El requerimiento previo entre Administraciones públicas

El principal problema que plantea el art.44 -

No es la primera vez que analizamos en este foro la problemát...

No es la primera vez que analizamos en este foro la problemática que surge en torno a los litigios entre Administraciones Públicas.

El Legislador ha querido regular separadamente estos casos, estableciendo un régimen específico en el art.44 -EDL 1998/44323-, caracterizado por i la imposibilidad de interponer recurso en vía administrativa, y ii sustituir el recurso por un requerimiento previo de carácter potestativo.

Se trata, por tanto, de un mecanismo alternativo de impugnación, cuya finalidad es precisamente evitar la judicialización de la controversia, dando la oportunidad a la Administración autora del acto, disposición o actuación de dejarla sin efecto o realizar aquello a lo que vendría obligada.

La regulación del art. 44 LJCA -EDL 1998/44323 se caracteriza porque i no cabe interponer recurso administrativo, ii en su lugar, cabe presentar un requerimiento, que es potestativo, iii el plazo para impugnar en vía judicial es el específico que prevé el art. 46.6 LJCA -dos meses que, en caso de requerimiento previo, se cuenta desde su desestimación expresa o desde el transcurso de un mes desde su presentación, si no se contesta -sobre este artículo 44 se han pronunciado, entre otras, las SSTS 25-5-09, recurso 4808/05 -EDJ 2009/112159-, STS 7-4-11, rec 1892/06 -EDJ 2011/51428-, STS 19-2-16, rec 3685/2013 -EDJ 2016/10289-, STS 30-11-17, rec 4590/2016 -EDJ 2017/249476-, STS 22-6-20, rec 5265/19 -EDJ 2020/580913--.

Lo que plantea en esta ocasión el Director del foro es qué ocurre en caso de que el requerimiento no sea atendido de qué vías dispone la Administración afectada para impugnar y qué cauce procesal podría utilizar.

La literalidad del art.44 -EDL 1998/44323 parece no dejar margen a la duda, pues el artículo se inicia con la expresión «en los litigios entre Administraciones Públicas». Es decir, en estos casos, el Legislador ha querido establecer un mecanismo específico de impugnación, con su propio plazo de interposición y el modo de computarlo. Aclaremos que la aplicación del art. 44 LJCA exige que las Administraciones Públicas actúen como poder público, pues si una de ellas actúa en la relación jurídica como un particular, entonces no entra en juego lo dispuesto en el art. 44, sino que la Administración deberá agotar la vía administrativa e impugnar el acto administrativo por los cauces generales previstos en la LJCA.

Ocurre que la Ley, al regular la interposición del recurso frente a la inactividad de la Administración, también prevé en el art. 29 -EDL 1998/44323 una reclamación o requerimiento previo dirigido por el afectado a la Administración obligada a realizar la prestación. ¿Podría la Administración reclamante entender el requerimiento realizado como el propio de este artículo 29, y aplicar en consecuencia el régimen previsto en este artículo?.

Las consecuencias de ningún modo son inocuas, como veremos.

En el caso del art.29 LJCA -EDL 1998/44323-, frente a la inactividad de la Administración, el afectado puede reclamar el cumplimiento de la obligación y, en caso de no ser atendido en el plazo de tres meses, interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses. El Tribunal Supremo aclara que, mientras no se realice la prestación obligada, el plazo para requerir a la Administración queda abierto, pues es posible realizar sucesivos requerimientos para evitar la caducidad del plazo para impugnar. Igualmente, si la Administración no contesta expresamente al requerimiento, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo no concluye en seis meses, sino que se aplica la doctrina establecida al efecto para el silencio administrativo, de modo que el plazo queda indefinidamente abierto -STS 5-2-20, rec 6287/18 -EDJ 2020/507963--.

En el caso del art.44 LJCA -EDL 1998/44323-, la Administración afectada dispone de un plazo de dos meses para presentar su requerimiento, que debe ser contestado en el plazo de un mes. A partir de entonces, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es el de dos meses -bien desde la contestación expresa al requerimiento, bien desde el transcurso de un mes desde su presentación, momento en que se entiende rechazado-. En caso de no contestación al requerimiento, la ficción del silencio administrativo no es aplicable, siendo procedente por tanto el plazo de dos meses previsto en el art.46.6 LJCA -así lo afirma la STS 19-2-16, rec 3685/13 -EDJ 2016/10289-.

