DERECHO LOCAL

Derecho de acceso a la información por los concejales: ¿se limita a los asuntos a debatir por el pleno municipal? Análisis de la sentencia del TS de 10 de febrero de 2022

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I. Introducción

El derecho especial de acceso de los miembros de las corporaciones locales a la información pública que obre en poder de los servicios de la respectiva corporación y resulte precisa para el desarrollo de su función, como una parte de su derecho de participación política, y como tal con naturaleza de derecho fundamental (art. 23 de la Constitución Española -CE-, EDL 1978/3879), y regulado de forma escueta en la legislación de régimen local, suele plantear en su ejercicio numerosos conflictos, como conocemos en la práctica.

Constituye un requisito o presupuestos necesario para que los corporativos puedan participar en las deliberaciones y votaciones de los órganos en los que se integran, ejercer su labor de fiscalización y control, o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión que tengan atribuidas, por lo que conecta con el derecho a la participación en los asuntos públicos a través de representantes del art. 23 CE.

Sobre este régimen de acceso a la información por parte de los electos locales, la reciente Sentencia del TS de 10 de febrero de 2022 (EDJ 2022/507451), da respuesta a la cuestión planteada en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en determinar si a los efectos del derecho fundamental reconocido en el art. 23 CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los arts. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), y 14 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278), está condicionado o no a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal (mediante Auto del TS de 20 de mayo de 2021, EDJ 2021/579558, se admitió a trámite en este sentido el recurso de casación presentado contra la Sentencia del TSJ Cantabria de 16 de noviembre de 2020, al entender que existía dicho interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia).

Nos referiremos a dicha Sentencia del TS de 10 de febrero de 2022, que precisa aspectos interesantes sobre el alcance y configuración en el ejercicio de este derecho, si bien realizaremos antes una breve síntesis sobre la regulación en la normativa de régimen local de este derecho de acceso a la información por los corporativos locales, tanto en los aspectos de fondos como en los procedimentales, situando así la cuestión, con una también breve referencia a la incidencia de la legislación en materia de transparencia en este ámbito.

II. Regulación del derecho de acceso a la información por los miembros de las corporaciones locales

A) El derecho fundamental de participación en los asuntos públicos del art. 23 CE

La CE, en su art. 23, reconoce como derecho fundamental de los ciudadanos el de participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (apdo. 1), así como el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (apdo. 2).

En la interpretación de este precepto, el TC mantiene la directa conexión existente entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), ya que “puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio” (entre otras, Sentencias del TC de 15 de octubre de 2001, EDJ 2001/38155; de 14 de octubre de 2002, EDJ 2002/37655; y de 13 de marzo de 2006, EDJ 2006/36383).

También, que esta faceta del derecho fundamental hace que se defina como un “derecho de configuración legal”, en el sentido de que son las leyes las que deben en primer lugar fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los representantes políticos, y una vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo. Ante una restricción ilegítima de los derechos y facultades que les reconocen las normas que resulten en cada caso de aplicación, sus titulares podrán reclamar, al amparo del art. 23.3 CE, su protección (Sentencia del TC de 1 de diciembre de 2003, EDJ 2003/172100). Ahora bien, esa vulneración del derecho fundamental no se produce con cualquier acto que infrinja el status aplicable al representante, al poseer solo relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que se integren en el “núcleo de su función representativa” (Sentencia del TC de 18 de junio de 2007, EDJ 2007/69778).

En la Sentencia del TC de 25 de noviembre de 1991 (EDJ 1991/11195), sobre el contenido de los derechos del art. 23 de la CE (con relación a los parlamentarios), se afirman las siguientes premisas:

“a) El derecho fundamental reconocido en el art. 23 CE es un derecho de configuración legal, correspondiendo a la Ley -concepto en el que se incluyen los Reglamentos Parlamentarios- ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas, pasando aquéllos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del art. 23.2 CE, el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido;

b) El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga;

c) Cuando se trata de una petición de amparo deducida por representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones la aplicación del art. 23 engloba, de manera inseparable, los dos números de los que consta;

d) Los actos a través de los cuales se articulan las peticiones de información y preguntas de los parlamentarios a los miembros del Gobierno y, en general, todos aquellos que produzcan en el ámbito de las relaciones entre Gobierno y Parlamento, incluidos los autonómicos, agotan normalmente sus efectos en el campo estrictamente parlamentario, dando lugar, en su caso, al funcionamiento de los instrumentos de control político, que excluye, generalmente, tanto la fiscalización judicial como la de este Tribunal Constitucional, al que no le corresponde el control de cualquier clase de alteraciones o irregularidades que se produzcan en las relaciones políticas o institucionales entre Legislativo y Ejecutivo;

e) Sin embargo, la doctrina general anterior no excluye que, excepcionalmente, en el desarrollo de esa clase de relaciones pueda vulnerarse el ejercicio del derecho fundamental que a los parlamentarios les garantiza el art. 23 CE, bien por el Ejecutivo, bien por los propios órganos de las Cámaras, si se les impide o coarta el ejercicio de la función parlamentaria.

Es importante destacar que esto no supone constitucionalizar todos los derechos y facultades que constituyen el Estatuto del Parlamentario, sino tan sólo aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del Gobierno”.

