, y se haya practicado respetando las exigencias normativas a que esté sujeto), producirá aquel concreto efecto que dispone ese artículo 58.4 de la Ley 30/1992, con independencia o aunque su acreditación acceda al expediente cuando ya venció ese plazo». Es sólo en este particular en el que se rectifica la doctrina legal fijada en 2003, que en lo restante queda en pie.

III. Jurisprudencia sobre la valoración de los daños causados al DPH

[[QUOTE1: "Causas que determinaron los sucesivos cambios de criterio por parte del Tribunal Supremo en orden a la cuestión de qué requisitos habían de reunir las valoraciones de los daños"]]

Las causas que determinaron los sucesivos cambios de criterio por parte del Tribunal Supremo en orden a la cuestión de qué requisitos habían de reunir las valoraciones de los daños causados al DPH para que pudieran entenderse «válidas» a los efectos de poder subsumir la infracción en «tipos infractores» que incluyen como elemento constitutivo del tipo la efectiva producción de esos daños en una determinada cuantía, surgen, tal vez, al modificarse el art.326.1 del RDPH -EDL 1986/10061- por el RD 606/2003, de 23 mayo -EDL 2003/11169-. Y se potencian, seguramente, al dictarse la Orden MAM/85/2008, de 16 enero -EDL 2008/917-. En aquélla, porque introdujo el mandato, inexistente en la primitiva redacción de ese art.326.1, de que, al efecto de que el órgano sancionador realizara la valoración de los daños al DPH, y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente estableciera «los criterios técnicos para su determinación». Pudo pensarse así que el previo establecimiento de esos criterios técnicos, y la sujeción a ellos [o a los que tuvieran establecidos tales Juntas por ejercicio de la función que les atribuye el art.28.j TRLA -EDL 2001/24107-], constituía un requisito necesario para la validez de la valoración, cuya inobservancia determinaba la inaplicación de todo tipo infractor que incluyera aquel elemento constitutivo y, también, la imposibilidad de imponer en la resolución sancionadora la obligación de indemnizar los eventuales daños. Y, en la segunda, porque concebido ese previo establecimiento como un requisito para la aplicación de tales tipos, o como «pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas» (en expresión del TS 4-11-11 -EDJ 2011/259725-), su rango, de mera Orden, era inferior al de la colaboración reglamentaria que permite el principio de legalidad proclamado en la CE art.25.1 -EDL 1978/3879-.

[[QUOTE2: "Sentencia de 3-12-13 -EDJ 2013/257029-"]]

De esos sucesivos cambios de criterio da cuenta detallada la sentencia de 3-12-13 -EDJ 2013/257029-, citando en las letras A), B) y C) de su fundamento de derecho sexto las sentencias que, desde una inicial posición entre los años 1999 y 2007 que no consideró inválida una valoración hecha sin existir aquellos criterios técnicos, pasaron luego, a partir de 2008 y no sin alguna excepción, a la contraria, exigiendo para la validez de la valoración su sustento en previos criterios técnicos, abstractos o de alcance o carácter general y no para el caso singular, que hubieran sido establecidos por alguno de aquellos dos únicos órganos de la Administración a los que expresamente les es atribuida la competencia para ello (Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca y Ministro de Medio Ambiente), de la que derivaba, en caso de faltar tal sustento, la doble consecuencia, antes apuntada, de encuadrar la conducta infractora, de ser posible, en un «tipo» que no requiriera determinar la cuantía de los daños causados al DPH, y de anular el particular de la resolución sancionadora que imponía la obligación de indemnizarlos. A lo que añade la propia sentencia que analizo, ahora en la letra D) de ese mismo fundamento, la cita de cuatro sentencias de la Sección Cuarta de la Sala Tercera dictadas en los meses de junio -EDJ 2013/127531-, -EDJ 2013/120933-, -EDJ 2013/127533- y octubre de 2013 -EDJ 2013/197239-, que explícitamente se habían apartado ya de ese criterio surgido en 2008, volviendo al inicial. Circunstancia, ésta, que pone de relieve que la causa por la que el recurso 557/2011 se llevó a la decisión del Pleno no fue realmente la de mediar en esos sucesivos cambios de criterio, sino, más bien, la consideración de que era éste el que podía, en su caso, rectificar aquella doctrina legal.

