I. Consideraciones Previas
Uno de los rasgos característicos del Estado español es la existencia de diversos territorios que cuentan con un idioma propio distinto del castellano. Esta cuestión no pasó inadvertida para la Constitución Española de 1978 -en adelante CE EDL1978/3879-, que se ha mostrado especialmente respetuosa con la realidad plurilingüe de la Nación española. Prueba de ello, son las distintas previsiones recogidas a lo largo de la norma fundamental dirigidas a proteger y promover las distintas lenguas existentes en España, de entre las cuales, destaca sobre todas ellas el art. 3 CE EDL1978/3879 , precepto en el que se contiene sustancialmente la regulación constitucional en materia lingüística. Dicho artículo, consagra el denominado principio de cooficialidad lingüística en las Comunidades Autónomas, remitiendo a los diversos Estatutos de Autonomía la concreción del mismo.
Sin pretensiones de exhaustividad, son varias las consideraciones que cabe efectuar respecto del mencionado precepto constitucional. Para empezar, interesa resaltar que de acuerdo con el tenor literal empleado por el art. 3 CE EDL1978/3879, la única lengua oficial en todo el Estado español es el castellano, respecto de la cual se impone el deber de conocerla y el derecho a usarla a todos los españoles, sin que sea posible, por tanto, su exclusión por parte de la normativa autonómica .
Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional -en adelante TC- en reiteradas ocasiones (por todas, STC 82/1996 EDJ1996/2136 ), afirmando que "en directa conexión con el carácter del castellano como lengua oficial común del Estado español en su conjunto, está la obligación que tienen todos los españoles de conocerlo, que lo distingue de las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas Comunidades Autónomas , pero respecto a las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación".
De otra parte, si bien el reconocimiento de la oficialidad de las distintas lenguas españolas se consagra por la CE EDL1978/3879 , la concreción de su régimen jurídico se atribuye a los Estatutos de Autonomía. En este sentido, la doctrina se ha referido a la importancia de la decisión del constituyente de diferir en bloque y en blanco esta cuestión, sin imponer contenidos ni exigir observancia de pautas; a pesar de ello, obsérvese que tal remisión no implica que el Estatuto de Autonomía pueda regular ilimitadamente la cooficialidad de la lengua propia en la respectiva Comunidad Autónoma, sino más bien que dicha regulación deberá respetar las otras decisiones del constituyente que "tengan por objeto directo la materia o simplemente la afecten, bien se trate de límites, prohibiciones o mandatos positivos, sean de carácter explícito o implícito" (SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA).
Es decir, la CE EDL1978/3879 se limita a reconocer la oficialidad de las demás lenguas españolas pero no define cuándo una lengua dispone de tal carácter ni qué consecuencias se derivan de dicha declaración. Esta importante labor ha sido asumida por la jurisprudencia constitucional, quien ha señalado que una lengua es oficial "independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos".
De acuerdo con esta afirmación, "la primera consecuencia jurídica básica de la oficialidad radica en el derecho a la lengua , tanto en su vertiente activa como pasiva -derecho subjetivo al uso en todo caso y a la respuesta elegida cuando el interlocutor sea un organismo público- lo cual exige, a su vez, la necesaria adecuación de las estructuras administrativas y de los poderes públicos a la pluralidad de oficialidad lingüística" (AGIRREAZKUENAGA ZIGORRAGA y CASTELLS ARTECHE ).
Por lo demás, téngase en cuenta que el reconocimiento del carácter oficial de una lengua se circunscribe al territorio de la Comunidad Autónoma . Por consiguiente, el sistema de cooficialidad territorial establecido por el art. 3,2 CE EDL1978/3879 afecta tanto a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma en cuestión, como a los poderes públicos del Estado radicados en el ámbito territorial de la Comunidad, pudiendo los ciudadanos relacionarse con dichas instituciones en cualquiera de las dos lenguas oficiales (art. 36,1 de la Ley 30/1992 EDL1992/17271).