B) Normativa de régimen local: LRBRL y el ROF

En el ámbito local, y como derecho de configuración legal, la LRBRL en su art. 77 dispone que:

“Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado.”

Como resaltara la Sentencia del TS de 9 de diciembre de 1995 (EDL 1995/7291), ese derecho de los miembros de las corporaciones locales a la información necesaria para el desempeño de sus cargos, reconocido en el art. 77 LRBRL, resulta «esencial para el funcionamiento democrático de dichas Corporaciones y para el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos que dimana del artículo 23.1 de la Constitución. Una información adecuada es presupuesto ineludible para participar en las deliberaciones y votaciones del Pleno y de los restantes órganos colegiados, para una correcta labor de control y fiscalización o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión que, en su caso, ostente el concejal quien, en fin, debe responder civil y penalmente por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo (artículo 78 LRBRL). Por eso la jurisprudencia de esta Sala ha examinado siempre con rigor los supuestos de limitación o restricción de este derecho».

Y ya en la Sentencia del TS de 19 de julio de 1989 (EDL 1989/7513), se decía que:

«Este Tribunal Supremo ha señalado con reiteración notaria que el artículo 23.1 de la Constitución, al reconocer el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, implica, a su vez, con relación a los asuntos públicos municipales que los concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la corporación a la que pertenecen, tal como a nivel legal ordinario se recoge en el art. 77 de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local , según el cual "todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obras en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».

Con lo que el derecho de acceso a la información constituye un medio esencial para el ejercicio de funciones públicas por los representantes políticos, y su relevancia viene dada por su clara conexión constitucional, aunque para su delimitación y ejercicio haya que tener en cuenta el sistema normativo que lo regula. Como se afirma en la Sentencia del TS de 27 de junio de 2016 (EDJ 2016/99024), «Una información adecuada es presupuesto ineludible para participar en las deliberaciones y votaciones del Pleno y de los restantes órganos colegiados, para una correcta labor de control y fiscalización o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión que, en su caso, ostente el Concejal quien, en fin, debe responder civil y penalmente por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo (artículo 78 LRBRL). Por eso la jurisprudencia de esta Sala ha examinado siempre con rigor los supuestos de limitación o restricción de este derecho».

La normativa de régimen local regula expresamente, por tanto, el derecho de acceso de los miembros de las corporaciones locales a todos los antecedentes, datos o informaciones que obren en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función, en el art. 77 LRBRL (así como en las normativas autonómicas de régimen local que han regulado sobre esta materia, de las que no nos ocuparemos en el presente trabajo, dado que nos limitamos a comentar la normativa estatal al respecto), y el desarrollo reglamentario lo localizamos en los arts. 14, 15 y 16 ROF (sin perjuicio de la propia normativa interna de las corporaciones locales a través de sus reglamentos orgánicos):

- El art. 14 ROF establece el silencio positivo en este ámbito, tras reconocer el derecho de acceso a la información de todos los miembros de las corporaciones locales, entendiendo que se concede «por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud», y señala que en todo caso, la denegación de dicho acceso deberá hacerse mediante resolución o acuerdo motivado.

Por lo tanto, cualquier denegación de información debe estar motivada, no bastando para ello el criterio unilateral del alcalde que considera innecesaria la documentación solicitada para el desarrollo de la función del concejal solicitante, sin más (Sentencia del TS de 5 de noviembre de 1999, EDL 1999/39012).

Sobre la posibilidad de acudir en esa motivación al abuso de derecho del concejal solicitante, por ejemplo, en la Sentencia del TS de 28 de mayo de 1997 (EDJ 1997/5679), se afirma que debe la corporación acreditar que la finalidad de la solicitud es exclusivamente la de obstruir el normal funcionamiento de la Administración, en abuso de derecho, pero ese abuso no se deduce implícitamente, por ejemplo, del volumen de la documentación cuyo acceso se pide.

Y en la Sentencia del TS de 28 de enero de 2008 (EDJ 2008/25803), se precisa que «el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la corporación local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eficacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE…».

En la Sentencia del TSJ Castilla y León de 21 de junio de 2018 (EDJ 2018/576200), con cita de anteriores sentencias, se afirma que, si hay dudas, la decisión municipal debe inclinarse por la de proporcionar siempre acceso a toda la documentación que se reclame, salvo supuestos excepcionales, y que ni siquiera si la oposición realiza una «batería de solicitudes sucesivas» puede denegarse el acceso. El hecho de que no sea interesado en un procedimiento administrativo tampoco puede impedir, lógicamente, tomar conocimiento del mismo a un concejal. Y finalmente señala el TSJ que «la afirmación de que tal acceso supone una carga adicional a los funcionarios no sólo debe ser acreditada, sino que perfectamente puede ser solventada permitiendo el acceso a los expedientes sin obtención de copias, por ejemplo».

Aunque alegar el volumen de la documentación, con el consiguiente entorpecimiento del funcionamiento normal de la corporación, no es aceptable cuando, por ejemplo, el expediente obra digitalizado (Sentencia del TSJ de Madrid de 17 de diciembre de 2013, EDJ 2013/282212). Y se considera respuesta evasiva «decir que carecían copia del expediente judicial cuando los servicios jurídicos municipales sí disponían de copia del mismo y el volumen y cantidad de copias que se requería no es excesivo -unas pocas páginas- ni comprometía el funcionamiento de la corporación» (Sentencia del TSJ Baleares de 8 de octubre de 2008, EDJ 2008/314781).