Es patente que este régimen resulta más gravoso que el previsto en el art. 29 -EDL 1998/44323-, en el que, mientras la Administración no realice la prestación y/o no conteste al requerimiento efectuado, el plazo para impugnar permanece abierto.

La doctrina del Tribunal Supremo acerca del art. 44 LJCA -EDL 1998/44323-, plasmada en las sentencias anteriormente citadas, y que tan estrictamente interpretaba el artículo y tan categóricamente negaba la aplicación de la figura del silencio administrativo y el plazo para interponer el recurso contra el mismo, se ha visto, a mi entender, matizada recientemente por el Tribunal Supremo -STS 11-6-20, rec 3696/2019 -EDJ 2020/575513-, y otras posteriores-. Se analiza en esta sentencia un supuesto en el que la Administración presentó un recurso de reposición en lugar del requerimiento mencionado en el art.44 LJCA, recurso que no fue resuelto expresamente, acudiendo a la vía judicial pero excediéndose de los plazos de interposición del art. 44.

El Tribunal Supremo parte de la idea de que la interpretación de este art.44 -EDL 1998/44323 no puede hacerse al margen del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, consagrado en el art.24 CE -EDL 1978/3879-, pues el requerimiento -requisito meramente potestativo obedece al designio de facilitar, en términos de efectividad, el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa de aquella Administración Pública que pretenda litigar contra otra Administración Pública, a la que se le exime de la carga de agotar la vía administrativa, a diferencia de los particulares a los que la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley jurisdiccional les imponen, específicamente, cumplir dicho requisito procesal.

Por esta razón, el Tribunal Supremo concluye que el pronunciamiento de inadmisibilidad realizado por la Audiencia Nacional no era correcto, pues la Administración había actuado de forma diligente y, en el análisis del derecho de acceso a la jurisdicción el principio pro actione actúa con toda su intensidad, por lo cual las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el art.24.1 CE -EDL 1978/3879 cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada -citando las SSTC 124/2002, de 20 de mayo -EDJ 2002/14956-, y 73/2006, de 13 de marzo -EDJ 2006/36392--.

Por lo tanto, y tratando de contestar a lo preguntado, si bien el art. 44 regula expresa y separadamente el régimen jurídico de impugnación propio de los litigios entre Administraciones Públicas, en un caso de inactividad de la Administración, la Administración incumplidora no puede escudarse en el incumplimiento de los plazos previstos en el art.44 LJCA -EDL 1998/44323 para lograr la inadmisibilidad del recurso interpuesto, cuando es precisamente su falta de cumplimiento de aquello a lo que viene obligada y su falta de contestación al requerimiento, lo que provoca la interposición del recurso.

Lo mismo sucede en lo relativo a la impugnación en caso de desestimación del requerimiento por silencio administrativo. Como sabemos, en estos casos el plazo para impugnar permanece abierto indefinidamente mientras la Administración no resuelva expresamente -el plazo de seis meses legalmente previsto no es aplicable en esos términos, tal y como confirmó la STC 52/2014, de 10 de abril -EDJ 2014/56893--.

La STS 19-2-16, rec 3685/2013 -EDJ 2016/10289 rechazaba su aplicación al caso del art.44 LJCA -EDL 1998/44323 porque La referida doctrina constitucional contempla supuestos de falta de respuesta de la Administración a recursos administrativos, que impide precisamente el acceso a la jurisdicción, lo que justifica la ficción legal del silencio administrativo negativo para acceder a la jurisdicción, mientras que los requerimientos interadministrativos no participan de la naturaleza de los recursos, y tienen carácter potestativo, por lo que no constituyen un presupuesto o requisito para acceder a la vía jurisdiccional.

Este razonamiento, en mi opinión, resulta un tanto sorprendente, pues no considera como silencio administrativo lo que el propio artículo 44.3 describe como tal al decir que «el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara». También llama la atención que justifique su decisión en que el carácter potestativo del requerimiento implica que no pueda entenderse como un presupuesto para acceder a la vía jurisdiccional, mientras que para el recurso ordinario de reposición, también potestativo, no se haga el mismo reproche.

Los argumentos de la STS 19-2-16 -EDJ 2016/10289 y las anteriores que cita quedan también en entredicho si se analiza el supuesto desde la perspectiva del derecho fundamental del art. 24, que es lo que hace el Tribunal Supremo en las más recientes sentencias.

