Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution.
(Article XVI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789).[1]
El premonitorio contenido del artículo referido allá por 1789 se adelantaba al grave problema que más de dos siglos después amenaza a las democracias más avanzadas del mundo, a saber: la necesaria independencia del Poder Judicial como garantía efectiva de la existencia de un verdadero Estado de Derecho , con las connotaciones de toda índole que ello conlleva para los ciudadanos, a los que desde la positivación de sus derechos naturales como derechos fundamentales se les hizo actores fundamentales del mismo.
El espíritu que impulsó los movimientos constitucionalistas de corte iusnaturalista que tuvieron su cenit con la racionalización del Estado a través de las Constituciones escritas y de las Declaraciones de Derechos, fue el reconocimiento de la dignidad humana como principio básico de todo ordenamiento jurídico del cual derivan un conjunto de derechos que son inherentes a ese concepto de dignidad. Tan importante es el reconocimiento expreso de estos derechos como la efectiva y real articulación de garantías en el disfrute de los mismos, que de lo contrario dejaría (de hecho más a menudo de los deseable así es) sin contenido la más extensa y completa lista de derechos fundamentales.[2]
Ligado de forma natural e inseparable al anterior aspecto de las garantías en el disfrute de los derechos fundamentales aparece otro fundamental punto necesitado de reforma y que no ha sido abordado en profundidad, cual es procurar la separación entre los poderes del Estado, posibilitando, por ejemplo, un funcionamiento del poder judicial, totalmente libre de consideraciones políticas de uno u otro partido político.
Es éste un tema tan importante como manido y reiteradamente pospuesto a la celebración de un debate serio y crítico que sea el soporte de su necesaria reforma, que fije un modelo que garantice una ejercicio independiente del resto de los Poderes del Poder Judicial y que nos evite situaciones y resoluciones judiciales tan tamizadas y en algunos casos tan dirigidas por injerencias políticas como desgraciadamente nos estamos acostumbrando peligrosamente a ver y que no hace sino menoscabar la confianza que el ciudadano tiene en la justicia.
Dicho esto, que es un punto en el que más o menos todas las opiniones vienen a coincidir, ahora lo que procede es para evitar errores conceptuales, determinar en que consiste la tan necesaria como anhelada independencia del Poder Judicial.
Como punto de partida podemos establecer que la misma no puede suponer en modo alguno la creación de un Poder del Estado que sea autónomo del mismo y sobre el que ningún control se pueda ejercer. No podemos pensar en una clase, la judicial, intocable que se organice y funcione al solo dictado y control de sus normas y miembros, sin que el Estado del que forma parte y le da sentido, pueda intervenir en modo alguno en ninguno de sus aspectos.
La soberanía popular reside en el pueblo y en un sistema de democracia representativa recae en los Parlamentos, a la sazón Poder Legislativo. No parece muy acertado pensar que la exigencia de independencia judicial nos haya de llevar a la existencia de compartimentos estancos, es precisamente a través del ejercicio competencial de cada uno de los Poderes donde se alcanza esa necesaria relación.
Nada tiene que ver esa lógica relación con la deseable independencia de la Justicia que se reclama y que se refiere en última instancia a lograr un ejercicio de sus funciones evitando injerencias políticas de cualquier tipo provenientes del resto de poderes del Estado. Independencia judicial no supone autonomía estanca del Poder Judicial, pero sí un ejercicio de sus funciones exclusivamente fundado en Derecho y ajeno a cualquier tipo de contaminación política.
Ahora bien, la pregunta que surge es como lograr una correcta y respetuosa convivencia de estas dos facetas. Debería ser suficiente con que cada uno cumpliera con su cometido competencial, el Parlamento legislando y estableciendo el marco legal en el que el Poder Judicial va a desarrollar sus funciones y éste último ejerciendo las mismas sin injerencias políticas, pero parece que se funden y confunden más veces de las deseadas estas cuestiones.