A lo que no se extiende el derecho de acceso a la información de los concejales es a la emisión de informes o actuaciones de carácter activo y ad hoc, pues ello excede del derecho de control y fiscalización que corresponde a los concejales. Recordemos que para la emisión de los informes preceptivos del secretario y del interventor o de quienes legalmente les sustituyan, el art. 54.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119), exige que así lo solicite un tercio de sus miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubieren de tratarse.

El plazo para resolver la solicitud de ejercicio del derecho es de cinco días naturales, y el silencio, como hemos visto, es positivo, lo que garantiza el derecho del miembro corporativo a poder ejercer sus labores de control sobre los órganos decisorios de la Administración. Ello supone que, independientemente de que la alcaldía resuelva antes o después, una vez ha operado el silencio administrativo, el órgano no podrá resolver en su contra, por cuanto el interesado ha visto cómo por el juego del silencio tiene reconocido el derecho de acceso a la información solicitada. Es decir, independientemente de que se le notifique fuera del plazo de los cinco días naturales, una vez opera el silencio administrativo por no resolver la Alcaldía sobre su petición dentro de los cinco días naturales siguientes que la norma le otorga, el concejal solicitante, al no haber recibido comunicación alguna dentro de los cinco días mencionados, puede ejercer ese derecho de acceso sin que se le pueda impedir el mismo.

Como se indica en la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 13 de noviembre de 2017 (EDJ 2017/290946), tras haber sido estimada la solicitud por silencio administrativo, no cabe analizar en sede jurisdiccional la exacta adecuación de la solicitud a las determinaciones de la normativa de régimen local si pudiera entenderse que las informaciones solicitadas no se limitaban al acceso a determinada documentación, sino que implicaban por ejemplo la elaboración de alguna documentación, relación o informe u otra mínima actividad por parte del personal del ayuntamiento. Con lo que «no cabe valorar ahora si, dentro del margen con que contaba la Administración para modular la solicitud planteada, la misma se ajustaba totalmente, o no, a la prevención normativa, pues no cabe duda que de haber sido así el ayuntamiento contó con la posibilidad de resolver de manera expresa desestimatoriamente, o estimar de manera parcial la solicitud, si lo hubiera considerado procedente, en el plazo legal, denegando por tales motivos, aun cuando fuera en algún aspecto de la misma, alguna de las solicitudes planteadas. Y aun si considerara que la concesión de la solicitud por silencio debiera considerarse nula, o anulable, podría haber procedido a la revisión de oficio de dicha estimación por silencio, incluso suspendiendo entre tanto la efectividad de la misma, durante la tramitación de la revisión, todo ello conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o, en su caso, conforme a la regulación antecedente, antes de la entrada en vigor de ésta». Al no acontecer nada de ello, y tratándose de solicitudes estimadas por silencio, firmes, «no cabe más que analizar si lo concedido fue objeto, o no, de cumplimiento y de si, con el hipotético incumplimiento, se pudo haber vulnerado el derecho del recurrente. Es decir, una vez estimadas las solicitudes por silencio positivo de poco sirve, después, pretender aducir para justificar su incumplimiento que las mismas inicialmente podían no ser completamente procedentes. Por ello habrán de ser debidamente cumplidas, aun en la medida de lo posible, atendiendo al contenido de la información obrante en el ayuntamiento al respecto. De uno u otro modo, pues, debe darse respuesta y cumplimiento a lo estimatoriamente resuelto».

- El art. 15 ROF regula los supuestos de libre acceso o directo a la información por parte de los concejales, de forma que tendrán acceso libre y directo, «sin necesidad de que el miembro de la corporación acredite estar autorizado», en los siguientes casos:

«a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.

b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.

c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.»

Como se recoge en la Sentencia del TS de 27 de diciembre de 1994 (EDJ 1994/9856), en estos casos, la normativa local «permite, autoriza y regula la comunicación directa entre el concejal y los servicios administrativos locales, y por tanto cualquier interferencia o petición previa de autorización, está en contra de lo dispuesto por la norma, y por ello se ha de estimar que vulnera el derecho a la información reconocido a favor de los concejales».

Por lo que respecta al libre acceso cuando se trate de información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, debe ponerse en relación con el art. 46.2, letra b), LRBRL, que sobre el funcionamiento del Pleno establece que «(…) La documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día, que deba servir de base al debate y, en su caso, votación, deberá figurar a disposición de los Concejales o Diputados, desde el mismo día de la convocatoria, en la Secretaría de la corporación»; y con el art. 84 ROF, según el cual «Toda la documentación de los asuntos incluidos en el orden del día que debe servir de base al debate y, en su caso, votación deberá estar a disposición de los miembros de la corporación desde el mismo día de la convocatoria en la Secretaría de la misma. Cualquier miembro de la corporación podrá, en consecuencia, examinarla e incluso obtener copias de documentos concretos que la integre, pero los originales no podrán salir del lugar en que se encuentren puestos de manifiesto».

