Implantación de la factura electrónica en las Administraciones Públicas

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I. Introducción

El principio de sostenibilidad financiera, entendido como la capacidad de las entidades para financiar gastos presentes y futuros, se soporta, además del control del déficit y de la deuda financiera, en la puntual satisfacción de la deuda comercial, que deberá cumplir la normativa sobre morosidad, que hoy exige que las deudas se paguen en un plazo de 30 días.

De esta manera, el art. 4 de la ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera -LOEPYSF- se modificó para ampliar el concepto de deuda, limitado hasta este momento a la financiera, y hacerlo extensivo a la deuda comercial. En este sentido, interesa mencionar la Exposición de Motivos sobre las razones que impulsan este cambio:

“La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, aborda el control del endeudamiento, limitando el volumen de la deuda pública, pero el endeudamiento del sector público no solo se refleja en el volumen de su deuda financiera, sino también en su deuda comercial. Limitar el control del endeudamiento a la deuda pública financiera es obviar una de las expresiones más relevantes del endeudamiento, la deuda comercial. La sostenibilidad financiera no es sólo el control de la deuda pública financiera, sino también es el control de la deuda comercial.

Las Administraciones Públicas están obligadas a pagar en treinta días a sus proveedores. Sin embargo, la deuda comercial considerada como el volumen de deuda pendiente de pago a los proveedores de las Administraciones Públicas, refleja un notable retraso en el pago a los proveedores, con el perjuicio que ello supone tanto para el sector privado, como para las Administraciones Públicas. Mayor morosidad genera mayor deuda comercial lo que en el medio plazo pone en riesgo el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y límites de deuda pública, así como la capacidad de asumir compromisos de gastos presentes y futuros dentro de esos límites. Por tanto, afecta a los principios de estabilidad y sostenibilidad”.

Para el sector público, los efectos negativos se manifiestan especialmente en la afectación a la sostenibilidad financiera, pues, además del sobrecoste que supone pagar tarde con intereses de demora, se genera un mayor compromiso de gasto para un futuro, con su desplazamiento temporal, lo que compromete disponer de recursos futuros. Una mayor morosidad genera mayor deuda comercial; mayor deuda comercial lleva a una menor sostenibilidad financiera, y por ende inestabilidad presupuestaria. De acuerdo con lo expuesto, esta reforma amplía el concepto de deuda pública para mejorar la protección de todos los acreedores.

La sostenibilidad del sector público afecta de la misma manera al sector privado.

Fueron varias las reformas estructurales entre las que podríamos citar, ente otras, el RD 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, que sustituyó al Reglamento de facturación aprobado por RD 1496/2003 (EDL 2003/136134). Esta nueva regulación en materia de facturación, cuya entrada en vigor fue el 1 de enero de 2013, supuso un impulso a la facturación electrónica, cumpliendo la finalidad marcada por la Directiva 2010/45/UE (EDL 2010/139643), bajo el principio de un mismo trato para la factura en papel y la factura electrónica, como instrumento para reducir costes y hacer más competitivas a las empresas.

Posteriormente, con la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (EDL 2013/248295), incluye entre otras medidas el impuso del uso de la factura electrónica en el sector público, con carácter obligatorio para determinados sujetos a partir del 15 de enero de 2015.

Tal y como se justifica en su Exposición de Motivos, la ley se dicta como:

“Uno de los elementos clave para mejorar la competitividad de las empresas consiste en reducir la morosidad de las Administraciones Públicas, ya que esto permitirá reducir sus necesidades de financiación y evitar los efectos negativos que ello genera sobre el empleo y su propia supervivencia”.

De esta forma, la Ley 25/2013 tiene como finalidad principal proporcionar una mayor protección al proveedor, reducir la morosidad del sector público, así como un mayor control contable de las facturas pendientes de pago. Todo ello con la finalidad de mejorar el control del gasto público en un ejercicio de transparencia.

Si el objeto de esta Ley es reducir la morosidad, el impulso de la factura electrónica y la creación del registro contable permitirán agilizar los procedimientos de pago a los proveedores dando certeza a las facturas pendientes de pago existentes, con lo que también se mejorará la Competitividad del sector privado.

La Ley regula el uso de la factura electrónica, el registro contable de la factura y el procedimiento para su tramitación y seguimiento.

Desde el 15 de enero de 2015 las facturas dirigidas a las Administraciones Públicas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, deben ser electrónicas y presentadas en sus puntos generales de entrada de facturas electrónicas. Esto exige que las entidades locales dispongan de un punto de entrada electrónico, pudiendo adherirse al que proporcione su Diputación, su Comunidad Autónoma o el Estado (art. 6).

De este modo, los proveedores están obligados a presentar sus facturas en el registro administrativo en el plazo de 30 días desde la prestación o entrega a la Administración (art. 3).