[[QUOTE1: "las valoraciones de los daños causados al DPH, hechas antes de que entrara en vigor el RD 670/2013, de 6 septiembre -EDL 2013/173154-, y antes de que la Junta de Gobierno de la cuenca hidrográfica afectada hubiera establecido los criterios generales a que se refiere el art.28.j) TRLA -EDL 2001/24107-, no son inválidas por esa sola circunstancia"]]

Es el criterio inicial el que asume la sentencia de 3-12-13 -EDJ 2013/257029-, a la que se une un excelente voto particular suscrito por siete de sus Magistrados, demostrativo de las muy fundadas razones en que se apoyaba el criterio surgido en 2008. En consecuencia, tal y como dije al principio, las valoraciones de los daños causados al DPH, hechas antes de que entrara en vigor el RD 670/2013, de 6 septiembre -EDL 2013/173154-, y antes de que la Junta de Gobierno de la cuenca hidrográfica afectada hubiera establecido los criterios generales a que se refiere el art.28.j) TRLA -EDL 2001/24107-, no son inválidas por esa sola circunstancia, pudiendo descansar en ellas una resolución sancionadora, tanto en lo que hace a la elección del tipo infractor, como en cuanto a la fijación de la indemnización debida. Podrán serlo, claro es, por otras razones, como, singularmente, que sean irrazonables o que carezcan de una motivación suficiente, siendo de recordar aquí que sobre la Administración sancionadora pesa la carga de acreditar los hechos constitutivos de la infracción que imputa y el deber de dar a conocer, motivándola, las razones de su resolución. Y podrán, las valoraciones que se hubieran hecho sin aquel sustento, al igual que las que se hagan con sujeción a criterios técnicos que ya estuvieran establecidos, ser impugnadas en el proceso.

Las razones jurídicas que llevaron a tal decisión fueron, en suma, y como se lee en la letra e) de aquel fundamento de derecho sexto de la sentencia, las siguientes: Al definir las acciones constitutivas de infracción, ni el TRLA -EDL 2001/24107- ni el RDPH -EDL 2013/173154- incorporaron la exigencia de que sólo se consideraran como daños al DPH los que hubieran sido determinados con arreglo a criterios generales previamente establecidos. Aquel art.28.j) TRLA, al disponer que corresponde a las Juntas de Gobierno aprobar criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al DPH, dice también que tal aprobación ha de hacerse «en su caso»; con lo que no impone de modo obligado el ejercicio de esa concreta atribución. El RDPH art.326.1, nada decía en su primitiva redacción acerca de que la valoración de los daños causados al DPH hubiera de hacerse con sujeción a criterios técnicos de carácter general previamente establecidos. Su modificación por el RD 606/2003, de 23 mayo -EDL 2003/11169-, no debe leerse, así, en el sentido de que ese previo establecimiento pasara desde entonces, en un régimen sancionador que arranca de la Ley de Aguas de 1985 -EDL1985/9018-, a ser un elemento constitutivo del «tipo infractor», sin el cual la definición de éste hubiera de entenderse incompleta, o sin el cual no pudiera aplicarse. Dado que el desarrollo o complemento del TRLA no pide esa interpretación, y dado que nada anunció en favor de ella la Parte Expositiva de ese RD 2003, es más lógico entender que la finalidad de tal modificación era la de acrecentar el trato igual y la seguridad jurídica en una materia, la de la valoración de los daños al DPH, en que es más que posible que surjan criterios distintos en cada organismo de cuenca y órgano sancionador. Por ende, la consecuencia jurídica congruente con el nuevo mandato introducido en 2003 de establecer criterios técnicos, no debe ser que sin ellos devenga inaplicable un régimen sancionador que desde su origen y durante muchos años no los requirió de modo necesario, sino, más bien, que la Administración, una vez establecidos, haya de sujetarse necesariamente a ellos. Por tanto, en definitiva, es tras estos, no antes, cuando habrá que reputar inválida una valoración de los daños al DPH que no se haya realizado de acuerdo con los criterios establecidos.

Por fin y para terminar, me atrevo a indicar que en la decisión adoptada por la sentencia de 3-12-13 -EDJ 2013/257029-, pudieron jugar a su favor, aunque no lo diga explícitamente, algunas otras consideraciones: Una de ellas, la percepción del régimen jurídico o trato común que se dispensa para la validez de las valoraciones de hechos o datos constitutivos de la conducta infractora en otras muchas materias sancionadoras, sujeta sólo a la razonabilidad y motivación de sus conclusiones. Y, más que nada o sobre todo, las consecuencias, anómalas en sí mismas, a las que conducía el criterio surgido en 2008: de inaplicación en buena parte de un régimen sancionador que había de entenderse suficientemente definido desde la aprobación del RDPH en el año 1986 -EDL 1986/10061-; y de exoneración al infractor de la obligación de reparar daños que sin duda habría causado al DPH.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia" número 1, el 1 de diciembre de 2014.

[[QUOTE1: "Al momento en que el «intento de notificación» de laresolución sancionadora produce el efecto de impedir la caducidad delprocedimiento"]][[QUOTE1: "Al momento en que el «intento de notificación» de la resolución sancionadora produce el efecto de impedir la caducidad del procedimiento"]]

Cambio en la jurisprudencia sobre las infracciones al dominio público hidráulico. Análisis de la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013, dictada en el recurso 557/2011
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