Según la Sentencia del TSJ Andalucía de 30 de septiembre de 2010 (EDJ 2010/341033):

«La Ley no contempla otra limitación y el precepto es de interpretación restrictiva favorecedora del ejercicio del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos y al acceso a las funciones públicas. Igualmente, podemos decir que se pueden distinguir dos situaciones, una el acceso a documentación (entendida en sentido amplio) sobre materias que han de ser tratadas en el Pleno, respecto de la cual el acceso es incondicional, y la que versa sobre materias que no han de ser tratadas por el Pleno, respecto de las cuales existe un acceso supeditado a la autorización. Pero aún dentro de estas materias, la única limitación a lo que es ejercicio de un derecho fundamental sólo puede ser el abuso de esa facultad de fiscalización».

- Finalmente, el art. 16 ROF regula la consulta y examen de expedientes y documentación, conteniendo, en esencia, disposiciones específicas en cuanto al lugar y forma de evacuar dicha consulta (apdo. 1):

«a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los mismos o de copia al miembro de la corporación interesado para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la corporación. El libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el presidente de la Comisión de Gobierno.

b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.

c) La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General.

d) El examen de expedientes sometidos a sesión podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria».

En el supuesto de entrega señalado en la letra a) anterior, el interesado sí debe firmar un acuse de recibo, a efectos del oportuno control administrativo, y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión.

Y, según el apdo. 3 de este artículo, «Los miembros de la corporación tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio».

En la Sentencia del TSJ Madrid de 10 de octubre de 2012 (EDJ 2012/255175), se sintetiza la jurisprudencia sobre esta normativa (Sentencia del TS de 28 de enero de 2008, entre otras), y con un afán de clarificar y definir el criterio en que se sustenta, realiza las siguientes puntualizaciones:

«a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la corporación local.

b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal).

c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROF, habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992 , art.37.7, art.37.8.

d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justifique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal.

e) Recae sobre el ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justificar y motivar su denegación».

Como se recoge en dicha sentencia, el Tribunal Supremo ha venido manteniendo que el derecho de información que deriva del art. 23 CE no incluye, como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias o copias legitimadas, y que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental solo se puede obtener mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados, no teniendo de otro lado las copias por qué ser compulsadas ni autenticadas (Sentencia del TS de 21 de abril de 1997, EDJ 1997/4121).

Para la Sentencia del TSJ de Islas Canarias de 30 de marzo de 2006 (EDJ 2006/107999), una limitación razonable del derecho de copia tiene su justificación en el racional y eficaz funcionamiento de las Administraciones públicas a partir de los preceptos constitucionales de aplicación, y una incondicionada o gratuita negativa a aquella limitación resulta poco compatible con las exigencias de la buena fe:

«...el derecho de información que a los miembros de las Corporaciones locales reconocen los artículos 77 LRBRL y 14, 15 y 16 ROF es imprescindible para el desempeño de sus funciones y, por esta razón, debe ser considerado como una manifestación del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos proclamado en el artículo 23.1 CE.

Pero lo anterior debe ser completado con dos precisiones. Que esa información puede ser ofrecida y satisfecha de diferentes maneras, siendo la entrega de copias una de las posibles alternativas. Y que, ofrecida la directa y personal consulta de la documentación municipal, el requerimiento en términos razonables de que se justifique y concrete el objeto de la copia cuando esta sea reclamada no puede ser considerado como una indebida obstaculización de la información.

Respecto de esto último, debe ser resaltado que tiene fácil cobertura tanto en los postulados constitucionales de proscripción de la arbitrariedad y de eficacia administrativa (artículos 9.3 y 103 CE), como en el genérico límite de la buena fe que para el ejercicio de los derechos establece el Código civil.

Dicho de otro modo: una limitación razonable del derecho de copia tiene su justificación en el racional y eficaz funcionamiento de las Administraciones públicas que aflora de los preceptos constitucionales que acaban de citarse, y una incondicionada o gratuita negativa a aquella limitación resulta poco compatible con las exigencias de la buena fe.; de donde resulta analizado el problema tanto en su vertiente de legalidad ordinaria como, finalmente, en su vertiente de derecho fundamental».

Por otro lado, si bien el art. 16.1, letra a), ROF establece la limitación del libramiento de copias «a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno», si la solicitud de acceso (y de copia de documentos) se estima por silencio administrativo, no debe entenderse denegado el libramiento de copias en tales casos, pues el silencio presupone admisión de lo interesado, y es cuando la Administración se pronuncia expresamente cuando puede denegar el libramiento de copias (según el art. 16.1, letra a, ROF), según interpreta la STSJ Andalucía de 15 de noviembre de 2018, que señala al respecto:

«(…) puede decirse que la cuestión a resolver en esta apelación no es otra que determinar si la sentencia dictada en la instancia en cuanto que desestimó el recurso contencioso administrativo por entender que la obtención de copia que se había interesado, no quedaba amparada por el silencio derivado de la falta de respuesta a solicitud de información, pues para que ello fuese así, se habría hecho necesario una autorización expresa, y aun cuando esta Sala coparte lo razonado en los fundamentos de derecho primero a cuarto de la sentencia, la solución que se alcanza es la favorable a la pretensión de la parte apelante, recurrente en la instancia y ello por cuanto que, en primer lugar, porque si bien es cierto que en el art 16 a) in fine del RD 2568/86, se establece que el libramiento de copias se limitará a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno, ello no hay que entenderlo en el sentido de que, para el caso de silencio administrativo, se entienda denegado el libramiento de copias, sino todo lo contrario, pues el silencio presupone admisión d lo interesado, siendo así que la interpretación que al mencionado precepto haya de darse no es otra que, cuando la Administración se pronuncia, es cuando puede denegar el libramiento de copias; en segundo lugar porque como ha establecido el T.S. en sentencia de 27 de Diciembre de 1994 "En nada empece a lo anterior el que la sentencia haya reconocido además el derecho a obtener copias o fotocopias, también en los supuestos en que se trate de asuntos incluidos en las sesiones del Pleno, pues ello es también declaración ajustada al Ordenamiento, a pesar de que el citado art. 15 se refiera genéricamente a información y no a la expedición de copias o fotocopias, pues, además de que la referencia genérica a facilitar información puede y debe comprender la expedición de copias o fotocopias, ya que si informar de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua es enterar, dar noticia de una cosa, es claro que la mejor forma, o uno de los modos de informar, es dar copia del escrito sobre el que se ha de informar, como esta Sala ha declarado en S 22 Nov. 1989, al precisar que "la entrega de copias es tan sólo uno de los medios a través de los cuales pueden los Concejales obtener información"; no hay que olvidar que el citado RD 2568/1986 en su art. 16 reconoce la posibilidad de obtención de copias, en los casos de acceso libre, y por otro lado a los particulares afectados el derecho a la obtención de copias, y la L 30/1992 en su art. 35 lo ha reconocido como derecho genérico de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas, y si ello es así, resultaría obviamente un contrasentido el que los particulares interesados en defensa de sus propios intereses tuvieran derecho a la obtención de copias y por contra que los Concejales no tuvieran derecho a ello, cuando tienen reconocido un derecho especial de información, entre otros, art. 77 de la Ley de Bases sobre el Régimen Local , en los asuntos en que están interesados, y ello no para defender sus propios intereses y sí para la defensa de los intereses generales de los ciudadanos", y en tercer lugar, porque una vez que en los artículos 14 y 16 del Reglamento Orgánico del ayuntamiento de Marbella publicado el 31 de Octubre de 2011, -Reglamento que al no contrariar lo dispuesto en el RD 2568/86 debe ser aplicado- al regular la forma en que ha de ser suministrada la información interesada, tras establecerse que cuando la Administración no dé respuesta a lo solicitado por el interesado, la solicitud hay que entenderla concedida por silencio, así como que ello comporta el derecho a la obtención de copia, salvo que por el volumen o naturaleza de la información aconseje que dicha información se conceda a través de otros medios distintos a la expedición de copias, y teniendo en cuenta, por un lado, que la información veía referida a un solo expediente cuyo volumen no justificaba la negativa al libramiento de copia, y por otro lado, que la negativa no se fundaba en unas posible inconcreción o voluminosidad de la información, es por lo que procede estimar el recurso de apelación y en consecuencia revocar la sentencia dictada en la instancia».

Una cuestión que también suele plantearse es la de si el acceso es automático o bien si, cuando se solicita la información, debe razonarse sobre su necesidad. El TS en su Sentencia de 26 de junio de 1998 (EDJ 1998/17538), y en la de 27 de noviembre de 2000 (EDJ 2000/53140), mantiene al respecto que:

«…la legislación vigente no exige que los concejales solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los Concejales, a quienes corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la corporación (art. 22.2.a. de la Ley 7/1985), lo que implica que éstos no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control, más aún cuando no es infrecuente que pueda convenirles "no decir" para qué quieren la información, a fin de no desvelar sus estrategias de actuación política. En suma, la petición de unos documentos concretos y determinados (en el caso de autos el expediente de licencia de obras 102/95), referentes a unas actuaciones del ayuntamiento del que la solicitante forma parte como Concejal, ha de reputarse precisa para el desarrollo de su función (arts. 77 de la Ley 7/1985 y 14.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento) y la negativa (sin otro fundamento que el unilateral criterio del Alcalde de considerar innecesaria la documentación solicitada para el desarrollo de las funciones de la Concejal interesada) infringe el derecho fundamental establecido en el art. 23.1 de la Constitución, por lo que la sentencia impugnada no ha vulnerado los preceptos en que se pretende fundar el motivo de casación examinado».

El art. 16.3 ROF impone a los miembros de la corporación «el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio». Este deber de guardar reserva regulado en el art. 16.3 ROF, «no impide que se pueda entregar copia de la información solicitada al Concejal demandante; dicho precepto no establece una prohibición de entregar copia de la documentación a los miembros de la corporación local, sino una obligación legal de guardar sigilo en relación con la información que se les facilite por ser miembros de esa corporación, así, como evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, por tanto, el artículo presupone que se les puede entregar documentación, en original o copia» (Sentencia del TSJ de Extremadura de 19 de noviembre de 2002, EDJ 2002/66673).