Las entidades locales están obligadas a disponer de un registro contable de facturas que facilite su seguimiento, cuya gestión corresponde al órgano o unidad administrativa que tenga atribuida la función de contabilidad. Dicho registro contable de facturas estará interrelacionado o integrado con el sistema de información contable (art. 8).

Conforme a su art. 6.1, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dispondrán de un punto general de entrada de facturas electrónicas a través del cual se recibirán todas las que correspondan a entidades, entes y organismos vinculados o dependientes.

Todos los puntos de entrada de las facturas electrónicas deben cumplir con unos requisitos técnicos y funcionales que garanticen la integridad, seguridad e interoperabilidad de los distintos sistemas y que han sido determinados reglamentariamente con carácter básico para el conjunto de las Administraciones Públicas por la Orden HAP/1074/2014 (EDL 2014/92681).

No obstante lo anterior, las Entidades Locales podrán adherirse a la utilización del punto general de entrada de facturas electrónicas que proporcione su Diputación, Comunidad Autónoma o el Estado. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha creado la plataforma FACe través de la cual cualquier Administración puede recibir facturas electrónicas.

En caso de adhesión a la utilización de la plataforma FACe, las entidades locales adheridas se den comprometer a aceptar las condiciones previstas en la Resolución de 25 de junio de 2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas (EDL 2014/94910).

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha publicado un documento de preguntas frecuentes sobre la Ley 25/2013, para responder a las dudas o consultas que puedan surgir a raíz de su publicación y entrada en vigor. En dicho documento se detallan conceptos relativos a la factura electrónica en las Administraciones Públicas, a los puntos generales de entrada de facturas y a los registros contables de facturas, que permitan responder a posibles dudas que surjan en relación a las obligaciones y forma de proceder que la Ley establece en esta materia.

El presente trabajo tiene por objeto responder a las principales cuestiones relacionadas con el impulso de la factura electrónica en nuestras Administraciones Públicas:

¿A qué obliga la Ley 25/2013? ¿Desde cuándo es obligatorio facturar electrónicamente? ¿A quién va dirigido? ¿Qué facturas quedan excluidas de la obligación de emitirse en formato electrónico? ¿Cuáles son las ventajas de la factura electrónica? ¿Cuáles son los beneficios para la Administración y para los contratistas? ¿Qué es FACe? ¿Qué es el código DIR 3?

Sin embargo, la aplicación de los preceptos señalados ha planteado numerosas cuestiones y dudas sobre la forma de proceder y los efectos derivados del incumplimiento de la obligación de expedir y remitir la factura electrónica con la necesidad de lograr una actuación más homogénea. Habiendo transcurrido más de dos meses desde su efectiva implantación sin embargo la problemática suscitada sigue siendo amplia y variada, y requiere de un análisis que permita dar respuesta a éstas y muchas más cuestiones que se pueden encontrar en este trabajo dedicado a la factura electrónica.

II. Conceptos

A) ¿Qué es una factura electrónica?

Básicamente, una factura electrónica es una factura que se expide y se recibe en formato electrónico. Su regulación se contiene en el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación aprobado por el RD 1619/2012, de 30 de noviembre. No obstante, existen definiciones legales en otras normas. Así, la Directiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 (EDL 2014/63187), la define como la factura emitida, transmitida y recibida en un formato electrónico estructurado que permita su tratamiento automatizado y electrónico.

Por su parte, el art. 1 Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información (EDL 2007/222584), define la factura electrónica como un documento electrónico que cumple con los requisitos legal y reglamentariamente exigibles a las facturas y que, además, garantiza la autenticidad de su origen y la integridad de su contenido, lo que impide el repudio de la factura por su emisor.

B) ¿Cuántos tipos de facturas en soporte electrónico existen?

Hay dos tipos de factura en soporte electrónico: la factura con formato estructurado y la factura con formato no estructurado.

1º. Facturas en formato estructurado. Las facturas en formato estructurado contienen datos y pueden ser generadas automáticamente por los sistemas de facturación del emisor y ser tramitadas de forma igualmente automatizada por los sistemas de pago y contabilidad del receptor. Ejemplos de formatos estructurados son Facturae, EDIFACT, etc.

2º. Facturas en formato no estructurado. Las facturas en formato no estructurado consisten en una imagen, lo que implica que su procesamiento para poder ser introducidas en los sistemas informáticos del receptor requiere una intervención manual o un proceso de reconocimiento óptico de caracteres (OCR). Entre estas facturas se pueden citar las facturas en papel escaneadas y los ficheros PDF.

C) ¿Qué es FACe?

FACe es el punto general de entrada de facturas de la Administración General del Estado. Permite la remisión de facturas en formato electrónico a aquellos organismos de las Administraciones que acepten la recepción de facturas en formato electrónico y que estén dadas de alta en el sistema.