En definitiva, el régimen previsto en el art. 29 -EDL 1998/44323 caracterizado porque el plazo de impugnación se mantiene abierto mientras la Administración no cumpla con su prestación y no conteste expresamente al requerimiento es tan distinto al regulado en el art. 44, y más beneficioso para el afectado, que la aplicación estricta del art.44 puede conculcar la doctrina sentada en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho que debe ser tenido en cuenta a la hora de interpretar el citado artículo.

Como concluye la citada STS 11-6-20, cabría asimismo invocar la doctrina jurisprudencial conforme a la cual «nadie puede invocar en su favor el motivo de nulidad que haya originado» y por tanto la Administración no podría valerse, para sustentar su petición de inadmisibilidad del recurso, de una errónea actuación del ciudadano provocada por ella misma.

Y termina diciendo que carece de lógica jurídica, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión y el derecho de acceso a la jurisdicción, que la falta de formalización del requerimiento por parte de la Consejería de Empleo, Industria y Turismo del Gobierno del Principado de Asturias en ningún supuesto pudiera implicar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en razón de su carácter potestativo, y que la interposición de un recurso de reposición en un supuesto en que pudieran existir dudas razonables sobre la procedencia del mismo, justificara la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional, cuando ha quedado acreditado que la Administración demandada actuó de conformidad con el principio de responsabilidad procesal.

Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración -STC 188/2003, de 27 de octubre -EDJ 2003/136204--.

La Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, lo que vulnera la cláusula del Estado de Derecho -art. 1.1 CE -EDL 1978/3879- y los valores que proclaman los art.24.1, 103.1 y 106.1 CE -SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5 -EDJ 1998/2937 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4  -EDJ 2001/2653-, y 188/2003, de 27 de octubre  -EDJ 2003/136204--.

El incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el art.24.1 Constitución -EDL 1978/3879 si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración.

Todo lo anterior tiene, a mi juicio, plena aplicación al supuesto analizado, no siendo óbice el hecho de que el recurrente sea una Administración que actúe como poder público o que el art.44 LJCA -EDL 1998/44323 establezca un plazo específico para recurrir, pues también lo dispone así el art.46.1 LJCA y ello no ha impedido sentar la doctrina expuesta, dando prevalencia al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

La primera cuestión que se nos somete a consideraci&oacut...

La primera cuestión que se nos somete a consideración es la relativa a la determinación del momento en que debe entenderse desestimado el requerimiento regulado en el art.44 L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -LJCA -EDL 1998/44323-.

De acuerdo con lo dispuesto en el art.44.1 LJCA -EDL 1998/44323-, en los litigios entre Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa, si bien, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. El apartado 3 del mismo precepto dispone que el requerimiento se entenderá rechazado sí, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

No obstante, surge la duda de si, en los litigios entre Administraciones Públicas sería de aplicación el plazo de tres meses previsto en el art.29.1 LJCA -EDL 1998/44323-, que regula especialmente la inactividad de la administración como actividad administrativa impugnable.

Antes de continuar conviene poner de manifiesto que, como nos enseñan las SSTS 18-2-19 -ROJ: STS 409/2019-ECLI:ES:TS:2019:409 y 8-10-20 -ROJ: STS 3024/2020-ECLI:ES:TS:2020:3024-, «-&hellip la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional -EDL 1998/44323 no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general -siempre que no precise de actos de aplicación o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas». Así las cosas, fuera de estos casos, sería posible impugnar otra inactividad distinta de la Administración al margen de las reglas establecidas en el art.29 LJCA -EDL 1998/44323-. Por lo demás, interesa destacar que las STS 29-1 -ROJ: STS 302/2018-ECLI:ES: TS:2018:302 y 18-2-16 -ROJ: STS 559/2016-ECLI:ES:TS:2016:559 dejan clara la preceptividad de la reclamación previa regulada en el art.29 LJCA.

Dicho lo anterior, es importante señalar que el requerimiento regulado en el art.44 LJCA -EDL 1998/44323 puede tener por objeto la derogación de una disposición la anulación o revocación de un acto el cese o modificación de una actuación material, o el inicio de la actividad a que esté obligada la Administración requerida.