C) Aplicación preferente de dicha normativa sobre la regulación contenida en la legislación de transparencia y buen gobierno

Por otro lado, con la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LTAIPBG- (EDL 2013/232606), que tiene por objeto «ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento» (art. 1), se ha planteado su conexión y efectos sobre el derecho especial de acceso de los concejales a la información municipal.

Aunque es un tema que, evidentemente, excede del ámbito del presente trabajo, apuntaremos aquí algunas notas derivadas de la reciente Sentencia del TS de 10 de marzo de 2022 (EDJ 2022/525091).

La Disp. Adic. 1ª LTAIPBG, con relación a las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública, establece lo siguiente:

«1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.

2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización».

Ya la Sentencia del TS de 11 de junio de 2020 (EDJ 2020/573193), al examinar la Disp. Adic. 1ª, apdo. 2, LTAIPBG, señaló que:

«La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas. De ahí que la exposición de motivos de dicha norma disponga que «La Ley, por lo tanto, no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y creando un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos».

Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre («Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información»).

(…) El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse».

Y se entiende que existe un régimen propio y específico cuando en un sector determinado del ordenamiento jurídico se cuenta con una «regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados», régimen que deberá ser aplicado entonces con carácter preferente a la regulación de la LTIPBG, que «en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. La disposición adicional primera dispone literalmente lo contrario, tanto en el apartado 2 como en el tercer apartado, que se refiere de forma expresa al carácter supletorio de la Ley de Transparencia en el sector medioambiental, que tiene un régimen específico de acceso a la información de rango legal en la Ley 27/2006, de 18 de julio».Aunque lo más frecuente es contar con disposiciones anteriores a la LTIPBG que contienen previsiones que afectan al derecho de acceso a la información, muy especialmente en relación con sus límites, antes que con una regulación alternativa completa, y en esos casos, «aunque no se trate de regímenes completos, tales regulaciones parciales también resultan de aplicación de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional de la Ley de Transparencia, manteniendo ésta su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en dicha Ley, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación sectorial parcial». Por lo que la previsión de un régimen propio y específico de acceso a la información se extiende también a aquellas regulaciones sectoriales que afecten a «aspectos relevantes del derecho de acceso a la información, como lo es de los límites de éste, aunque no se configuren como un tratamiento global y sistemático del derecho, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria» (en este sentido, la Sentencia del TS de 8 de marzo de 2021, EDJ 2021/512401).

Desde esta perspectiva, los arts. 77 LRBRL y arts. 14 a 16 ROF constituyen un régimen jurídico específico y propio de acceso a la información, lo que significa que dicho régimen específico debe aplicarse con carácter preferente a la regulación de la LTIPBG, siendo esta de aplicación supletoria, y no excluida totalmente.

En esta cuestión incide directamente la Sentencia del TS de 10 de marzo de 2022 antes citada.

En el caso litigioso, la diputación provincial recurrente mantenía que la regulación contenida en la normativa sobre el régimen local incluye un régimen de recursos que el miembro de la corporación puede interponer cuando ve denegado su derecho de acceso a la información, como son el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo, además del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona y el recurso de amparo ante el TC, régimen de recursos que excluiría la posibilidad de que el miembro corporativo que considera vulnerado su derecho de acceso a la información interponga la reclamación prevista en la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno, ya que admitir esa vía de reclamación supondría aceptar que se puedan escoger los aspectos más favorables de dos cuerpos normativos distintos para dotarse así de un régimen jurídico ad hoc, algo que entiende contrario al principio de seguridad jurídica.

Pero el TS no asume este planteamiento. La reclamación de la LTIPBG sustituye al recurso de alzada (art. 24), pero deja a salvo la posible coexistencia de esa reclamación con el recurso potestativo de reposición. Con lo que esta normativa admite que la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pueda dirigirse contra el acto originario que deniega el acceso a la información o, en su caso, contra el acto que desestima el recurso potestativo de reposición que eventualmente se hubiera interpuesto contra aquél. Además, esta reclamación es solo potestativa, por lo que no es un paso previo obligado antes de acudir a la vía contencioso-administrativa, sino que la posibilidad de presentar esta reclamación constituye una garantía para el interesado a la que voluntariamente puede acogerse para la protección de su derecho. Y el hecho de que en la normativa de régimen local exista una regulación específica del derecho de acceso a la información por parte de los miembros de la corporación no excluye que, con independencia de que se haga uso, o no, del recurso potestativo de reposición, contra la resolución que deniegue total o parcialmente el acceso a la información el interesado pueda formular la reclamación del art. 24 LTIPBG.

Por otra parte, esta posibilidad es consecuencia directa de las previsiones de la propia LTIPBG, que contempla su propia aplicación supletoria incluso en aquellos ámbitos en los que existe una regulación específica en materia de acceso a la información, y se establece que la reclamación prevista en la normativa sobre transparencia y buen gobierno sustituye al recurso de alzada allí donde estuviese previsto (este no es el caso del ámbito local, donde el art. 52.1 LRBRL establece que «Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición»), dejando en cambio a salvo la posible coexistencia de dicha reclamación con el recurso potestativo de reposición.

