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Comentario a las Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19

El COVID-19 viaja en aeronave

Tribuna
Derechos de los pasajeros

Si hay un sector donde el Covid-19 tiene y tendrá un gran impacto ese es el del transporte aéreo. Universalizado por los viajes low cost, el transporte aéreo forma parte, en la actualidad, de la vida cotidiana de los ciudadanos. La globalización, con lo que acarrea, lo ha erigido en pieza fundamental del desarrollo económico y social.

Cualquiera que pretenda ahora adquirir un billete vía internet, se debería encontrar con el siguiente mensaje:

«INFORMACIÓN IMPORTANTE

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 determina en su artículo 7, relativo a la limitación de la libertad de circulación de las personas, que durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para determinadas actividades tasadas.

En este sentido, y salvo que el billete se adquiera para la realización de cualquiera de dichas actividades:

SE DESACONSEJA VIAJAR SALVO POR LAS CITADAS RAZONES INAPLAZABLES.

En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.»

Mensaje cuya inclusión al inicio del proceso de venta de los billetes viene impuesto por la Orden TMA/231/2020, de 15 de marzo, por la que se determina la obligación de disponer mensajes obligatorios en los sistemas de venta de billetes online de todas las compañías marítimas, aéreas y de transporte terrestre, así como cualquier otra persona, física o jurídica, que intervenga en la comercialización de los billetes que habiliten para realizar un trayecto con origen y/o destino en el territorio español (BOE de 15 de marzo de 2020).

Ante esta situación inédita, la Unión Europea, único espacio del mundo en el que los ciudadanos están protegidos mediante un completo conjunto de derechos, ya viajen en avión, en tren, en autobús, en autocar o en barco, a través de la Comisión Europea, ha emitido las Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19; con el propósito de aclarar cuáles son, ante la inédita situación que Europa está viviendo a raíz del brote de COVID-19, los derechos de los pasajeros que viajan en avión, en tren, en autobús, en autocar o en barco, así como las correspondientes obligaciones de los transportistas (DOCE de 18 de marzo de 2020).

Es importante señalar que las Directrices se refieren de forma particular a las cancelaciones y los retrasos, y que complementan las publicadas anteriormente por la Comisión[i], y se entienden sin perjuicio de la interpretación que pueda hacer el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en  adelante, TJUE); Directrices que se refieren, en lo que aquí nos interesa, al Reglamento (CE) n.º 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 295/91; quedando excluida expresamente la Directiva (UE) 2015/2302, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados.

Las Directrices comienzan con unas orientaciones generales aplicables a todos los modos de transporte, para a continuación, en el punto 3, tratar específicamente los derechos de los pasajeros aéreos.

Con carácter general, alude al derecho a elegir entre el reembolso y el transporte alternativo en los casos de cancelación y determinados retrasos (en el transporte aéreo, el retraso superior a tres horas, denominado gran retraso y equiparado a la cancelación[ii]), previsto en el artículo 8, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento (CE) n.º 261/2004, centrándose en el derecho a elegir un transporte alternativo «lo más rápidamente posible», posibilidad que podrá retrasarse considerablemente o estar sujeta a una gran incertidumbre por las limitaciones de cada Estado miembro, por lo que el reembolso del precio del billete o un transporte alternativo en una fecha posterior que convenga al pasajero podrían ser opciones preferibles para este.

España ha adoptado limitaciones a la movilidad que han implicado la prohibición de vuelos entre la República italiana y los aeropuertos españoles[iii] desde el día 10 de marzo de 2020, preludio de las diversas medidas que a partir de la declaración del estado de alarma[iv] se han ido adoptado en esta y otras materias vinculadas con la crisis sanitaria por la que atravesamos.

Cuando es el pasajero el que no puede viajar o quiere cancelar un viaje, por iniciativa propia, a falta de regulación específica en el Reglamento (CE) n.º 261/2004, las Directrices prevén que el derecho al reembolso dependerá del tipo de billete (reembolsable, con posibilidad de cambio, etc.), según lo especificado en los términos y condiciones del transportista. En ocasiones, los transportistas están ofreciendo bonos a los pasajeros que ya no desean viajar, o que no están autorizados a hacerlo con motivo del brote de COVID-19. En este caso, los pasajeros pueden utilizar esos bonos para otro viaje con el mismo transportista dentro de un plazo establecido por este.

