En esta época de penuria para la política tributaria no hay mejor opción para tratar de orientarse en el bosque tributario que recurrir a los planes de actuación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), que reflejan las preocupaciones de la Administración que aplica un sistema tributario que sufre un mantenimiento descuidado.
El Informe del Comité de Expertos formado por el Ministerio de Hacienda en 2021, quedó en el cajón, con propuestas discutibles, pero propuestas al fin, imprescindibles para un debate de política tributaria con horizontes abiertos e informados en cuanto a evolución económica y realidad internacional.
Nos hemos quedado, además, sin Ley de Presupuestos que vaya realizando las tareas de actualización y acondicionamiento que tiene encomendadas en relación con las distintas figuras tributarias. Ya se sabe que no puede crear tributos pero si modificarlos cuando lo prevea una ley sustantiva, pero ahora mismo ni está ni se la espera en el resto de la legislatura.
Medidas fiscales extraordinarias en Reales Decretos-leyes o enmiendas inesperadas, son política pero no política tributaria ordenada y están produciendo una descomposición creciente del sistema tributario, obligado a incorporar soluciones a problemas que deberían ser resueltos por estímulos públicos de otra naturaleza.
Los agujeros empiezan a ser profundos. De menos a más: actualización de tarifas y toda clase de límites y mínimos cuantitativos, impatriados, transposición de Directivas comunitarias sobre todo en IVA, revisión de beneficios y regímenes especiales fiscales, pagos fraccionados excesivos, futuro del Impuesto sobre el Patrimonio y del Impuesto sobre Sucesiones, funcionamiento del delito fiscal y del sistema de sanciones tributarias, mucha litigiosidad y mucha complejidad (España es el 24 de 27 Estados Miembros en el Índice comunitario de Complejidad Fiscal) ...y, por supuesto, situación de las Haciendas Autonómicas y Locales.
Golpes de mano como el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales, el Impuesto sobre Transacciones Financieras, el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas o el Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras, carecen de justificación sistémica, son de recaudación irrelevante y tienen efectos contraproducentes en el ámbito internacional y en la actitud de los contribuyentes afectados. No puede decirse que formen parte de una política tributaria sólida.
Realmente la única medida de política tributaria estructural de los últimos años fue el establecimiento del Impuesto Mínimo Complementario por la Ley 7/2024, de 20 de diciembre, sobre grupos multinacionales y nacionales de gran volumen, como consecuencia de la Directiva comunitaria de 15 de diciembre de 2022. Quiero decir con esto que es una modificación determinada desde fuera, por la OCDE y la Unión Europea, pero que reconfigura el sistema de tributación de los beneficios empresariales de grandes contribuyentes, de manera muy costosa en su implantación y con perspectivas borrosas en cuanto a recaudación o incluso su misma subsistencia, por el apartamiento de Estados Unidos del acuerdo inicial, lo que ha obligado a modificar (paquete Side by Side) aspectos sustanciales de su regulación.
Hay que decir, antes de volver al Plan Anual de la AEAT para sacar adelante este sistema deslavazado y poco apreciado por la ciudadanía, que el otro pilar del orden en su aplicación está siendo la extraordinaria labor de la jurisprudencia, principalmente del Tribunal Supremo, en orden a mantener los principios básicos del orden tributario, principalmente la legalidad, la seguridad jurídica y la exigencia de buena Administración.
En cualquier caso el parón es peligroso en un momento de cambio del orden fiscal internacional asociado al desarrollo de las tecnologías digitales, las exigencias del cambio climático, la reaparición de perspectivas nacionales proteccionistas asociadas a dificultades económicas crecientes o las reclamaciones de impuestos más redistributivos y de supervisión del nivel efectivo de tributación de los grupos empresariales.
El Plan de la AEAT no puede, no tiene que dar respuesta a todas estas cuestiones, competencia del legislador, pero refleja claramente la influencia de las mismas en lo que le compete, que es la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero.
Sus líneas de actuación se concretan en información y asistencia, prevención de incumplimientos, las tareas clásicas de investigación, comprobación y recaudación y la colaboración con otras Administraciones tributarias. No obstante, contiene múltiples referencias al entorno digital en que se desenvuelve su actividad, a impuestos y delitos medioambientales, a la fiscalidad y colaboración internacional, en particular a los riesgos fiscales que derivan de la internacionalización de las relaciones económicas, o a la situación geopolítica, que le sitúan en el escenario más realista de las exigencias de política tributaria.
En el apartado de información y asistencia, la consolidación última del modelo aprobado en 2023, cierra un positivo ciclo transformador de desarrollos informáticos de asistencia al contribuyente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Se anuncia la incorporación de personal laboral a estas tareas, lo que plantea la lógica preocupación sobre la calidad de la asistencia y las exigencias de sigilo y secreto sobre los datos tributarios.
Hay que subrayar el esfuerzo de la Agencia en la implantación -luego diferida por causas ajenas a su voluntad- del denominado régimen VERI*FACTU, con el desarrollo adicional de una aplicación de facturación de uso gratuito para aquellos empresarios que tengan un proceso de facturación sencillo.
A ello se unirán en 2026 las tareas de puesta en marcha de la factura electrónica obligatoria entre empresarios y profesionales, una vez reglamentada, con el desarrollo de la Solución Pública de Facturación Electrónica, lo que lleva a la AEAT más allá de sus concretas obligaciones tributarias, si tenemos en cuenta que la implantación de la factura electrónica B2B persigue principalmente objetivos de información de pagos y control de morosidad.