D) ¿Cuál es la URL de acceso?

La URL del portal de proveedores para la presentación de facturas es http://face.gob.es.

E) Código DIR3

Componen el sistema que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha habilitado para poder identificar a cada Administración y son códigos identificativos de la entidad que permiten su identificación dentro de la plataforma y en la propia factura para su correcta remisión a los proveedores.

Estos códigos harán referencia al:

a) Código de entidad u órgano gestor.

b) Órgano de tramitación.

c) Oficina contable.

Opcionalmente podrá indicarse del órgano proponente; inicialmente el Ministerio ha asignado el mismo código para el código de entidad, el de la unidad de tramitación y el de la oficina contable (el denominado código único). Por tanto, los 3 códigos DIR3 son idénticos. Para las entidades locales que quieran crear más códigos o personalizarlos podrán hacerlo accediendo a través de la red SARA, de acceso restringido a las Entidades Públicos, a la que podrá accederse mediante un usuario debidamente registrado y autorizado.

F) El registro contable de facturas

La Ley 25/2013 regula en su art. 8 la creación con carácter obligatorio para todas las Administraciones Públicas de un registro contable de facturas en los siguientes términos:

“Cada uno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, dispondrán de un registro contable de facturas que facilite su seguimiento, cuya gestión corresponderá al órgano o unidad administrativa que tenga atribuida la función de contabilidad.

Dicho registro contable de facturas estará interrelacionado o integrado con el sistema de información contable.”

Es decir, habrá un registro contable de facturas por cada entidad pública de las incluidas en el ámbito de aplicación de la ley, no por cada Administración pública.

G) ¿Para qué sirve el RCF?

​El registro contable de facturas previsto en el art. 8 será un instrumento clave para el control contable riguroso de las facturas recibidas por las Administraciones, a efectos de lograr una mayor confianza en las cuentas públicas y de mejorar el control de la morosidad en las Administraciones públicas. Su puesta en funcionamiento contribuirá a proporcionar un mejor control del gasto público y a facilitar el seguimiento del cumplimiento de los compromisos de pago de las Administraciones Públicas, con el objetivo de reducir la morosidad en nuestras administraciones para cumplir con el principio de sostenibilidad financiera.

El registro contable de facturas estará interrelacionado o integrado en el sistema de contabilidad y será gestionado por la unidad administrativa que tenga atribuida la función de contabilidad.

III. Principales cuestiones sobre la factura electrónica

A) ¿Cuáles son los requisitos que deben contener las facturas electrónicas?

De acuerdo a lo establecido en el art. 5 de la Ley 25/2013, las facturas electrónicas que se remitan a las Administraciones Públicas deberán tener un formato estructurado y estar firmadas con firma electrónica avanzada basada en un certificado reconocido, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 10.1.a) del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.

También se admitirá el sello electrónico avanzado basado en un certificado reconocido que reúna los siguientes requisitos:

a) El certificado deberá identificar a la persona jurídica o entidad sin personalidad jurídica que selle la factura electrónica, a través de su denominación o razón social y su número de identificación fiscal.

b) La solicitud del sello electrónico avanzado podrá formularse bien mediante comparecencia presencial de una persona física que acredite su representación, bien por medios electrónicos mediante el DNI electrónico y la remisión de los documentos que acrediten su poder de representación en formato papel o electrónico.

De esta definición se desprenden tres requisitos:

1º. Es necesario un formato electrónico, de mayor o menor complejidad. (EDIFACT, XML, PDF, html, doc, xls, gif, jpeg o txt, entre otros).

2º. Este formato electrónico y transmisión telemática deben garantizar su integridad y autenticidad, a través de una firma electrónica reconocida.

3º. Por último, para que la factura electrónica tenga la misma validez legal que una factura en papel se necesita el consentimiento u obligación legal de utilizarla por ambas partes (emisor y receptor).

B) Conceptos de firma

La firma electrónica es el conjunto de datos en forma electrónica, consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante.

Firma electrónica avanzada es la firma electrónica que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control.

Firma electrónica reconocida es la firma electrónica avanzada basada en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de firma.

Sello Electrónico es un certificado emitido por una entidad de certificación para la realización de actuaciones automatizadas.

Sin embargo, la Directiva 2014/55/UE en su apartado 25 indica que si bien el emisor de una factura electrónica debe seguir contando con la posibilidad de garantizar la autenticidad del origen e integridad del contenido de la factura por diversos métodos, también mediante la firma electrónica, con el fin de garantizar el cumplimiento de la Directiva 2006/112/CE, la norma europea sobre facturación electrónica no debe contener el requisito de la firma electrónica como uno de sus elementos. Esto nos lleva a concluir que puede haber posibles cambios en el futuro.

C) ¿Cuál es el formato de las facturas electrónicas que se tienen que remitir a las Administraciones Públicas?