Sin embargo, si el transportista cancela el viaje y únicamente ofrece el bono, sin dar opción a que el pasajero elija entre el reembolso y transporte alternativo, esto no podrá afectar al derecho del viajero a optar por el reembolso, si así lo prefiere.

Las Directrices no abordan los supuestos en los que se han adoptado normas nacionales específicas en el contexto del brote de COVID-19 que imponen a los transportistas la obligación de reembolsar a los pasajeros o de expedirles un bono en caso de que no hayan podido tomar un vuelo que ha operado. En nuestro caso, el artículo 36 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo[v], otorga el derecho de resolución de determinados contratos sin penalización por parte de los consumidores y usuarios, a ejercitar en el plazo de 14 días, si como consecuencia de las medidas adoptadas durante la vigencia del estado de alarma los contratos suscritos por los consumidores y usuarios, ya sean de compraventa de bienes o de prestación de servicios, incluidos los de tracto sucesivo, resultasen de imposible cumplimiento, siempre que no quepa obtener de la propuesta o propuestas de revisión ofrecidas por cada una de las partes, sobre la base de la buena fe, una solución que restaure la reciprocidad de intereses del contrato. Y entre dichas propuestas de revisión se incluyen el ofrecimiento de bonos o vales sustitutorios al reembolso; con un tratamiento específico para los contratos de viaje combinado.

En cuanto a los concretos derechos de los pasajeros aéreos, como antes dije las Directrices se centran en el Reglamento (CE) n.º 261/2004, dejando fuera por tanto gran parte del transporte internacional de pasajeros, que en la actualidad encuentra su acomodo en el Convenio de Montreal de 28 de mayo de 1999, sucesor del de Varsovia de 1929.

Las Directrices apuntan que la información sobre los derechos a los pasajeros, ampliamente tratada en el Reglamento (CE) n.º 261/2004, no contiene sin embargo disposiciones específicas relativas a las perturbaciones del viaje, lo que adquiere especial importancia si tenemos en cuenta que los derechos de compensación en caso de cancelación están vinculados a la ausencia de una notificación previa por parte del transportista, y a los plazos del transporte alternativo ofrecido.

Aun cuando las Directrices parecen referirse exclusivamente al supuesto de cancelación del vuelo, con alusión expresa al artículo 5 del Reglamento, las consideraciones que se contienen en el punto 3.2 dedicado al derecho al reembolso y a un transporte alternativo y en el punto 3.3. relativo al derecho a atención, se extienden también al supuesto de denegación de embarque, regulado en el artículo 4.3 del Reglamento en el que alude a los derechos de asistencia, y al gran retraso por su equiparación a la cancelación.

El derecho al reembolso o a un transporte alternativo, artículo 8 del Reglamento, obliga al transportista aéreo a ofrecer a los pasajeros la posibilidad de elegir entre: a) el reembolso; b) un transporte alternativo lo más rápidamente posible, o c) un transporte alternativo en una fecha posterior que convenga al pasajero.

Las Directrices no mencionan el supuesto de vuelos de conexión, que sí está previsto tanto por el artículo 8 del Reglamento como por las Directrices del 2016, que hablan de la opción entre el reintegro y un vuelo de vuelta al aeropuerto de salida, o un transporte alternativo.

En cuanto al reembolso, distingue según se trate de (i) una misma reserva con vuelos de ida y vuelta (aunque estén operados por compañías aéreas diferentes) y es el vuelo de ida el cancelado, en cuyo caso deberá ofrecerse a los pasajeros dos opciones: el reintegro del precio total del billete (es decir, de ambos vuelos) o el transporte alternativo en otro vuelo para el trayecto de ida[vi]; o (ii) se reserve por separado los vuelos de ida y de vuelta y sea el vuelo de ida el cancelado, en cuyo caso el pasajero solo tendrá derecho al reembolso del vuelo cancelado, es decir, al reembolso del vuelo de ida.