Obviamente existen diferencias entre unas democracias y otras, no solo en su clase política (fiel reflejo de su sociedad) sino de sus ciudadanos en general que bien por su tradición democrática o por lo arraigado en dicha sociedad determinados valores y principios, el modelo judicial, siendo similar al de otras democracias, se obtienen resultados distintos en cuanto a la influencia e incluso injerencia política en el funcionamiento de la justicia.
Por ejemplo en EEUU (y sin entrar en el complejo sistema judicial estatal y local) respecto a la Corte Suprema, su máximo órgano judicial a nivel federal, el artículo III de su Constitución, establece que sus nueve miembros son designados por el Presidente y confirmados por el senado , con carácter vitalicio, es decir solo pueden ser sustituidos por muerte, renuncia o causa grave que legalmente lo justifique de forma que las injerencias políticas difícilmente pueden venir por la temporalidad de su mandato y por la designación igualmente periódica de sus miembros por parte del poder político de turno , incluso llama la atención como la propia Constitución recoge expresamente la prohibición de que las retribuciones de sus miembros puedan ser recortadas bajo ninguna circunstancia, se pueden recortar para futuros jueces, pero no para los ya existentes, tratando de evitar por esta vía económica cualquier tipo de presión o injerencia.
Hace pocos días leía al Magistrado D. José Luis Requero sobre la necesidad del copago en la justicia como medio de garantizar la independencia de la misma. Con todo respeto no puedo compartir la opinión porque no creo que ese sea el medio de alcanzar la independencia del Poder Judicial, si acaso y si la medida fuera hasta sus últimas consecuencias, lo más que se lograría sería su independencia económica (que jamás se lograría totalmente y afortunadamente pues como servicio público y de primer orden, debe ser tenida y atendida) pero en todo caso no supondría la verdadera independencia política que reclama y exige, la cual nos debe venir dada, necesariamente por otros caminos.
Podría ser a través del sistema de nombramiento de los miembros del órgano de gobierno de los jueces, en nuestro caso del Consejo General del Poder Judicial , exclusivamente, dejando el Tribunal Constitucional al margen de designaciones políticas, de forma que este CGPJ sería el que siguiendo sus propias normas elija a los magistrados de dicho Tribunal Constitucional tal y como en Francia se ha reforzado el peso específico del Consejo Superior de la Magistratura en el sistema de designación de los denominados magistrados de parquet.
De esta forma a través del CGPJ existe el necesario cordón umbilical del Poder Judicial con el Parlamento y por otro, se lograría, a mi criterio, un avance importante en esa necesaria independencia de la justicia.
La relación entre el Poder Judicial y el Parlamento es una relación de competencia, (no olvidemos que la división de poderes que establece nuestra Constitución es horizontal) en virtud de la cual ninguna injerencia externa debe haber en el funcionamiento de los Tribunales por una lado y por otro quien establece el marco legislativo en el que se desenvuelve el Poder Judicial es el Parlamento, pero no dejemos de lado que el Parlamento es el órgano representativo de la soberanía popular.
Es una cuestión recurrente del ser humano y en todas las actividades y facetas, más si cabe en la política, tratar de mantener el control sobre todo lo que le rodea, extendiendo directa o indirectamente su imperium sobre todo lo que pueda o le permitan, y es un problema tan grave como común en nuestras democracias modernas que lejos de ir avanzando en este aspecto han retrocedido claramente desde los postulados de los primeros constitucionalistas, siendo ahora cuando parece que surgen movimientos sociales denominados de distintas formas pero que tienen como base común el hartazgo del funcionamiento de nuestras instituciones y poderes, entre ellas la justicia.
Con ocasión de la elaboración de mi tesis doctoral sobre la modificación de la Constitución en la República de Rumanía, tuve ocasión de analizar la misma y criticar algunos aspectos de la reforma, que lejos de avanzar en la democracia suponían un claro retroceso, entre ellos el sistema de nombramiento de los miembros de su Corte de Casación y del Consejo Superior de la Magistratura.