Se trata del formato de Facturae y que se ha creado mediante la Orden PRE/2971/2007, de 5 de octubre, sobre la expedición de facturas por medios electrónicos (EDL 2007/158659). Dicha Orden es aplicable a todas las Administraciones Públicas.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 5, por Orden de la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, se determinará el formato estructurado de la factura electrónica.

No obstante, hasta la aprobación de dicha Orden, las facturas electrónicas se ajustarán, de conformidad con la Disp. Adic. 2ª, al formato estructurado de factura electrónica Facturae; actualmente, se admite la versión 3.2 y la versión 3.2.1 y de firma electrónica conforme a la especificación XML Advanced Electronic Signatures (XAdES), con firma electrónica XAdES.

Desde entonces, este formato ha evolucionado hasta llegar a la 3.2 y 3.2.1 necesaria en este momento.

Para sucesivas versiones de este formato se publican en el portal http://www.facturae.gob.es.

D) ¿Deben cumplir algún requisito adicional las facturas electrónicas que se remiten a las Administraciones Públicas?

Además de los requisitos ya señalados el art. 5 de la Ley 25/2013, la factura electrónica está sujeta a los mismos requisitos y obligaciones que la factura en papel.

E) ¿Pueden los proveedores remitir facturas digitalizadas?

Las facturas que sean el resultado de un proceso de digitalización o escaneado por el propio proveedor o que sean una simple imagen digital, no son facturas admisibles dentro de las Administraciones públicas. Solo pueden tramitarse facturas firmadas electrónicamente con certificado digital reconocido y que se confeccionen con el formato estructurado de Facturae. En su caso, sí pueden tratarse las facturas digitalizadas que hayan sido generadas como copia electrónica por la propia Administración, siempre y cuando el proveedor presente la factura en formato papel.

F) ¿Cuáles son los casos en que no se puede considerar que nos encontramos con una factura electrónica?

- Archivo en formato digital (PDF, DOC, Excel, etc.) con la imagen de la factura y enviado por correo electrónico.

- Una factura firmada electrónicamente con una firma digital no avanzada o con un certificado caducado o revocado.

- Una factura en soporte electrónico sin formato estructurado.

G) ¿Cómo se indica el destino de la factura electrónica?

Cada Administración Pública debe poner a disposición de los proveedores el listado de sus unidades competentes (oficinas contables, órganos gestores y unidades tramitadoras) así como los códigos asignados por el Directorio Común de Unidades Orgánicas y Oficinas (DIR3).

Para que la factura electrónica llegue al destinatario que le corresponda, deberá identificarlo en la propia factura electrónica. En particular, se deben incluir tres datos obligatorios en la factura:

1º. Oficina contable. Unidad o unidades que tienen atribuida la función de contabilidad en el organismo y que también son competentes para la gestión del registro contable de facturas.

2º. Órgano gestor. Centro directivo, delegación, subdelegación territorial u organismo de la Administración General del Estado, Comunidad Autónoma o Entidad Local a que corresponda la competencia sobre la aprobación del expediente de gasto.

3º. Unidad tramitadora. Órgano al que corresponda la tramitación de los expedientes, sin perjuicio de a quien competa su aprobación.

H) ¿Qué es el Directorio Común de Unidades Orgánicas y Oficinas (DIR3)?

De acuerdo con la Disp. Adic. 3ª de la Orden HAP/492/2014, las facturas que se expidan a partir de la entrada en vigor de esta Orden ajustarán la codificación de los órganos administrativos que participen en la tramitación de las mismas a la establecida en el directorio DIR3 de unidades administrativas comunes gestionado por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.

La obligación de incluir los códigos DIR3 sólo debe indicarse en el caso de las facturas electrónicas.

Además, se debe tener en cuenta que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha preasignado inicialmente a todas las Entidades Locales los 3 códigos DIR3, siendo el mismo código para el código de entidad, el de la unidad tramitadora y el de la oficina contable. Por tanto, los 3 códigos DIR3 son idénticos lo que comúnmente denominamos código único.

Aquellas Entidades que quieran crear más códigos o personalizarlos deberán hacerlo accediendo a través de la red SARA, red de acceso restringido a los Entes Públicos, a la que deberá accederse mediante un usuario debidamente registrado y autorizado.

I) ¿Dónde se publican las unidades receptoras de facturas electrónicas y sus códigos?

En el caso de organismos adheridos a FACe, la relación de las unidades habilitadas para recibir facturas electrónicas así como sus códigos es accesible a través de la propia dirección electrónica de FACe -Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas: https://face.gob.es/es

Se debe consultar el apartado de Directorio de Organismos donde aparecen los códigos correspondientes a las oficinas contables, órganos gestores y unidades tramitadoras de cada una de las Administraciones adheridas.