Este último supuesto de reservas separadas ya no exige, como hacían las Directrices de 2016, que las reservas se hubieran hecho con compañías diferentes, por lo que ahora, incluso cuando las reservas se hagan con la misma compañía, el reembolso quedará limitado al vuelo cancelado.

El concepto de condiciones de transporte comparables lo encontramos en las Directrices de 2016 (4.2), que también reconocen el derecho a compensación en el caso de la cancelación o el retraso del vuelo alternativo aceptado, lo que ha sido refrendado por la sentencia del TJUE de 12 de marzo de 2020, asunto C-832/18.

El derecho de atención, al que se refiere el artículo 9 del Reglamento, consiste en ofrecer a los pasajeros afectados por cancelaciones de vuelos comida y refrescos suficientes, en función del tiempo que sea necesario esperar; alojamiento en un hotel, en caso necesario, y transporte al lugar de alojamiento; teniendo en cuenta las especiales necesidades de los pasajeros con discapacidad y movilidad reducida[vii].

El derecho a atención solo se aplica mientras los pasajeros tengan que esperar a un transporte alternativo lo antes posible, por lo que desaparece cuando el pasajero opta por el reembolso del coste íntegro del billete o elige un transporte alternativo en una fecha posterior a su conveniencia.

La amplitud de la atención adecuada deberá evaluarse caso por caso, teniendo en cuenta las necesidades de los pasajeros en las circunstancias pertinentes y el principio de proporcionalidad (es decir, en función del tiempo de espera). El precio pagado por el billete o la amplitud de las molestias ocasionadas no debe interferir con el derecho a la atención.

Es importante señalar que la compañía aérea debe cumplir la obligación de atención aun cuando la cancelación de un vuelo se deba a circunstancias extraordinarias, es decir, circunstancias que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables, y ello porque el Reglamento no contiene ningún elemento que reconozca ninguna categoría específica de acontecimientos «especialmente extraordinarios», más allá de las «circunstancias extraordinarias» a que se refiere el artículo 5, apartado 3. Por lo tanto, la compañía aérea no está exenta del cumplimiento de ninguna de sus obligaciones, incluidas las del artículo 9 del Reglamento, ni siquiera durante un período de tiempo prolongado.

La prestación efectiva de este derecho puede verse afectada por la Orden TMA/240/2020[viii], que limita la apertura de establecimientos en la zona aire de todos los aeródromos de uso público existentes en España, a los imprescindibles para atender las necesidades esenciales de trabajadores, proveedores y pasajeros en sus instalaciones. También debemos tener en cuenta las restricciones impuestas a los establecimientos hoteleros y alojamientos turísticos[ix].

Por último, el derecho de compensación, pieza clave del Reglamento (CE) 261/2004, cuyo importe fija el artículo 7 en función de las distancias del vuelo, no se aplicará a las cancelaciones efectuadas con más de catorce días de antelación o cuando la cancelación se deba a «circunstancias extraordinarias» que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables.

Señalar que estas previsiones se refieren solo a los casos de cancelación y gran retraso, ya que las compañías aéreas no pueden aducir razones válidas relacionadas con circunstancias excepcionales para quedar exentas del pago de una compensación por denegación de embarque (artículos 2, letra j), y 4, apartado 3, del Reglamento).

El artículo 5, apartado 3, invalida el derecho a compensación a condición de que la anulación «se deba» a circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran adoptado todas las medidas razonables; y la Comisión considera que cuando las autoridades públicas adoptan medidas destinadas a contener la pandemia de COVID-19, estas medidas, por su naturaleza y su origen, no son inherentes al ejercicio normal de la actividad de las compañías aéreas y escapan a su control efectivo.

Por lo tanto, se puede considerar que ese caso ocurre cuando las autoridades públicas prohíben directamente determinados vuelos[x] o impiden la circulación de personas[xi], excluyendo, de facto, el vuelo en cuestión.