III. La sentencia del TS de 10 de febrero de 2022

A) Antecedentes del caso y posiciones de las partes

En el supuesto a que se refiere la Sentencia del TS de 10 de febrero de 2022, un concejal de un ayuntamiento solicitó del alcalde, con fecha 10 de septiembre de 2019, una serie de documentos, según él, esenciales para ejercer su labor de concejal, como eran las facturas de las obras del Pabellón Polideportivo municipal, consistente en la apertura de huecos y ventanas, el contrato del servicio de limpieza del mismo pabellón polideportivo, el expediente de la obra de asfaltado de un barrio, así como el contrato del técnico municipal, y el extracto de la cuenta bancaria en la que se hayan realizado pagos al ayuntamiento por una empresa determinada. Este concejal venía realizando peticiones de información (52 solicitudes el año anterior, y dicho año, 47 solicitudes), a lo que se le contestaba facilitando el acceso a determinados documentos y a la necesidad de hacerlo de manera progresiva y en función de las posibilidades personales y materiales del ayuntamiento.

La respuesta del alcalde se notificó al interesado dieciséis días después de formular aquella solicitud, y hacía referencia a la «imposibilidad de facilitarle la información pedida en junio del 2019 sobre datos de 1950 y 1951, y si se le da la información solicitada el 4 de septiembre de 2019 en relación con la obra del polideportivo de 2017. Se le dice que el resto de los documentos pedidos se le entregaran cuando lo permita el volumen de las tareas municipales».

El concejal promovió procedimiento para la protección de derechos fundamentales ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo, que finalizó por sentencia de fecha 11 de junio de 2020, con desestimación íntegra del recurso, ante lo que aquel recurrió en apelación, dictándose la Sentencia del TSJ Cantabria de 16 de noviembre de 2020, que confirmó la sentencia recurrida, y concluyendo que «no se ha probado la afectación a los derechos fundamentales del recurrente, toda vez que no se ha probado que los hechos relativos a los documentos solicitados fueran a ser tratados en los Plenos municipales de septiembre de 2019, y por tanto, esta Sala descarta que haya supuesto una posible infracción del artículo 23 de la CE. En este sentido hacemos propias las alegaciones del Ministerio Fiscal, contenidas en su escrito presentado en primera instancia, en fecha 9 de enero de 2020, y que dice que se está alegando un derecho por el recurrente, sin motivar la causa de la petición de la información. Añade que la dilación en la entrega de la información no implica necesariamente la vulneración de un derecho fundamental, y que sería necesario que se probase que la petición era necesaria para la votación de un día determinado o para una concreta finalidad».

Con lo que la Sentencia del TSJ Cantabria mantiene que el derecho de información de los concejales se vincula a que la documentación solicitada vaya referida a hechos que fueran a ser tratados en los Plenos municipales de septiembre de 2019, y que, dado que no se probó ese extremo, no se habría producido la vulneración del derecho fundamental de participación política denunciado.

En el recurso de casación que prepara el concejal, considera que se vulnera el régimen de acceso de los miembros de las corporaciones locales a cualquier clase de información obrante en la Oficina municipal, y que consideren necesaria en el ejercicio de su cargo representativo, sin que en el art. 77 LRBRL y en los arts. 14 a 16 ROF, se limite el acceso a la información (aunque reconoce que la jurisprudencia puede haber fijado algún límite al acceso, como en los casos de obtención de copias, o cuando se trata de peticiones de información excesivamente genéricas o extensas), y en concreto al hecho de que se trate de expedientes o documentos cuyo contenido vaya a abordarse necesariamente en el orden del día de alguna sesión de los órganos municipales, tal y como considera la Sentencia del TSJ Cantabria.

La representación del ayuntamiento, en su escrito de oposición, afirma que el derecho de acceso debe vincularse a alguna finalidad concreta ya que el derecho está ligado al desarrollo de su función, y en otro caso podría concurrir un abuso de derecho o incluso mala fe. Con lo que debe valorarse la posibilidad de limitar este acceso «acudiendo a principios como el de proporcionalidad, equidad o abuso de derecho a fin de que la Administración pueda determinar si la petición guarda relación con el ejercicio de sus funciones». Y alega también que no se ha denegado el acceso a la documentación, sino que «se le ha informado que las reiteradas peticiones se irán resolviendo progresiva y racionalmente a tenor del número de ellas y la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento de la actividad municipal pues algunas afectan a documentos de hace muchos años que no están digitalizados y que exigen un trabajo manual de enorme volumen».

B) El derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal

Planteado en estos términos el debate, y siendo normas jurídicas objeto de interpretación en este recurso el art. 77 LRBRL, los arts. 14 y 16 ROF y el art. 23.1 y 2 CE, el TS, en sus fundamentos jurídicos, resalta que el núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se integra por el derecho a obtener cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. Y que este derecho constituye una vía para llevar a cabo con total eficacia el cumplimiento de sus respectivos cargos y satisfacer así la confianza legítimamente otorgada por los ciudadanos, en el marco del sistema de gobierno y administración basado en el principio democrático-representativo que implanta la CE (según el art. 140 CE, «La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto»).

La finalidad de ese derecho de acceso a la información del concejal es el «normal ejercicio de sus funciones con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales». Y, como se dice en la Sentencia del TS de 8 de noviembre de 1998, que ahora reitera el TS, «esa participación efectiva en la actuación pública se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos entre los que cabe destacar el derecho de fiscalización de la actuaciones municipales y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto para esa labor de control como para documentarse con vista a decisiones a adoptar en el futuro».