J) ¿Existe alguna obligación de comunicar a los proveedores los códigos DIR3?

Todas las Entidades Locales deberán facilitar y poner a disposición de sus proveedores sus Códigos DIR3.

Como paso previo a la utilización de la plataforma FACe, será necesario obtener los códigos identificativos de la entidad dentro del Directorio Común de Organizaciones (DIR3) de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Estos códigos permitirán identificar a la entidad dentro de la plataforma y en la propia factura.

En consecuencia, las facturas que se expidan a partir de la entrada en vigor de la Orden Ministerial HAP/492/2014, de 27 de marzo, habrán de incluir la referida codificación. Los códigos DIR sólo deben incluirse en el caso de las facturas electrónicas.

A partir de su implantación, las Entidades Locales deberán, publicar los códigos en su sede electrónica e incluirlos en los pliegos de cláusulas administrativas de todos los concursos que publiquen.

k) ¿Cuál es el ámbito de aplicación de la Ley 25/2013?

El ámbito se extiende a todas las facturas emitidas en el marco de las relaciones jurídicas entre proveedores de bienes y servicios y las Administraciones públicas.

De una parte, se entiende por administración pública, todas las entidades del sector público administrativo, incluidos Organismos autónomos, Universidades Públicas, Entidades de derecho público, Órganos constitucionales y Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

Quedan excluidos de la obligatoriedad las entidades públicas empresariales estatales y los organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autónomas y Entidades locales y las sociedades mercantiles en las que más del 50% del capital social pertenezca directa o indirectamente a una administración pública.

Y, de otra, en cuanto a los proveedores, todos aquellos que presten bienes y servicios a nuestras Administraciones Públicas, de acuerdo con el art. 4 de la Ley 25/2013, están obligados al uso de la factura electrónica y a su presentación a través del punto general de entrada que corresponda las siguientes entidades:

1ª. Sociedades. Sociedades anónimas y Sociedades de responsabilidad limitada.

2ª. Personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica. Uniones temporales de empresas, personas jurídicas y entes sin personalidad y sin nacionalidad, establecimientos permanentes y sucursales de entidades no residentes.

3ª. Agrupaciones. Agrupación de interés económico, Fondo de Pensiones, Fondo de capital riesgo, Fondo de inversiones, Fondo de utilización de activos, Fondo de regularización del mercado hipotecario, Fondo de titulización hipotecaria o Fondo de garantía de inversiones.

Exclusiones

Nuestras entidades locales pueden seguir recibiendo facturas en soporte papel, siempre que hayan excluido la obligación de facturar electrónicamente aquellas facturas cuyo importe no supere 5.000 euros. Como se considera el importe total de la factura debemos entender incluidos los impuestos de conformidad con el art. 88 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido -LIVA-. En todo caso la exclusión se habrá de adoptar de forma reglamentaria.

Además de las exclusiones, no están obligados a facturar electrónicamente:

1º. Las personas físicas.

2º. Los trabajadores autónomos a los que se refiere la Ley 20/2007, del Estatuto del trabajo Autónomo (EDL 2007/58349).

En todo caso, es necesario destacar que el código DIR 3 únicamente debe indicarse para el caso de facturas electrónicas. Para las facturas en soporte papel se deben cumplir los requisitos que a tal efecto establece el art. 6 RD 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.

¿Puede un proveedor que no esté obligado a ello presentar factura electrónica?

El art. 4 de la Ley 25/2013, establece el derecho del proveedor a la presentación de factura electrónica siempre que quiera, aunque en este caso no exista la obligación por tratarse de facturas que no superen los 5.000 euros, siempre que la exclusión se haya adoptado de forma reglamentaria.

En consecuencia, ¿se puede admitir facturas de menos de 5.000 euros en formato electrónico, por ejemplo, en un PDF firmado?

Si reglamentariamente se ha excluido de la obligación de facturar a aquéllas hasta 5.000 euros, éstas podrán presentarse en formato PDF firmado electrónicamente; mientras que si no se han excluido, deberán regirse por los criterios y requisitos establecidos en la Ley 25/2013 y adecuarse al formato Facturae.

Regulación de las exclusiones

A falta del desarrollo reglamentario de la Ley 25/2013, y en virtud de la potestad reglamentaria conferida por la misma, podríamos entender que las exclusiones de facturar electrónicamente se podrían regular de dos formas:

1º. Mediante las Bases de Ejecución del Presupuesto, incluyendo una nueva base que recoja la exclusión.

2º. Mediante la modificación de la Ordenanza o Reglamento existente en la Corporación, como el Reglamento de Organización Municipal o el Reglamento de Administración Electrónica si existiera, para introducir las exclusiones de facturas.

Ambas son medidas de aprobación por parte del Pleno y son una vertiente de la potestad reglamentaria y de auto-organización de las Entidades Locales.