Y también cuando la cancelación de un vuelo se produzca en circunstancias en las que la correspondiente circulación de personas no esté totalmente prohibida, sino limitada a las personas que se benefician de exenciones (por ejemplo, nacionales o residentes en el Estado de que se trate)[xii]. En caso de que ninguna persona de las mencionadas tome un vuelo determinado, este quedará vacío si no se cancela. En tales situaciones, puede ser legítimo que un transportista no espere hasta muy tarde, sino que cancele el vuelo a su debido tiempo (e incluso sin estar seguro de los derechos de los distintos viajeros a realizar el viaje), a fin de adoptar las medidas organizativas apropiadas, incluida la atención a los pasajeros que debe ofrecer el transportista. En casos así y dependiendo de las circunstancias, también es posible considerar que la cancelación «se debe» a la medida adoptada por las autoridades públicas.

Del mismo modo, dependiendo de las circunstancias, puede también darse este caso para los vuelos en el sentido contrario a los vuelos directamente afectados por la prohibición de circulación de personas. Cuando la compañía aérea decida cancelar un vuelo y demuestre que esta decisión estaba justificada por motivos de protección de la salud de la tripulación, dicha cancelación también debe considerarse «causada» por circunstancias extraordinarias.

Finalmente, las Directrices reconocen que las diversas situaciones que se contemplan no son exhaustivas ni pueden serlo, ya que otras circunstancias específicas relacionadas con el COVID-19 también pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 5, apartado 3.

Como tales aludir a las medidas que en materia de transporte se contienen en el artículo 14 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en relación con los servicios de transporte aéreo sometidos a obligaciones de servicio público, que reducirán su oferta total de operaciones en, al menos, un 50 %; dejando en manos de las comunidades autónomas la fijación de los porcentajes de reducción de los servicios de transporte público de su titularidad que estimen convenientes y el establecimiento de las condiciones específicas de prestación de dichos servicios[xiii].

A día de hoy, es difícil predecir la evolución futura de la pandemia ocasionada por el COVID-19 y su impacto posterior en las compañías aéreas y por consiguiente en el sector del transporte aéreo. A la luz de las reservas y previsiones epidemiológicas conocidas, cabe razonablemente esperar en este momento que, durante el período comprendido entre el 1 de marzo de 2020 y, por lo menos, el 24 de octubre de 2020 se produzca un número considerable de cancelaciones atribuibles al brote de COVID-19, previsión que se realiza en el Reglamento (UE) 2020/459 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 2020, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios, que en su considerando (2) hace una interesante reflexión que sirve, a modo de cierre, para anticipar un periodo de incertidumbre de incalculables consecuencias, y abre la puerta a un conjunto de supuestos que podrían integrar el ya de por sí flexible concepto de “circunstancias extraordinarias” utilizado por el Reglamento (CE) 261/2004 para exonerar a las compañías aéreas de su obligación de pagar la compensación:

(2) Estas circunstancias escapan al control de las compañías aéreas y la consiguiente cancelación voluntaria u obligatoria de los servicios aéreos por estas es una respuesta necesaria o legítima a dichas circunstancias. En particular, las cancelaciones voluntarias protegen la salud financiera de las compañías aéreas y evitan el impacto medioambiental negativo de vuelos vacíos o prácticamente vacíos operados con el único propósito de mantener las franjas horarias en los aeropuertos correspondientes.

Y ello en consonancia con el límite de los sacrificios insoportables para las capacidades de la empresa que el TJUE viene incorporando en sus resoluciones para valorar la razonabilidad de las medidas que el transportista aéreo viene obligado a adoptar para evitar el impacto de las circunstancias extraordinarias[xiv]:

41 En efecto, dicho transportista debe demostrar que, incluso utilizando todo el personal o el material y los medios financieros de que disponía, le habría resultado manifiestamente imposible evitar que las circunstancias extraordinarias con las que se vio enfrentado provocaran la cancelación del vuelo, salvo a costa de aceptar sacrificios insoportables para las capacidades de su empresa en aquel momento.

Notas

[i] Comunicación de la Comisión. Directrices interpretativas del Reglamento (CE) n.º 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO C 214 de 15.6.2016, p. 5) (DOCE 15.6.2016).

[ii] STJUE, Sala 4ª, 19-11-2009, asuntos acumulados C‑402/07 y C‑432/07.