Respecto a la modificación del artículo 133 de su Constitución, párrafos (2) (3) (4) (5) y (6), el Consejo Superior de la Magistratura se compone de 19 miembros, de los cuales: 10 son elegidos por las asambleas generales de los magistrados, y validado por el Parlamento. 6 representantes de la sociedad civil gozado de gran reputación profesional y moral, tres de los cuales serán designados por el Parlamento y los otros tres por el Presidente de Rumania, el Ministro de Justicia, el presidente del Tribunal Superior de Casación y Justicia y la Fiscalía General Fiscal de Casación y Justicia.
El Cambio fundamental que se proponía en el párrafo segundo de este artículo es sobre la estructura del Consejo Superior de la Magistratura, en el que, aunque se mantiene el número total de 19 miembros, aumenta (de 2 a 6) el número de miembros que representan a la sociedad civil y disminuye proporcionalmente (de 14 a 10), los miembros designados por los jueces y fiscales.
Ha sido la propia Corte Constitucional la que considera que el cambio propuesto en este artículo aumentando el número de miembros designados por el Parlamento y Presidente puede afectar a la garantía constitucional de la independencia del poder judicial, cuestión obvia toda vez que cuanto menor sea la injerencia y peso específico del resto de los poderes en el nombramiento de sus miembros mayor independencia de los mismos habrá.
El modelo de designación de los miembros del Consejo Superior de la Magistratura (pretendido por la reforma, porque la Corte ha declarado inconstitucional el mismo) y de la Corte de Casación es similar a países de nuestro entorno, como por ejemplo Francia del que ha tenido importante influjo la actual Constitución rumana.
Pero dicho esto, la singularidad e idiosincrasia de cada país, no son exportables a otros, por ejemplo Francia tradicionalmente no ha contado con un Consejo Constitucional, siendo el actual una novedad de la vigente Constitución de 1958 e incluso el poder judicial podríamos decir que es de algún modo doble por cuanto coexisten el orden judicial propiamente dicho y encabezado por el Tribunal de Casación con el orden administrativo compuesto por los tribunales competentes para juzgar los litigios entre el poder público y los particulares, en cuya cúspide esta el Consejo de Estado.
La actual designación de los nueve miembros del Consejo Constitucional (3 por el Presidente de la República, 3 por la Asamblea Nacional y 3 por el Senado), no garantiza la independencia pretendida de ahí el debate social y proyectos que tratan de dotar al Consejo Superior de la Magistratura de mayor poder de decisión a la hora de designar a los magistrados de parquet.
Este descontento social ha tenido especial reflejo respecto al Consejo Superior de la Magistratura y han sido muchas las críticas que en la sociedad francesa se suscitaron en cuanto a la injerencia del poder político en dicho Consejo y las acusaciones de falta de independencia precisamente por el sistema de designación y composición de sus miembros, de forma que llevó a los legisladores franceses a mantener un largo debate y enfrentamiento al respecto hasta que por fin se ha logrado modificar la composición y designación de los miembros de este Consejo, haciéndolo más independiente del poder político, pero sin dejar en manos exclusivamente de los jueces su total gobierno y funcionamiento, cuestión que también provoca cierto recelo en la sociedad, recelo justificado por cuanto nada ni nadie debe escapar al control en última instancia del Parlamento, como , insisto, órgano en el que recae la soberanía popular. Tengamos en cuenta que todo esto ha sucedido en una sociedad como la francesa, con larga tradición democrática.
En Portugal [3], el Consejo Judicial Supremo está compuesto por dos miembros nombrados por el presidente, siete miembros electos del Parlamento y siete jueces elegidos por las asambleas generales de los jueces, basado en el principio de representación proporcional.