Sentadas estas premisas fundamentales, en la actualidad, el art. 56,2 de la Ley 7/2007, de 12 abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público -en adelante EBEP EDL2007/17612 -, dispone que "las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, deberán prever la selección de empleados públicos debidamente capacitados para cubrir los puestos de trabajo en las Comunidades Autónomas que gocen de dos lenguas oficiales". Se configura de esta manera una suerte de obligación, dirigida a las Administraciones Públicas comprendidas dentro del ámbito de aplicación del EBEP, cuyo cumplimiento se materializa a través de los distintos empleados públicos -funcionarios y laborales-, y que tiene su razón de ser en el derecho del ciudadano en su relación con la Administración Pública a ser atendido en la lengua o lenguas oficiales de su territorio.
Ante semejante escenario, a nadie extrañará que una de las cuestiones más controvertidas -posiblemente por el trasfondo político que subyace a la misma-, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia constitucional, tenga que ver con la posibilidad de exigir, ya sea como mérito o como requisito, el conocimiento de las distintas lenguas cooficiales del Estado español para ingresar en la función pública, aspecto éste al que se dirige precisamente el objeto del presente comentario.
II. El principio de igualdad en el acceso al empleo público: notas definitorias
La CE EDL1978/3879 se inserta en la ya larga tradición constitucional de nuestro país según la cual el sistema de acceso a la función pública viene determinado por la necesaria observancia de una serie de principios constitucionales, en virtud de los cuales, tal y como proclaman los arts. 23,2 y 103,3 EDL 1978/3879 art.23.2 EDL 1978/3879 art.103.3 EDL 1978/3879 respectivamente, el acceso a las funciones y cargos públicos debe producirse en condiciones de igualdad, y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Y es que, a diferencia de lo que sucede en el sector privado, donde rige plenamente el principio de libertad de empresa, la selección de los empleados públicos, por contra, ha de realizarse "en virtud de criterios objetivos, pues todos los ciudadanos son iguales ante la Ley y ante su aplicación, de manera que la Administración no puede establecer preferencias discriminatorias o fundadas en razones subjetivas de unos sobre otros, y además, dichos criterios objetivos han de basarse en criterios de mérito y capacidad, puesto que la Administración está obligada a gestionar los intereses públicos con eficacia" (SÁNCHEZ MORÓN).
Desde esta perspectiva, se puede afirmar que el cumplimiento de los principios constitucionales en materia de acceso al empleo público tiene una enorme repercusión sobre el conjunto de la función pública, hasta el punto de considerar que éstos constituyen "los pilares de la configuración de una función pública profesional, imparcial en sus actuaciones y siempre orientada al servicio con objetividad de los intereses generales" (PUERTA SEGUIDO). Es por ello que, consciente de la trascendencia que tiene el acceso al empleo público en un sistema que pretenda ser eficiente, el legislador se ha encargado de trasladar estas exigencias constitucionales a la normativa sobre función pública. En este sentido, el EBEP dispone en su art. 55 apdo. 1º EDL2007/17612 que "todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad".
Descendiendo a un plano más concreto, el referido principio de igualdad en el acceso a la función pública presenta las siguientes notas características: a) Configuración legal. Quiere ello decir que corresponde al legislador establecer los requisitos y las condiciones que deben reunir los aspirantes que pretendan acceder a la función pública, gozando éste de un amplio margen, sin más limitación que "la proscripción de referencias individualizadas y concretas que, por crear desigualdades arbitrarias, sean incompatibles con los principios de mérito y capacidad" (PUERTA SEGUIDO); b) Naturaleza no sustantiva. La CE EDL1978/3879 no establece un concepto sustantivo de cargo público, remitiendo esta tarea a la normativa reguladora del cargo en cuestión, de manera que la noción de cargos y funciones públicas aparece estrechamente vinculada a la cuestión de la reserva de ley, debiendo estar a la normativa sustantiva aplicable (PULIDO QUECEDO); c) Carácter reaccional. El derecho consagrado en el art. 23,2 CE EDL1978/3879 confiere a todos los españoles un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la jurisdicción ordinaria y en último término ante el TC, toda norma o toda aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (entre muchas otras, SSTC 50/1986 EDJ1986/50 ; 30/1997 EDJ1997/150 ; 156/1998 EDJ1998/10014 y 99/1999 EDJ1999/11264); d) Extensión del principio a lo largo de la relación laboral o funcionarial. A través de este derecho se garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la ley disponga (STC 220/1991 EDJ1991/11195).