Así las cosas, el hecho de que el requerimiento potestativo previo regulado en el art.44 LJCA -EDL 1998/44323 pueda tener también por objeto la inactividad administrativa en general autoriza a concluir que dicho precepto, en cuanto prevé un procedimiento específico para los litigios entre administraciones públicas, desplaza la aplicación del art.29 LJCA y que esta exclusión también alcanza a los plazos para tener por desestimado el correspondiente requerimiento y que, por tanto, se entenderá siempre rechazado, a falta de resolución expresa, en el plazo de dos meses regulado en el art.44 LJCA, incluso en los específicos casos de inactividad material a los que se refiere el art.29. Así, la Administración afectada por la inactividad de otra podrá optar, en todos los casos, entre interponer directamente el correspondiente recurso contencioso administrativo, reclamado del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas -art.32.1 LJCA o el inicio de la actividad a que esté obligada -art.44 LJCA-, según se trate, o bien, formular previo requerimiento con sujeción a lo preceptuado en el art.44 LJCA.

En mi opinión, esta respuesta es la que resulta más coherente con las especialidades procedimentales previstas en la Ley para los litigios entre Administraciones públicas y con la interpretación jurisprudencial del art.44 LJCA -EDL 1998/44323-.

A estos efectos conviene recordar que la Sala 3º del Tribunal Supremo, entre otras, en las STS 18-2-19 -ROJ: STS 409/2019-ECLI:ES:TS:2019:409 y 8-10-20 -ROJ: STS 3024/2020-ECLI:ES:TS:2020:3024-, viene afirmando que «...los requerimientos contemplados en el art.44 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323 no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos». A lo expuesto podemos añadir que la configuración de ambos tipos de requerimientos es distinta como resulta del hecho de que los regulados en el art.44 LJCA, dado su carácter potestativo, no constituyen presupuesto esencial para acudir a la vía contencioso-administrativa y que sin embrago, el requerimiento del art.29 LJCA, como ya hemos señalado, si tiene carácter preceptivo.

Todo ello dejando a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local, como preceptúa el art.44.4 LJCA -EDL 1998/44323-.

La segunda de las cuestiones que debemos examinar es la relativa al plazo en el que ha de interponerse el recurso contencioso cuando el requerimiento regulado en el art.44 LJCA -EDL 1998/44323 no haya recibido respuesta y, por lo tanto, deba entenderse desestimado presuntamente.

Dispone el art.46.6 LJCA -EDL 1998/44323 que «En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del art.44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado».

La dicción del precepto es clara al establecer que el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo, en el concreto supuesto que examinamos, es el de dos meses, fijando el dies a quo en el día siguiente a aquel se entienda presuntamente rechazado, lo que acontece, de acuerdo con el art.44.3 LJCA -EDL 1998/44323 si dentro del mes siguiente a la recepción el requerido no lo contestara.

No obstando se plantea la posibilidad de que el plazo para interponer recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta del requerimiento regulado en el art.44 LJCA -EDL 1998/44323 sea el de seis meses que establece el artículo 46.1 de la misma Ley para los casos en que el recurso contencioso administrativo se dirija contra actos o resoluciones presuntas de la Administración, e incluso, que dicha interposición no esté sujeta a plazo conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su Sentencia 14/2006, reiterada en la posterior STC 52/2014 de 10 de abril de 2014 -EDJ 2014/56893-, a cuyo tenor «la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art.46.1 LJCA».

Pues bien, la STS 19-2-16 -rec 3685/13 -EDJ 2016/10289 viene a dar respuesta a esta cuestión al afirmar que, a la hora de combatir la desestimación presunta de un requerimiento formulado al amparo del art.44 LJCA -EDL 1998/44323-, no operaría el plazo indefinido para recurrir según la doctrina del Tribunal Constitucional cuando se impugnan las actuaciones presuntas de la administración, sino la regla especial prevista en el art.46.6 LJCA -dos meses-. Añade que tampoco es de aplicación en estos casos el plazo de 6 meses que regula el 46.1 LJCA para la interposición del recurso contencioso administrativo contra los actos presuntos, porque dicha regulación se refiere a los recursos administrativo y cede ante la específicamente prevista para los supuestos en que medie el requerimiento interadministrativo. Y explica que la doctrina del Tribunal Constitucional elaborada en relación con la fecha de inicio del cómputo del plazo de 6 meses del art.46.1 LJCA para la interposición del recurso jurisdiccional contra las resoluciones desestimatorias presuntas de un recurso administrativo, que las equipara a las notificaciones defectuosas, contempla supuestos de falta de respuesta de la Administración a recursos administrativos, que impide precisamente el acceso a la jurisdicción, lo que justifica la ficción legal del silencio administrativo negativo para acceder a la jurisdicción, mientras que los requerimientos interadministrativos no participan de la naturaleza de los recursos, y tienen carácter potestativo, por lo que no constituyen un presupuesto o requisito para acceder a la vía jurisdiccional.