En España [4], el Consejo General del Poder Judicial, presidido por el Presidente del Tribunal Supremo, se compone de 20 miembros nombrados por el Rey de España, de los cuales 12 se eligen entre jueces o Magistrados, y otros 8 entre abogados y otros juristas de reconocida competencia y con más de 15 años de profesión. Todos son elegidos por el Parlamento.[5]
En Italia [6], está presidido por el presidente de la república y dos tercios del Consejo Superior de la Magistratura serán elegidos entre los magistrados, y el tercero de los cuales es elegido por el Parlamento en sesión conjunta entre profesores universitarios de derecho y abogados con más de 15 años de profesión .
En Francia como hemos dicho la situación ha dejado mucho que desear a pesar de ser un país de larga y consolidada tradición democrática, sin embargo conviene desempolvar la historia y recordar la mala fama que la justicia tenía en la Francia prerrevolucionaria en la que los cargos judiciales se heredaban y se podían vender (curiosamente Montesquieu heredó un cargo judicial que posteriormente vendió), es decir la concepción del Juez ha sido tradicionalmente como mero ejecutor mecánico de la legislación y clara supremacía del Parlamento incluso ya en la Francia actual, como dice Alfredo Sánchez Castañeda [7], el funcionamiento, la estructura y las facultades del Consejo Superior de la Magistratura han padecido tradicionalmente la influencia del poder político, no en vano el mismo se creó en la Constitución de 1946 con el objetivo de asistir al Presidente en su función de preservar la independencia del Poder Judicial, de forma que desde entonces ha estado muy influido por el Poder Ejecutivo y hasta la reforma de 1993 todos sus miembros eran nombrados por el Presidente de la República.
Hubo un segundo intento de modificación en el proyecto de reforma constitucional del año 2000 que afectaba de forma directa al Consejo Superior de la Magistratura en el sentido de avanzar en el camino de la efectiva independencia del mismo, pero dicho proyecto fue suspendido sine die, dejando pendiente la necesidad de una reforma constitucional profunda en este aspecto, cuestiones que a pesar de todo no se lograron consensuar en la reforma del año 2000 ni en la del 2003.
Incluso el 29 de octubre de 1997 el Ministro de Justicia señaló en un comunicado presentado al Consejo de Ministros, que la confianza en la Justicia es la base de una nación y que la sociedad francesa no estaba satisfecha con su justicia. [8]
Por fin la composición del Consejo Superior de la Magistratura francés, regulado en el artículo 65 de la Constitución ha sido recientemente reformado y no sin serias dificultades para ello, logrando una mayor independencia del poder judicial fuertemente reclamada por la sociedad y puesta, como se ha dicho, de manifiesto por su propio Ministro de Justicia desde el año 1997, cuestión que ahora tras la reforma del 2008 se ha logrado modificar tanto en la composición como en la designación de sus miembros.
El anterior ARTICULO 65.( Mantenido incluso tras la reforma constitucional de 17 de Marzo del 2003 , establecía que el Consejo Superior de la Magistratura era presidido por el Presidente de la República. El Ministro de Justicia era su vicepresidente nato y podría suplir al Presidente de la República.
El Consejo Superior de la Magistratura estaba compuesto por dos salas, una para los magistrados y otra para los fiscales.
La sala de los magistrados comprendía, además del Presidente de la República y el Ministro de Justicia, cinco magistrados y un fiscal, un consejero de Estado, designado por el Consejo de Estado, y tres personalidades que no pertenecieran ni al Parlamento ni a la carrera judicial, designados respectivamente por el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado.
La sala de los fiscales comprendía, además del Presidente de la República y el Ministro de Justicia, cinco fiscales y un magistrado, el consejero de Estado y las tres personalidades mencionados en el párrafo anterior.
El actual Artículo 65, (Texto resultante vigente tras la Ley Constitucional de 23 de Julio del 2008), modifica sustancialmente el nombramiento y composición de los miembros del Consejo y otros órganos judiciales, aumentando considerablemente (aunque no definitivamente) su independencia del poder político.
El Consejo Superior de la Magistratura estará compuesto de una sala para los magistrados y otra para los fiscales.