III. El conocimiento de las lenguas autonómicas versus principio de igualdad en el acceso al empleo público: doctrina del Tribunal Constitucional
De entre los innumerables pronunciamientos jurisprudenciales acaecidos en relación a la cooficialidad lingüística, es posible identificar tres etapas que reflejan claramente la evolución seguida por el TC (AGIRREAZKUENAGA ZIGORRAGA y CASTELLS ARTECHE). La primera de ellas arranca con la STC 76/1983 EDJ1983/76 , referida a la interposición de diversos recursos de inconstitucionalidad contra el texto definitivo de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico EDL1983/8814.
En particular, el inciso final del art. 32,2-a) de esta norma EDL1983/8814, señalaba que "en las Comunidades Autónomas donde exista, además de la lengua oficial del Estado, otra lengua oficial, la Administración del Estado deberá tener en cuenta este hecho en función de la implantación real de la misma". Respecto a esta previsión normativa, los recurrentes argumentaban que el derecho a usar el euskera, previsto en el art. 6 del Estatuto Vasco EDL1979/4316, es un derecho público, subjetivo e incondicionado, que las instituciones públicas sólo garantizarán si los funcionarios conocen la lengua en que los ciudadanos vascos tienen derecho a expresarse, siendo a tal efecto irrelevante la implantación real de la misma.
Pues bien, por lo que aquí interesa, el Alto Tribunal, partiendo de una interpretación de los preceptos constitucionales y estatutarios habidos en la materia, establece dos conclusiones de sumo interés: de una parte, admite la consideración del conocimiento de la lengua propia de la Comunidad como un mérito para la provisión de vacantes; y, de otra, afirma que el deber de conocer la lengua vernácula como modo de garantizar el derecho a usarla por parte de los ciudadanos de la respectiva Comunidad, se atribuye a la Administración autonómica en su conjunto, no individualmente a cada uno de sus funcionarios, configurando de esta manera lo que se ha venido a llamar como bilingüismo objetivo del servicio.
La doctrina se ha encargado de precisar cuál es el alcance de esta tesis. A este respecto, resulta especialmente gráfica la interpretación realizada por ERKOREKA GERVASIO, compartida por quien suscribe estas páginas, y según la cual, la tesis del bilingüismo objetivo del servicio no puede significar la exclusión del deber de conocimiento de la lengua cooficial a los empleados públicos.
Y es que, en palabras del propio autor, "el deber de conocer las lenguas autonómicas cooficiales, no puede excluir a radice la posibilidad de exigir también dicho conocimiento a los empleados públicos que prestan servicios en aquella, sólo cabe entender que, lo que la sentencia excluye al pronunciarse como lo hace, es que el reconocimiento a los ciudadanos vascos del derecho a relacionarse con la Administración en cualquiera de las lenguas cooficiales que elijan, implique la inmediata y total euskaldunización de todos los empleados públicos sin excepción".