No obstante, considerando que la vigencia de las Bases de Ejecución del Presupuesto es anual, sería recomendable regular las exclusiones de factura electrónica mediante la modificación de una Ordenanza o Reglamento existente, con vocación de permanencia.

Además, por la propia naturaleza de la Ordenanza y Reglamento, el artículo a incluir podrá recoger también el Punto General de Entrada de Factura Electrónica y los códigos DIR3 derivados de la estructura organizativa de la Entidad dándole así rango normativo.

IV. Tramitación de las facturas electrónicas

En primer lugar, todas las Administraciones Públicas están obligadas a disponer de un Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas, ya sea el de la propia Administración Central, FACe, el de la Diputación, la Comunidad Autónoma, o uno propio.

A este respecto, destacar que FACe no es la única solución para la implantación del punto de entrada de facturas electrónicas y que, de acuerdo con los puntos 4º y 5º de la Disp. Adic. 5ª de la citada Ley 25/2013:

1º. La adhesión podrá conllevar la repercusión de los costes económicos que se generen.

2º. Los desarrollos técnicos necesarios para integrar y hacer compatibles los sistemas informáticos de la Entidad Local con FACe serán financiados con cargo a los Presupuestos de la Entidad Local. Ha de tenerse en cuenta que los programas contables deben garantizar en todo momento la integración en tiempo real de la plataforma FACe con el registro auxiliar de contabilidad, y esta integración en tiempo real, conlleva la adaptación de los sistemas informáticos y, por tanto, un coste adicional para el Ayuntamiento.

Por otra parte, los municipios que se acogieron a la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, por las que se mejoraban las condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento suscritas en el Plan de Pago a Proveedores se comprometieron a adherirse de forma obligatoria a FACe, tendrían la posibilidad de desadherirse si cancelan la operación de préstamo vinculados al Plan de Ajuste.

Veamos la tramitación de las facturas electrónicas dirigidas a una entidad local adherida a FACe:

Las facturas electrónicas dirigidas a una entidad local adherida a FACe se envían a través del Punto General de Entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado (FACe).

El Punto General de Entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado es una ventanilla electrónica única de entrada de todas las facturas electrónicas dirigidas a una determinada Administración (Administración General del Estado, Comunidad Autónoma o Entidad Local).

El acceso a FACe se realiza a través de la URL https://face.gob.es/es/.

Desde ahí, se accede a la utilidad que permite Remitir la factura electrónica. También FACe permite a los proveedores conectar sus sistemas de facturación de manera automática.

A través de FACe los proveedores pueden:

1º. Enviar facturas a la Administración General del Estado y todas las Administraciones adheridas.

2º. Consultar el estado de sus facturas.

3º. Consultar el directorio de unidades para conocer el código de identificación de la unidad destinataria.

4º. Descargar el programa informático gratuito que ofrece el Ministerio de Industria, Energía y Turismo para la confección de las facturas electrónicas.

5º. Obtener ayuda a través de los servicios de soporte gratuitos que se ofrecen.

Resulta aconsejable que los órganos gestores (los distintos departamentos que se relacionan directamente con los proveedores como el departamento de contratación, el de cultura, el de educación.) adoptarán una postura proactiva para informar a sus proveedores de los códigos DIR 3 que deben utilizar para poder remitir facturas electrónicas. A estos efectos muchos ayuntamientos tienen colgada en la web la información relativa a los códigos DIR 3 que deben utilizar para poder remitirles facturas electrónicas.

El proveedor tiene dos posibilidades para remitir sus facturas a través de FACe:

1º. Remisión manual. Si la remisión de la factura se hace a través del portal http://www.face.gob.es de forma manual, el proveedor únicamente precisa disponer de un certificado electrónico de los aceptados por la plataforma @firma. No se requiere en este caso el alta en el sistema para la presentación de facturas.

2º. Si el proveedor desea integrar sus sistemas económicos con FACe, deberá realizar los desarrollos informáticos correspondientes para utilizar los servicios web (WS) que se ponen a su disposición.

La documentación para la integración mediante WS está en la siguiente dirección: http://administracionelectronica.gob.es/es/ctt/face.

En todo caso, FACe no admitirá facturas electrónicas sin que quede especificado los códigos DIR3.

La factura presentada en FACe, como Punto general de entrada de las facturas electrónicas, queda registrada automáticamente en el registro electrónico común.

Es común que algunas facturas electrónicas sean multiaplicación, que son aquellas facturas que se aplican simultáneamente a varias aplicaciones presupuestarias al tener como destinatarios servicios que pertenecen a diferentes áreas de gasto (por ejemplo, las facturas de Iberdrola). En estos casos, resulta aconsejable enviar documentación adjunta con la factura electrónica a los efectos de facilitar la contabilización de la factura en las diferentes aplicaciones presupuestarias. El sistema FACe acepta ficheros adjuntos a la factura. En todo caso, el tamaño máximo de la suma de los ficheros adjuntos y la factura no puede exceder de 2 megas.