Lo que ninguna de esas sentencias ha considerado válido, de las que cita el TS a modo ejemplificativo, sin embargo, es que el derecho de acceso a la información pueda quedar condicionado a que los datos que se pretenden obtener tengan que estar relacionados con los que van a ser tratados en las sesiones del Pleno municipal y -añade-, «menos aún con los que vayan a celebrarse en un determinado mes, que es lo que la sentencia impugnada admite para denegar la vulneración del derecho fundamental denunciada y que se imputaba al ayuntamiento».

Ya en una sentencia anterior, como en la Sentencia del TS de 28 de mayo de 1997, se afirmó expresamente que siendo cierto que la Ley vincula el derecho de acceso a la información por parte de los Concejales a que su utilización tenga por finalidad el desarrollo de su función, sin embargo ni ésta se limita «al estudio de los asuntos que figuren en el orden del día de los órganos de gobierno ni desde luego es ajena a la misma el examen de la documentación que considere precisa para preparar sus intervenciones o procurar que se introduzcan nueva cuestiones a debate».

De ahí que la limitación apreciada por el TSJ Cantabria no puede admitirse, y ello, aunque el pleno tenga atribuida la función de control y fiscalización de los órganos de gobierno (art. 22.2, letra a) LRBRL), porque en otro caso ello supondría que esa función de control y fiscalización solo pudiera ser ejercitada en el seno del Pleno, y esa conclusión «no es acorde con la regulación legal del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE». A lo que se añade que el art. 15.b) ROF dispone que, no obstante lo dispuesto en el art. 14.1 del mismo Reglamento, los servicios administrativos locales están obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la corporación haya de obtener autorización, «Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal”. Y, en directa conexión con ese supuesto de acceso directo a la información, cita también el art. 84 ROF cuando establece que “Toda la documentación de los asuntos incluidos en el orden del día que debe servir de base al debate y, en su caso, votación deberá estar a disposición de los miembros de la corporación desde el mismo día de la convocatoria en la Secretaría de la misma. Cualquier miembro de la corporación podrá, en consecuencia, examinarla e incluso obtener copias de documentos concretos que la integre, pero los originales no podrán salir del lugar en que se encuentren puestos de manifiesto».

Por todo ello, concluye, que la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada es la siguiente:

«a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos por parte de los concejales que materialmente reconocen los artículos 77 de la LRBRL y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal».

A continuación, el TS, tras dar esa respuesta, pasa a abordar las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso de instancia.

Partiendo de que el alcalde proporcionó una respuesta genérica a la petición formulada por el concejal, imprecisa y vaga respecto de lo solicitado, de ella lo que se desprende para el TS es que no concurría «ningún tipo de impedimento grave que dificultase el acceso inmediato a lo solicitado o la respuesta impeditiva a la documentación del último apartado de la petición realizada». Si bien el ayuntamiento alude en su oposición a que no se podía entorpecer el normal funcionamiento de los servicios municipales, no se acredita que permitir el acceso pretendido hubiera conllevado una grave afectación para la prestación de los servicios municipales, y que tampoco parecía entrañar una gran dificultad.

Para el TS, lo que tampoco es admisible es que se afirme una pretendida actuación abusiva del concejal a la hora de solicitar acceso a información al ayuntamiento, por el hecho de que en 2018 hubiera efectuado 52 solicitudes de acceso, y en 2019, 47 solicitudes, lo que, precisa el alto tribunal tampoco es que parezca excesivo en número (implica unas 45 solicitudes de acceso a la información de media al año, que representan 1 petición a la semana).

A partir de esos datos, el TS concluye afirmando que el comportamiento del alcalde representó una vulneración del derecho de acceso a la información de los concejales regulado en la normativa de régimen local, con afectación del derecho de participación política del art. 23 CE. La respuesta del alcalde de ir entregando la documentación solicitada («especie de promesa», lo califica) no permite entender que se dio satisfacción al solicitante ya que (i) no se aprecia ningún tipo de dificultad para dar acceso a la información en tiempo y forma; (ii) no es aceptable el razonamiento genérico sobre una posible incidencia en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, a partir de los medios técnicos actuales con los que se cuenta, pues suponiendo que fuese necesario un periodo de tiempo más dilatado para no menoscaba el normal funcionamiento de la oficina municipal, ello justificaría una contestación más razonada en el sentido señalado, pero nunca la facilitada en el escueto escrito que se notificó al concejal interesado; (iii) las alegaciones sobre una posible actuación abusiva en este caso no son admisibles con los datos existentes porque nunca se afirmó, y menos aún probó, que la documentación pedida fuese ajena al desarrollo de las funciones públicas del concejal, correspondiendo a la corporación probar que la finalidad perseguida fuese otra diferente y determinante del abuso denunciado.

Con lo que el TS estima el recurso contencioso-administrativo, anula las sentencias del TSJ y del Juzgado, y declara que la actuación administrativa impugnada fue lesiva del derecho fundamental de participación política del concejal recurrente, anulándola y condenando al ayuntamiento demandado a que facilite al concejal recurrente toda la información que solicitó.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en septiembre de 2022.