En trance de comentar las Sentencias del Tribunal EFTA de 1 de junio de 2022, en el Caso E-3/21 (PRA Group Europe) y del TJUE de 12 de mayo de 2022, en el Asunto nº C-556/20 (SCHNEIDER), que aplazo momentáneamente, se me cruza la interesantísima Sentencia 275/2022 de nuestro TS sobre procedimiento contencioso-administrativo en devoluciones de Impuesto sobre la Renta de No Residentes (IRNR), de fecha 4 de marzo de 2022, correspondiente al Recurso 2946/2020, a la que dedico este comentario por su valor doctrinal, si no la interpreto mal, a la hora de considerar vías procedimentales en casos de pasividad o dilaciones administrativas.
Porque la Sentencia del TS contiene numerosas consideraciones sobre esta cuestión que, en cierta manera, impulsa la doctrina que establece (la importancia siempre presente del fumus boni iuris para unos y para otros), pero que no es una novedad, atendidos los precedentes que cita la propia Sentencia, incluso en la materia tributaria, pero si una ampliación de gran valor al mundo de los retrasos administrativos en la estimación de las solicitudes de devolución de ingresos inicialmente debidos y luego sobrevenidos indebidos, con secuelas en la difícil confrontación doctrinal entre el derecho al silencio positivo o la prerrogativa del silencio negativo.
Sobre la inactividad o el retraso señala el TS que “…la Administración está obligada a dar una respuesta a las peticiones que se le dirijan” y que “…ante las peticiones efectuadas por los obligados tributarios, lo que, desde ningún punto de vista puede constituir una opción o alternativa plausible para la Administración es permanecer inerte, pues a ello se opone nuestra Constitución, al diseñar un modelo de Administración moderna, eficiente y plenamente comprometida con el principio de legalidad”. Y puesto que, en el caso, estamos ante una petición de devolución del artículo 31 de la LGT referida al IRNR, los artículos 124 y 125 del Reglamento de Gestión e Inspección Tributaria y los procedimientos de aplicación de los tributos, corroborarían que el silencio de la Administración comporta, indefectiblemente, el reconocimiento del crédito a favor de quien insta la solicitud. Esto es, “…o se acuerda la devolución o se incoa el correspondiente procedimiento de verificación de datos, de comprobación limitada o de inspección.”
Érase el caso que el recurrente pidió la devolución de una retención legalmente practicada en principio por IRNR, porque un Convenio para evitar la doble imposición excluía de gravamen en España las rentas percibidas, utilizando para ello (art. 31 de la LGT) el Modelo de autoliquidación 210 del IRNR, sin llegar a recibir respuesta de la Oficina de Gestión.
Se abrió así la perspectiva del art. 29 de la LJCA como “…instrumento jurídico que permite al ciudadano combatir la pasividad y las dilaciones administrativas, con relación, siempre, a prestaciones concretas y a actos que tengan un plazo legal para su adopción.” (STS 187/2019, de 18 de febrero).
En el pleito subsiguiente, la tesis del Abogado del Estado fue que se trataba de un supuesto de solicitud de devolución de ingresos indebidos (art. 32 de la LGT) a resolver en vía económico-administrativa.
Por ello, el TS tiene que entrar de nuevo (ya lo había hecho en 2018 y 2021) a recordarnos la distinción entre la devolución derivada de la normativa del tributo (art.31 de la LGT) y la devolución de ingresos originariamente indebidos (art.32 de la LGT), precisando que la nota distintiva entre ambas es el carácter originariamente debido de lo pagado en el primer caso, con conocimiento del “quantum” de la obligación tributaria final.
La devolución del art. 31 de la LGT no supone necesariamente la presentación de una autoliquidación, sino que puede derivar de la presentación de meras solicitudes de devolución (art. 126 de la LGT) en el caso, por ejemplo, de retenciones que, debidas inicialmente, devengan indebidas luego, sin que el obligado tuviera una obligación general de autoliquidación. Este tipo de solicitudes, a falta de respuesta de la Administración, generan, según el TS “…un crédito a favor del solicitante (silencio positivo), resultando de aplicación, en su caso, el artículo 29.1 de la LJCA para materializar la correspondiente devolución.”
Lo que establece el art. 29.1 es que cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación y que si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
El procedimiento resultante, de particular aplicación en supuestos derivados de la normativa del IRNR, donde hay gran confusión gestora sobre la utilización de los modelos de autoliquidación, supone los siguientes pasos:
- Solicitud de devolución concretando y justificando la obligación de dar.
- A partir de los seis meses sin resolución, intimación a la Administración para resolver y devolver con los correspondientes intereses.
- Si se mantiene el silencio, recurso contencioso-administrativo del art. 29.1 de la LJCA, contra la inactividad de la Administración, transcurridos tres meses desde la intimación.
- Plazo: dos meses, desde que acaba el plazo anterior, para interponer el recurso contencioso-administrativo.
Se ahorrarían así, al menos, cuatro años de procedimiento económico-administrativo.
Justicia, pues, moderna y comprometida contra la dilación y la litigiosidad y todavía queda por aprovechar, con los mismos o parecidos objetivos, el estudiado pero no aplicado art. 77 de la propia LJCA, para poner fin a las controversias sobre materias susceptibles de transacción evitando la eternidad de la duración de los litigios tributarios.
La Fundación Impuestos y Competitividad acaba de presentar el 23 de junio en el Colegio de Abogados de Madrid su último trabajo sobre “Procedimientos de aplicación de los tributos: Cuestiones actuales y propuestas de mejora”. Enriquece y pone al día la bibliografía sobre cuestiones que mencionamos en este artículo. Además, es bueno que los abogados entren tempranamente en los procedimientos de aplicación de los tributos. Así que me atrevo a sugerir su lectura en los días veraniegos. Entre otras muchas cosas, claro, más disipantes.
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