Una vez presentada la factura por el proveedor, FACe proporciona un resguardo electrónico de presentación de la factura en el registro electrónico común, en el que queda acreditado, la fecha, la hora y el número de registro por cada una de las facturas presentadas.

Una vez que la factura electrónica se presenta a través de FACe y se registra en el Registro Electrónico Común (REC), el sistema contable deberá recoger la factura electrónica de FACe y deja el archivo (xsig) en el servidor contable. Si la factura viene con documentación adjunta, los ficheros anexos también se almacenan en el servidor.

Si la factura es correcta, el sistema informático de contabilidad procederá a la recepción de la factura. A su vez el sistema contable comunica a FACe el cambio del estado de la factura pasando del estado inicial de REGISTRADA al estado de REGISTRADA EN EL RCF.

La unidad de contabilidad accede de este modo a la factura electrónica, la visualiza en dos formatos, uno resumido y otro extendido, posteriormente se incorpora la factura a la contabilidad para continuar con la tramitación de la misma; en este momento, el programa contable avisa a FACe un nuevo cambio de destino en el estado de tramitación de la factura, pasando ahora al estado RECIBIDA EN DESTINO.

A continuación, la factura se tramitará bien de forma manual, lo que implica la tramitación del expediente en soporte papel, o bien mediante su tramitación electrónica si así lo permite el sistema contable.

Una vez incorporada la factura en contabilidad, el órgano contable puede reconocer la obligación de pago, esta acción produce de nuevo un cambio de estado de la factura que tiene su reflejo en FACe al estado RECONOCIDA LA OBLIGACIÓN.

Finalmente, cuando se realiza el pago de la factura, el programa contable produce un cambio de estado de la factura en FACe al estado PAGADA.

Por otro lado, la recepción de facturas en el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas tendrá los mismos efectos que los que se deriven de la presentación de las mismas en un registro administrativo, tal y como se establece en el art. 10.2 de la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas.

Es decir, el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas tendrá el mismo rango que el Registro Oficial de Entrada de la Entidad Local y actuará como una parte del él. Así:

1º. Las facturas en formato papel habrán de ser registradas en el Registro Oficial de Entrada de la Entidad Local, donde el personal encargado del mismo proporcionará una copia de las mismas acreditando la fecha y hora de presentación.

2º. Las facturas electrónicas habrán de ser registradas en el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas y proporcionar un acuse de recibo electrónico con acreditación de la fecha y hora de presentación.

3º. Sea cual fuere el punto de entrada elegido para la presentación de la factura, el registro, electrónico o presencial, formará parte del Registro Oficial de Entrada de la Entidad Local.

Durante la tramitación de la factura electrónica, ésta va pasando por diferentes estados en FACe, tal y como hemos descrito anteriormente. Estos estados pueden ser consultados por los proveedores. Es interesante destacar que el proveedor a través del portal https://face.gob.es no visualiza los mismos estados que las entidades a través del portal https://gestion.face.gob.es, tal y como se muestra en la siguiente tabla:

Fuente: https://face.gob.es, vista usuario Proveedor en FACe.

Finalmente, el proveedor podrá consultar la anotación de su factura en el registro contable de facturas de la administración de destino a través de los servicios online de FACe, siempre que la misma se haya emitido en soporte electrónico.

Respecto a los plazos para conformar la factura, rechazarla y pagarla, la Ley 25/2013 no ha supuesto cambio en el cómputo de plazos para la tramitación del pago de las facturas. Por un lado, sigue vigente el art. 216.4 RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP-. Este artículo establece las siguientes reglas para el pago del precio de los contratos:

“4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 222.4, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá de haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 222.4 y 235.1, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación, siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor en el sentido del artículo 9 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.”

Por lo tanto, la Administración dispone de 30 días naturales a contar desde la fecha de presentación de la factura para aceptar o rechazar la misma, constándose dicho plazo desde la fecha de presentación por parte del proveedor de la factura electrónica en FACe.

Para concluir, indicar que el sistema Face permite al proveedor que pueda solicitar la anulación de una factura. En esos casos, la factura quedará a disposición del organismo que debe anularla.

En el supuesto que sea necesario rectificar una factura ya enviada a FACe, el proveedor tendrá que enviar una nueva factura rectificativa.

Únicamente se expide factura rectificativa en el caso de que la factura original no cumpla con alguno de los requisitos que se establecen en los arts. 6 o 7 del RD 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación (EDL 2012/256184).

V. Conclusiones

Tal y como afirma el Informe CORA, “la implantación de las tecnologías de la información y las comunicaciones por el sector público es un factor fundamental para el incremento de la productividad y, por tanto, de la competitividad de la economía española”.