[iii] Orden PCM/205/2020, de 10 de marzo (BOE n.º 61).

[iv] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE n.º 67).

[v] Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (BOE n.º 91).

[vi] La sentencia del TJUE (Sala Cuarta) de 10 de julio de 2008 en el asunto C‑173/07, sostiene que [e]l hecho de que los pasajeros efectúen una reserva única carece de incidencia sobre la autonomía de los dos vuelos, lo que parece contradecir las soluciones adoptadas por las Directrices.

[vii] Reglamento (CE) n.º 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (DO L 204 de 26.7.2006, p. 1).

[viii] Orden TMA/240/2020, de 16 de marzo, por la que se dictan disposiciones respecto a la apertura de determinados establecimientos de restauración y otros comercios en los aeródromos de uso público para la prestación de servicios de apoyo a servicios esenciales (BOE núm. 70).

[ix] Orden SND/257/2020, de 19 de marzo, por la que se declara la suspensión de apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico, de acuerdo con el artículo 10.6 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 75); y Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo, por la que se declaran servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y se adoptan disposiciones complementarias (BOE núm. 82).

[x] Orden PCM/205/2020, de 10 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020, por el que se establecen medidas excepcionales para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19, mediante la prohibición de los vuelos directos entre la República italiana y los aeropuertos españoles (BOE núm. 61) y Orden TMA/278/2020, de 24 de marzo, por la que se establecen ciertas condiciones a los servicios de movilidad, en orden a la protección de personas, bienes y lugares (BOE núm. 82).

[xi] Orden INT/270/2020, de 21 de marzo, por la que se establecen criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 79); Orden INT/248/2020, de 16 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ante el restablecimiento temporal de controles fronterizos (BOE núm. 73); Orden INT/283/2020, de 25 de marzo, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres restablecidos con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 83); Orden INT/356/2020, de 20 de abril, por la que se prorrogan los criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm.111).

[xii] Real Decreto 463/2020, disposición adicional primera, personal extranjero acreditado como miembro de las misiones diplomáticas (BOE núm. 67); Orden INT/270/2020, de 21 de marzo, por la que se establecen criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 79).

Directrices sobre la ayuda de emergencia de la UE en la cooperación transfronteriza en materia de asistencia sanitaria relacionada con la crisis de la COVID-19 (2020/C 111 I/01) (DOCE 18.3.2020).

[xiii] Orden TMA/230/2020, de 15 de marzo, por la que se concreta la actuación de las autoridades autonómicas y locales respecto de la fijación de servicios de transporte público de su titularidad (BOE núm. 68); Orden TMA/241/2020, de 16 de marzo, por la que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Ciudad de Ceuta y Orden TMA/242/2020, de 16 de marzo, por la que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Ciudad de Melilla (BOE núm. 70); Orden TMA/247/2020, de 17 de marzo, por la que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Comunidad Autónoma de Illes Balears y Orden TMA/246/2020, de 17 de marzo, por la que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Comunidad Autónoma de Canarias (BOE núm. 72); Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se establecen las condiciones para la prestación y se adjudica de forma directa el servicio de transporte aéreo en las rutas aéreas Palma de Mallorca-Menorca y Palma de Mallorca-Ibiza durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID-19 (BOE núm. 78); Resolución de 27 de marzo 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se modifica la duración, y se prorroga la adjudicación, del servicio de transporte aéreo en las rutas aéreas Palma de Mallorca-Menorca y Palma de Mallorca-Ibiza durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID-19 y Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se establecen las condiciones para la prestación, y se adjudica de forma directa, el servicio de transporte aéreo en determinadas rutas aéreas del Archipiélago Canario durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID-19 (BOE núm. 90).

[xiv] STJUE (Sala Tercera), de 12 de mayo de 2011, asunto C‑294/10; 19 de noviembre de 2009, Sturgeon y otros, C‑402/07 y C‑432/07, EU:C:2009:716, apartado 61, y de 12 de mayo de 2011, Eglītis y Ratnieks, C‑294/10, EU:C:2011:303, apartado 25; Sentencia del TJUE (Sala Cuarta), de 22 de diciembre de 2008, En el asunto C‑549/07.