La segunda etapa dentro de esta evolución jurisprudencial tiene su origen en la citada sentencia del TC 82/1986 EDJ1986/82 , en la que se estableció -junto a las SSTC 83 EDJ1986/83 y 84/1986, de 26 junio EDJ1986/84 -el grueso de la doctrina constitucional sobre el deber de conocimiento de las lenguas cooficiales. En lo concerniente a la función pública, el Alto Tribunal declaró constitucional el art. 14 de la Ley 10/1982, de normalización del uso del Euskera EDL1982/10647 , en el que se configuraba el conocimiento de esta lengua como mérito a tener en cuenta en los procesos de selección para acceder a las plazas de la Administración en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Sobre esta cuestión, argumentó el Tribunal que la obligación de garantizar el uso de las lenguas oficiales por los ciudadanos junto al deber de proteger y fomentar su conocimiento y utilización, legitiman, desde el punto de vista constitucional, que los poderes públicos prescriban el conocimiento de ambas lenguas oficiales -Castellano y Euskera- para acceder a determinadas plazas de funcionario; así como su consideración como mérito con carácter general. Sin embargo, se prevé un límite a la exigencia del conocimiento de la lengua vernácula de la Comunidad Autónoma, esto es, el necesario respeto a lo dispuesto en los arts. 14 y 23 CE EDL 1978/3879 art.14 EDL 1978/3879 art.23 EDL 1978/3879. De esta manera, devendrá inconstitucional dicha exigencia cuando sea contraria al principio de igualdad, introduciéndose el factor lingüístico como un elemento discriminatorio entre los aspirantes a las plazas ofertadas.
Ni que decir tiene que es precisamente la utilización discriminatoria que se puede realizar de la lengua lo que puede plantear, y de hecho plantea, mayores dificultades. Al respecto, BAÑO LEÓN se ha referido al importante papel que puede desempeñar el principio de necesidad como elemento para enjuiciar la legalidad de las restricciones que el bilingüismo puede imponer al derecho de igualdad en el acceso a la función pública.
Dicho autor, teniendo en cuenta el carácter de derecho fundamental del art. 23 CE EDL1978/3879, su relevancia nacional, así como la incidencia que éste tiene para la efectividad de otros derechos fundamentales, considera que no es suficiente alegar como fin para restringir el acceso en condiciones de igualdad, el dominio por los funcionarios públicos de las lenguas oficiales en la Comunidad, sino que además será necesario que ese fin no pueda ser satisfecho sin una restricción menor del derecho fundamental.
Profundizando en esta idea, el citado autor distingue entre dos hipótesis: de una parte, el supuesto de un concurso-oposición en el que se establece como mérito, por tanto, sin carácter excluyente, el conocimiento de la lengua cooficial de la Comunidad Autónoma ; y, de otra, el supuesto de un concurso-oposición en el que el conocimiento de la lengua aparece como un requisito excluyente. En el primer caso, la restricción establecida al art. 23,2 CE EDL1978/3879 se ajustaría a las exigencias del principio de necesidad, en tanto en cuanto, la inobservancia de dicho mérito no implica la exclusión automática del candidato; mientras que en el segundo supuesto, esto es, su configuración como requisito excluyente, la adecuación al principio de necesidad tendrá lugar cuando se trate de funciones públicas que tengan "una incidencia directa en la garantía del derecho a la utilización en las relaciones jurídico-administrativas de la lengua vernácula, es decir, aquellas en las que sean necesario el conocimiento de ambas lenguas " (BAÑO LEÓN).
Siendo esto así, el problema se traslada entonces a la delimitación de aquellas funciones que exigen el conocimiento de ambas lenguas oficiales. En este sentido, el Tribunal Supremo ha utilizado como criterio para determinar si resulta o no admisible la exigencia del bilingüismo, el hecho de que se trate de puestos de trabajo que impliquen una relación directa con el público.
Así, en su Sentencia de 16 abril 1990, afirma que "dicha exigencia será discriminatoria cuando se imponga para cubrir plazas que no estén directamente vinculadas a la utilización por los administrados de la lengua de su Comunidad Autónoma, debiendo reservarse para aquéllas en las que la imposibilidad de utilizarla les pueda producir una perturbación importante en su derecho a usarla cuando se relacionan con la Administración".