Por lo que se refiere a la prevención, el Plan se aleja a nuestro juicio del concepto deseable- que el mismo marca- de prevención como acompañamiento del contribuyente desde el comienzo de su actividad económica para asegurar el cumplimiento fiscal a lo largo de las distintas etapas de desarrollo de su actividad, para centrarse fundamentalmente en actuaciones más calificables de disuasión que de prevención, como la inducción mediante requerimientos de la presentación de autoliquidaciones rectificativas, avisos a los contribuyentes, envío de comunicaciones a sectores con indicadores de riesgo de incumplimiento, visitas para recabar información, cuyo efecto puede resultar contraproducente.
La simplificación del lenguaje en documentos tributarios constituye, por el contrario, una excelente línea de trabajo.
Las líneas de actuación en materia de investigación y comprobación son continuistas: información, comprobaciones limitadas, comprobación de grandes grupos y empresas, fiscalidad internacional y precios de transferencia, investigación patrimonial de personas físicas con signos externos o abuso societario con fines tributarios en el desarrollo de actividades empresariales o profesionales. Debería ponderarse la expansión de las comprobaciones limitadas, cuya forma de desarrollarse genera un alto índice de litigiosidad que afecta muy principalmente a los contribuyentes más pequeños.
Son áreas de atención preferente, entre otras, los expatriados ficticios y los impatriados, el sector de hidrocarburos, las agrupaciones de interés económico, el sector inmobiliario, los criptoactivos, entidades financieras digitales o neobancos, el comercio electrónico, negocios a través de internet y redes sociales y retenciones y devoluciones a no residentes.
Dos apuntes del Plan recuerdan las exigencias de anticipación que las novedades legislativas trasladan a la Administración tributaria. Una, la previsible incorporación en el IVA de un nuevo régimen especial de pequeñas empresas, incluido el régimen de franquicia y, otra, la puesta en marcha del Impuesto Mínimo Global cuyas primeras declaraciones se presentarán en 2026, como paso previo al intercambio de información internacional necesario para la planificación de las actuaciones de control pertinentes. Un año de aprendizaje sobre el funcionamiento de este Impuesto en frase afortunada del Plan.
El apartado recaudación empieza mal por la denominación “control del fraude en fase recaudatoria” de lo que es, en principio, un procedimiento de cobro de las deudas tributarias en fase voluntaria o ejecutiva. Esta confusión del todo con la parte fue tradicional en la documentación de la AEAT, que no existe exclusivamente para luchar contra el fraude sino para conseguir el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Parecía corregida, pero lo cierto es que la denominación elegida refleja un ideario que no alimenta la confianza de los contribuyentes en estos órganos administrativos, ni tampoco, como parece sugerirse, la utilización de procedimientos recaudatorios con efectos disuasorios o preventivos.
No hay referencias en el plan recaudatorio a propuestas positivas, que son muy necesarias, para la facilitación de los pagos mediante suspensiones, aplazamientos o fraccionamientos, sino de signo contrario: visitas y personaciones en relación con deudores que no muestran intención de regularizar su situación o son incapaces de minorar sus deudas, revisión especial de deudas o vencimientos paralizados o suspendidos, potenciación de medidas cautelares, etc…
Y está fuera de lugar, desde luego, la inclusión en este documento de la subjetiva teorización doctrinal sobre la posible elección del ejercicio de acciones en el ámbito jurisdiccional civil para recuperar deudas tributarias, más allá de los procedimientos especiales previstos en la normativa tributaria especial, porque no puede haber supletoriedad de jurisdicciones mientras los procedimientos recaudatorios se encuentren regulados en sus leyes especiales, sin perjuicio de las previsiones sobre interpretación, calificación e integración de las normas tributarias que contiene el art. 12 de la Ley General Tributaria.
Finalmente, en el apartado de colaboración se pone de manifiesto la importancia del intercambio de información y la colaboración con las Comunidades Autónomas en orden a la eficacia de la gestión tributaria de ambas Administraciones, especialmente para la lucha contra el fraude fiscal.
Igual ocurre en el ámbito internacional donde los intercambios automáticos de información se han incrementado notablemente, impulsados por la Unión Europea y la OCDE. Destacan los relativos a cuentas financieras y transacciones país por país.
El principio de colaboración es fundamental, finalmente, en el ámbito aduanero por las amenazas criminales, no solo tributarias, que surgen en este campo, de modo que la cooperación internacional constituye un soporte imprescindible de la actuación de la AEAT.
En definitiva, es buena noticia que la Organización responsable de la aplicación práctica del sistema tributario tenga un plan de acción, que se haga público y pueda valorarse desde cualquier óptica. Sin directrices las organizaciones van a la deriva. Gustará más o menos pero es mucho, tal como están las cosas del Sector Público actualmente.
En cualquier caso, dadas las limitaciones de este comentario, recomiendo a los interesados en profundizar en la evolución reciente del sistema fiscal español, la lectura de la interesante conferencia pronunciada con ocasión del 40 aniversario de FEDEA, por D. Ignacio Zubiri Oria, bajo el título CONSOLIDACIÓN, EVOLUCIÓN RECIENTE DE LOS IMPUESTOS Y REFORMA FISCAL (Estudios sobre la Economía Española 2026/10).
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