En virtud de la Ley 25/2013, se acomete una de las reformas estructurales que pretende agilizar los procedimientos de pago al proveedor dar certeza a las facturas pendientes de pago, con el fin último de reducir la morosidad de nuestras Administraciones Públicas y así contribuir a mejorar la competitividad de las empresas.

De este modo, con la entrada en vigor el 1 de enero de 2015 de la Ley 25/2013, se procede a impulsar una nueva forma de tramitar las facturas mediante un sistema que sea más seguro, más transparente, ágil y eficiente, fortaleciendo de este modo al proveedor frente a las Administraciones Públicas.

Esta Ley impulsa el uso de la factura electrónica mediante la obligación de su uso por parte de las Administraciones, con las excepciones previstas en dicha Ley. Además, crea el registro contable de facturas, lo que permite agilizar los procedimientos de pago a los proveedores y conocer con certeza las facturas pendientes de pago existentes.

El control informatizado y sistematizado de las facturas favorece un seguimiento riguroso de la morosidad reduciendo de este modo el periodo medio de pago a proveedores.

En el punto de mira de esta norma se encuentran los proveedores, se intenta reducir la morosidad, las cargas administrativas, eliminando el uso del papel, la reducción de los plazos para tramitar las facturas, dar mayor seguridad a los procesos junto a un ahorro energético. También permite un mejor control del gasto público y del déficit.

Pero en los dos meses desde su implantación el camino no ha sido nada fácil, pues han sido y siguen siendo muchos los problemas generados en el día a día que han colapsado el trabajo cotidiano de los servicios económicos tanto de nuestras entidades locales como de los proveedores, el desconcierto de los mismos, sobre todo la pequeña y mediana empresa, los problemas técnicos que ha generado tanto la plataforma FACe como los sistemas de contabilidad para intentar adecuar e integrar en tiempo real la la factura electrónica con el registro auxiliar de contabilidad, problemas como la falta de visualización de las facturas en el programa contable, facturas con caracteres ilegibles desde contabilidad, han hecho de este principio un momento duro para nuestras entidades locales y para nuestros proveedores.

Todavía queda mucho camino por recorrer hasta que la factura electrónica este totalmente instaurada, conscientes de las numerosas ventajas, beneficios y ahorros que supone la factura electrónica, debemos aunar esfuerzos para conseguir eliminar la factura en papel.

La factura electrónica será, en definitiva, la forma natural de facturar con nuestras Administraciones Públicas, reportando numerosas ventajas tanto para el contratista como para nuestra administración. Existen muchas razones para adoptar la factura electrónica, que van desde los puramente económicos hasta los ecológicos.

Entre las ventajas del contratista se pueden citar la desmaterialización del documento, con la consiguiente disminución del impacto ambiental, de los costes de oportunidad, la facilidad de acceso a los concursos, tanto nacionales como transfronterizos, por las plataformas electrónicas creadas al efecto, al atenuar la dificultad que supone la distancia al lugar del concurso, dentro del país o fuera del mismo y la reducción de los costes de participación, al permitir la apertura del mercado a más empresas y, especialmente, a las pymes.

Entre los beneficios que suponen para nuestras administraciones interesa destacar la disminución de la carga administrativa y del impacto medioambiental, la celeridad en la tramitación de las facturas y en el pago de las mismas, el aumento de la eficiencia en la administración pública al producir un efecto sobre otras áreas que verán desmaterializados sus procesos, la optimización de los recursos financieros, algo imprescindible en los momentos de crisis que hoy atravesamos.

La puesta en marcha de la facturación y la contratación electrónica en el Sector Público constituye en estos momentos una de las líneas clave de la política europea. La prioridad es lograr en los próximos años una Administración digital más eficiente y garantizar la interoperabilidad entre los diferentes Estados miembros. De ahí los esfuerzos de la Comisión por establecer un estándar común de facturación electrónica.

VI. Referencias normativas

A) Sobre la facturación electrónica

- Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación (EDL 2012/256184).

- Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de impulso de la sociedad de la información (arts. 1, 2, 2 bis y 2 ter; EDL 2007/222584).

- Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

- Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica.

B) Sobre la facturación electrónica en el sector público

- Directiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública (EDL 2014/63187).

- Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (EDL 2013/248295).

- Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (EDL 2007/41808).

- Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (EDL 2011/252769).

- Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (EDL 2014/ 36891)

- Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas (EDL 2014/92681).

- Resolución de 25 de junio de 2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se establecen las condiciones de uso de la plataforma FACe-Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado (EDL 2014/94910).

- Resolución de 10 de octubre de 2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, por la que se establecen las condiciones técnicas normalizadas del punto general de entrada de facturas electrónicas (EDL 2014/176490).

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de marzo de 2015.

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