Aun siendo plausible el esfuerzo realizado por el TS mediante este criterio delimitador, lo cierto es que el problema en modo alguno se resuelve, habida cuenta que resulta difícil encontrar puestos de trabajo en los que no exista ninguna relación entre el empleado público y el ciudadano, inclusive cuando se trate de puestos de trabajo cuya función principal no sea la atender al público (ERKOREKA GERVASIO); circunstancia que obliga a que sean los Tribunales quienes acudiendo a un criterio casuístico decidan si las funciones a desarrollar exigen el conocimiento de la lengua propia de la comunidad Autónoma , y por ende, justifican una limitación al derecho a acceder en condiciones de igualdad que tienen todos los españoles.
Finalmente, la tercera etapa en la evolución jurisprudencial propuesta, tiene su origen en la STC 46/1991 EDJ1991/2251 , en la cual, sin abandonar el criterio sentado en los pronunciamientos anteriores, da un paso más y reconoce la posibilidad de que la lengua propia de una Comunidad Autónoma , en este caso el catalán, no sólo puede valorarse como un mérito más, sino que también puede configurarse como un requisito de capacidad para acceder al empleo público.
Justifica su decisión el TC sobre la base de que "se trata de un requisito justificado y equitativo, también en función de la propia eficacia de la Administración autónoma , por lo que resulta constitucionalmente lícito exigir, en todo caso, un cierto nivel de conocimiento de la lengua catalana, que resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer adecuadamente su trabajo en la Administración autonómica dado el carácter cooficial del idioma catalán en Cataluña y dada también la extensión del uso del catalán en todo el territorio de la Comunidad Autónoma".
A pesar de ello, el propio Tribunal matiza la afirmación efectuada en el párrafo anterior basándose en dos elementos. De una parte, en la proporcionalidad de la exigencia; y, de otra, en el tipo de funciones a desempeñar, por lo que sería contrario al derecho a la igualdad en el acceso a la función pública, exigir un nivel de conocimiento del catalán sin relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función de que se trate.
IV. Conclusiones
Tras este breve recorrido por la doctrina constitucional mencionada, la principal conclusión que cabe extraer es que tanto la valoración como mérito de una lengua cooficial, como su configuración de requisito se justifica por razones de normalización lingüística y de eficacia de la propia administración, siendo compatible con el art. 23 CE EDL1978/3879 , siempre y cuando el nivel de conocimiento exigido sea proporcionado en atención a las funciones a desempeñar por el empleado público.
Pues bien, es precisamente este aspecto en el que, a mi entender, se encuentra el quid de la cuestión, esto es, en el denominado juicio de proporcionalidad. En mi opinión, la exigencia de proporcionalidad que viene requiriendo la doctrina del TC para que la exigencia o valoración de una lengua cooficial en un proceso selectivo sea respetuosa con el art. 23,2 CE EDL1978/3879 no sólo deberá tener en cuenta las funciones que se asocien a ese concreto puesto de trabajo al que se pretende acceder, sino también la concreta valoración que el baremo de la correspondiente convocatoria confiera al conocimiento de la lengua vernácula del ciudadano.
Por citar un ejemplo que pudiera ilustrar mejor esta argumentación, resultaría plenamente válido desde la óptica constitucional, que para el acceso a una plaza de profesor universitario en una Comunidad Autónoma que posea una lengua propia se valore o incluso se pudiera exigir como requisito el conocimiento de la lengua vernácula -si así lo requiere el perfil de dicha plaza-; ahora bien, lo que no parece admisible, es que la puntuación que se otorgue por las bases de la convocatoria al conocimiento de la lengua autonómica sea equiparable o inclusive superior a otro tipo de méritos de mayor trascendencia para las tareas que se vayan a desempeñar con posterioridad, como por ejemplo, ostentar el título de doctor, reunir una determinada experiencia docente e investigadora, etc. En otras palabras, garantizar el derecho de los ciudadanos a expresarse en su propia lengua no debe producirse en detrimento del principio de eficacia que debe presidir la actuación de la Administración Pública en la prestación de servicios a la ciudadanía.
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