La sala de los magistrados ahora es presidida por el Primer Presidente del Tribunal de Casación. Comprende, además, cinco magistrados y un fiscal, un consejero de Estado designado por el Consejo de Estado, un abogado así como seis personalidades calificadas que no pertenezcan ni al Parlamento ni a la carrera judicial, ni a la carrera administrativa. El Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado designan cada uno a dos personalidades calificadas. El procedimiento previsto en último párrafo del artículo 13 será aplicable a los nombramientos de las personalidades calificadas. Los nombramientos realizados por el Presidente de cada Cámara del Parlamento serán sometidos únicamente al dictamen de la comisión permanente competente de la Cámara correspondiente.
La sala de los fiscales será presidida por el Fiscal General del Tribunal de Casación. Comprende, además, cinco fiscales y un magistrado, así como el consejero de Estado, el abogado y las seis personalidades calificadas mencionados en el segundo párrafo.
Salvo en materia disciplinaria, el Ministro de Justicia podrá participar en las sesiones de las formaciones del Consejo Superior de la Magistratura.
CONCLUSION.
Se hace imprescindible abordar de forma seria y rigurosa un cambio en el actual modelo de forma que se refuerce la independencia del poder judicial en cuanto al desarrollo de sus funciones, definiendo previamente el concepto de independencia que es deseable y exigible y en todo caso sin que ello provoque la formación de un Poder Judicial autónomo y estanco del resto de los poderes e instituciones del Estado.
Hay en los países de nuestro entorno distintas variantes del sistema de nombramiento de los miembros de los máximos órganos judiciales tales como el Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional, siendo a mi criterio un camino posible el que los miembros del CGPJ sean designados conjuntamente por los propios Jueces y Magistrados y por el Parlamento mediante un sistema ponderado que evite injerencias políticas y dejando la designación de los miembros del Tribunal Supremo para dicho CGPJ según sus normas y principios establecidos .
Si importante es el reconocimiento de los derechos fundamentales del ciudadano en cualquier texto constitucional nada vale ello si no existe en el mismo un verdadero sistema de garantías para el efectivo cumplimiento de los mismos, perdiendo su sentido último todo ello si el poder judicial no es independiente en el ejercicio de sus funciones del poder ejecutivo y legislativo de turno.
Notas
[1] "Toda sociedad en la que no estén aseguradas las garantías de los derechos ni la separación de poderes, carece de Constitución". (Artículo XVI de la Declaración de los Derechos Humanos y del Ciudadano de 1789.)
[2] Interesante al respecto de la conceptualización de los derechos fundamentales como concepto histórico, concreción de las facultades e instituciones que en cada momento realizan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad, la obra de Pérez Luño, E.: Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1999, págs. 48 y ss.
[3] Artículo 218 de la Constitución Portuguesa de 25 de abril de 1976.
[4] Artículo 122 CE, de 1978.
[5] La LO 2/2001, de 21 de junio, modificando el art. 112 LOPJ, establece el procedimiento de elección de vocales que proceden de la Magistratura. Las asociaciones profesionales de Jueces o agrupaciones con representatividad, al menos del 2% del censo de jueces en activo han de elegir y posteriormente proponer al Parlamento una lista de 36 candidatos, de los cuales el Congreso elegirá a seis y los otros seis serán elegidos por el Senado de entre los treinta que han quedado después de la primera elección. El art. 113 LOPJ establece que los 8 vocales restantes (que proceden de abogados y juristas) serán elegidos por cada una de las cámaras, eligiendo mediante el mismo procedimiento que el sistema anterior de mayoría de 3/5. Para ser candidato han de reunirse dos condiciones mínimas, según el art 122.3 de la CE. Que sean abogados y juristas de "reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en la profesión".
[6] Artículo 104 Constitución Italiana.
[7] Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
[8] A. Sánchez Castañeda. En su obra "El Consejo Superior de la Magistratura Francés, Una Independencia Difícil de Conseguir" Ed. Cuadernos Constitucionales. Número 4. Enero-Junio 2001, www.ejournal.unam.mx/cuc/cconst04/CUC00410.pdf.
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