De acuerdo con lo resuelto en la citada Sentencia, la falta de contestación en el plazo de un mes por parte de la Administración requerida no tiene los efectos del silencio administrativo ni se beneficia de la doctrina del Tribunal constitucional sobre el carácter indefinido del plazo para recurrir desestimaciones presuntas.

A mi juicio, la exclusión del plazo de seis meses y de la doctrina constitucional expuesta en los supuestos de falta de contestación por la Administración requerida al amparo del art.44 LJCA -EDL 1998/44323 puede fundamentarse atendiendo a la naturaleza que la propia jurisprudencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo atribuye al requerimiento regulado en el art.44 LJCA, en cuanto no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos.

Sin embargo, siguiendo el razonamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo, tampoco resultaría aplicable la doctrina constitucional sobre la no aplicabilidad el plazo de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo en los supuestos de desestimación presunta en los casos de desestimación por silencio del recurso de reposición porque, teniendo también carácter potestativo su interposición, tampoco constituye un presupuesto necesario para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.

En todo caso entiendo que tendría poco sentido dejar abierta sine die la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo en los supuestos de falta de contestación al requerimiento formulado al amparo del art.44 LJCA -EDL 1998/44323 teniendo en cuenta que el interés público, que se ha de presumir existente en los litigios entre administraciones públicas, demanda una pronta solución.

El requerimiento previo interadministrativo previsto en los art.44 y 46...

El requerimiento previo interadministrativo previsto en los art.44 y 46 LJCA -EDL 1998/44323-, aunque afín a otras figuras previstas en nuestra legislación administrativa -por ejemplo, art.51.2.c y 125.2 L 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -EDL 2015/167833 -extinción de los convenios y derecho de separación de un consorcio, respectivamente- y procesal -por ejemplo, art.29 LJCA -inactividad--, tiene una naturaleza propia y distinta y, en consonancia con ello, una regulación diferente de la que se prevé para esas otras figuras.

La finalidad de esta institución se describe en la STS 9-7-20 en términos muy elocuentes: «evitar la litigiosidad entre Administraciones Públicas favoreciendo la resolución de conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, en términos de composición de los intereses públicos en juego, en la medida que las Administraciones Públicas tienen la consideración constitucional de sujetos servidores de los intereses generales y responsables de los servicios públicos y que constituye un desideratum constitucional que la eventual conflictividad entre ellas se resuelva con arreglo a los principios de legalidad, seguridad jurídica, eficacia, colaboración, concertación y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución -EDL 1978/3879-».

Por lo que se refiere a la regulación contenida en el art.44 y 46 LJCA -EDL 1998/44323-, ese régimen específico contempla los siguientes aspectos principales:

En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa -art.44.1 LJCA -EDL 1998/44323--.

No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada -art.44.1 LJCA -EDL 1998/44323--.

El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad -art. 44.2-.

El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara -art.44.3 LJCA  -EDL 1998/44323--.

En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del art.44 -EDL 1998/44323-, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado -art.46.6 LJCA-.

Una primera matización importante de esta regulación ha venido impuesta por la jurisprudencia. La STS 20-10-06 -ECLI:ES:TS:2006:6485-, ha declarado que: «el articulo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del art.44 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 se produce solo cuando ambas Administraciones publicas estén actuando como poder».

Pues bien, a tenor de lo expuesto y dando respuesta a la primera cuestión que se plantea, entiendo que la eventual contradicción entre el art.29.1 LJCA -EDL 1998/44323 debe resolverse a favor del plazo contemplado en esta última norma. Es decir, el requerimiento previo interadministrativo debe entenderse rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el órgano requerido no contesta. Se trata de una regulación especial que tiene por objeto regular el plazo en que debe entenderse rechazado o desestimado presuntamente el requerimiento previo. Por tanto, no es necesario acudir a otras normas, más o menos afines, para suplir una oscuridad, insuficiencia o silencio de la Ley.

Problema distinto es el de determinar, en el régimen del art.44.3 LJCA -EDL 1998/44323-, cómo deben computarse los plazos, es decir, desde cuándo se entiende efectuado el requerimiento y desde cuándo debe entenderse que ha sido rechazado. La alusión del art.44.3 LJCA  a «dentro del mes siguiente a su recepción» puede dar lugar a distintas interpretaciones y una posible solución será la de integrar esta disposición con la contenida en el art. 21.3.b L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690 -«desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación»-. De igual modo, el requerimiento podrá entenderse rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, la Administración requerida no notifica su respuesta al requerimiento, también por aplicación de la regulación prevista en el art.21.1 y 2 L 39/2015. Es decir, no es suficiente que la Administración requerida emita su respuesta en el plazo referido sino que, dentro de dicho plazo, deberá también notificarla al órgano requirente.

En cuanto a la segunda cuestión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado reiteradamente en el sentido de considerar que el art.46.6 LJCA -EDL 1998/44323 desplaza cualquier otra regulación del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, incluida la prevista en los casos de desestimación presunta. Así, por ejemplo, la sentencia de la sala tercera de 19-2-16 -EDJ 2016/10289 -ECLI:ES:TS:2016:590-, expresa la citada doctrina en los siguientes términos: «No es de aplicación en este caso el plazo de 6 meses de que trata el 46.1 LJCA para la interposición del recurso contencioso administrativo contra los actos presuntos, como invoca la parte recurrente en su recurso, pues dicha regulación se refiere a los recursos administrativo y cede ante la específicamente prevista para los supuestos en que medie el requerimiento interadministrativo del artículo 46.6 LJCA, como ahora sucede».

De igual modo, el Tribunal Supremo ha declarado que, con carácter general, no resulta aplicable en estos casos la jurisprudencia constitucional sobre el inicio del cómputo del plazo para recurrir en los casos de desestimación presunta. La sentencia de 19-2-16 -EDJ 2016/10289 -ECLI:ES:TS:2016:590-, en tal sentido, se expresa así: «No cabe aplicar en el presente caso la doctrina del Tribunal Constitucional elaborada en relación con la fecha de inicio del cómputo del plazo de 6 meses del artículo 46.1 LJCA -EDL 1998/44323-, de interposición del recurso jurisdiccional contra las resoluciones desestimatorias presuntas de un recurso administrativo, que las equipara a las notificaciones defectuosas, porque la referida doctrina constitucional contempla supuestos de falta de respuesta de la Administración a recursos administrativos, que impide precisamente el acceso a la jurisdicción, lo que justifica la ficción legal del silencio administrativo negativo para acceder a la jurisdicción, mientras que los requerimientos interadministrativos no participan de la naturaleza de los recursos, y tienen carácter potestativo, por lo que no constituyen un presupuesto o requisito para acceder a la vía jurisdiccional».

Sin embargo, ello no significa que en estos casos no sea aplicable la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de acceso a la jurisdicción. Así, el Tribunal Supremo ha venido a reconocer y a fijar como doctrina jurisprudencial, por ejemplo, en la sentencia de 9-7-20 -ECLI:ES:TS:2020:2337 que: «El artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-, que regula los presupuestos preprocesales de los litigios entre Administraciones Públicas, debe ser interpretado de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución española. Para no causar indefensión, la aplicación del referido artículo 44 LJCA no puede realizarse de forma rigorista, de modo que impida u obstaculice injustificadamente el derecho de acceso a la jurisdicción de una Administración Pública, en aquellos supuestos en que pretende entablar acciones contra otra Administración, y la Administración impugnante ha seguido diligentemente los trámites procedimentales indicados por la propia Administración, autora de la resolución administrativa».

En conclusión, el requerimiento previo interadministrativo tiene perfiles propios en la legislación procesal que hacen innecesaria su asimilación a figuras afines por vía de supletoriedad -por ejemplo, en cuanto a la determinación del plazo para entender rechazado el requerimiento o para interponer el recurso contencioso-administrativo en los casos de desestimación presunta del mismo-. Al margen de lo anterior, la jurisprudencia constitucional sobre el art.24.1 LJCA  -EDL 1998/44323 debe predicarse también de esta clase de litigios para evitar resultados rigoristas causantes de indefensión.