En una situación de crisis económica como la actual, en la que las consecuencias indeseadas de la misma se presentan en España con una virulencia de difícil comparación con las de los países de nuestro entorno; siendo esa consecuencia fundamental la del desempleo, con unas tasas en similares registros de los que se conocieron a mediados de los años 90 y que ya se consideraban únicamente a efectos históricos; se confunden manifestaciones diferentes que se podrían englobar en la denominada economía sumergida. Una de estas manifestaciones sería la propia o estructural que es aquélla en la que unos sujetos utilizan la apariencia de una relación laboral para la realización de una determinada actividad productiva. La apariencia radica en lo que pueda asemejarse la utilización del trabajo de unas personas en condiciones prácticamente delictivas por la imposición de condiciones laborales atentatorias contra la dignidad humana. Otra de las manifestaciones sería aquella situación en la que, debido a unos poderes públicos percibidos cada vez más como ineficaces, se producen transgresiones, entre otras, de la normativa reguladora de la Seguridad Social (como serían los trámites necesarios de alta, cotización y compatibilización de prestaciones con el trabajo) que siendo plenamente conculcadoras de la misma y por tanto reprobables, no traen su causa exclusiva en una voluntad incumplidora por parte del empresario y del trabajador, si no que deberían considerarse otros factores como inductores.
El régimen jurídico de las prestaciones por desempleo se encuentra regulado en el Título III del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante LGSS), con desarrollo reglamentario por el Real Decreto 625/1995, de 2 de abril, cuyo régimen jurídico original, encuadrado en la Ley 31/1984, de 2 de agosto, y refundido en el indicado Título III de la LGSS de 1994, ha sufrido sucesivas variaciones sustanciales hasta el presente.
Como uno de sus aspectos más destacables y que atañe a la esencia de una prestación sustitutoria de las rentas salariales dejadas de percibir por la pérdida involuntaria de empleo, como son las prestaciones por desempleo, el artículo 221 LGSS establece, respecto a estas prestaciones, que serán incompatibles con el trabajo por cuenta propia, aunque su realización no implique la inclusión obligatoria en alguno de los regímenes de la Seguridad Social, o con el trabajo por cuenta ajena, excepto cuando este se realice a tiempo parcial, en cuyo caso se deducirá del importe de la prestación o subsidio la parte proporcional al tiempo trabajado.
Añadiendo que serán, asimismo, incompatibles con la obtención de pensiones o prestaciones de carácter económico de la Seguridad Social, salvo que estas hubieran sido compatibles con el trabajo que originó la prestación por desempleo.
Por otro lado, a diferencia de otras prestaciones de la Seguridad Social, quizá de influencia en este sentido la peculiar y originaria naturaleza jurídica de la protección por desempleo, los artículos 230 y 231 LGSS contienen, respectivamente, obligaciones tanto para los empresarios como para los trabajadores, en tanto solicitantes o perceptores de las prestaciones.
El artículo 230 LGSS regula las obligaciones de los empresarios, entre las que señala, aparte de las básicas de cotización e ingreso de las correspondientes aportaciones, la de proporcionar la documentación e información a efectos del reconocimiento, suspensión, extinción o reanudación del derecho a las prestaciones y entregar al trabajador el certificado de empresa.
Por su parte, el artículo 231 LGSS contempla las obligaciones de los trabajadores.
Al igual que el artículo 230 LGSS, junto a las obligaciones básicas en materia de prestaciones, el referido precepto obliga a los trabajadores a participar en las acciones de formación profesional y en los trabajos temporales de colaboración social que se determine y a aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida; renovar la demanda de empleo y comparecer cuando haya sido previamente requerido ante la entidad gestora; solicitar la baja en las prestaciones por desempleo cuando se produzcan situaciones de suspensión o extinción del derecho; así como buscar activamente empleo y participar en las acciones de mejora de la ocupabilidad que se determinen.
Debe merecer especial atención el denominado compromiso de actividad, de suscripción y cumplimiento obligatorio para el beneficiario de prestaciones por desempleo, entendiéndose como tal, según el artículo 231.2 LGSS, el compromiso que adquiera el solicitante o beneficiario de las prestaciones de buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones específicas destinadas a incrementar su ocupabilidad, así como de cumplir las restantes obligaciones previstas en dicho artículo.
En cumplimiento de las medidas integrales para la protección de la mujer víctima de violencia de género, en la exigencia de lo que conforma el compromiso de actividad, el Servicio Público de Empleo competente tendrá en cuenta la condición de víctima de la mujer afectada, a efectos de atemperar, en caso necesario, el cumplimiento de las obligaciones que se deriven del compromiso suscrito.
El artículo 231.3 LGSS define el concepto de colocación adecuada como la profesión demandada por el trabajador y también aquella que se corresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes físicas y formativas.
En todo caso, se entenderá por colocación adecuada la coincidente con la última actividad laboral desempeñada siempre que su duración hubiese sido igual o superior a tres meses. Transcurrido un año de percepción ininterrumpida de las prestaciones, también podrán ser consideradas adecuadas otras colocaciones que a juicio del Servicio Público de Empleo puedan ser ejercidas por el trabajador. El aludido artículo contiene una serie de criterios adicionales, de índole geográfica, retributiva e incluso de carácter personal, para la consideración como adecuada de una oferta de colocación.
En el ámbito del Derecho administrativo sancionador, el régimen jurídico configurador de las prestaciones de la Seguridad Social, a diferencia de otras figuras o instituciones jurídicas en las que la susceptibilidad de exigencia de responsabilidad se atribuye únicamente al empresario, suconfiere la posición de sujeto activo de los tipos infractores que contempla la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social a los empresarios y a los solicitantes, perceptores o beneficiarios de prestaciones de la Seguridad Social. Especialmente, el juicio de desvalor que se efectúa en los incumplimientos en materia de prestaciones por desempleo se realiza con mayor rigor, conllevando una sanción más gravosa, si en el supuesto de hecho del tipo se refieren aspectos que afectan a la obtención o disfrute de prestaciones por desempleo.
El Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (en adelante LISOS), regula las infracciones que se pueden cometer por los empresarios en materia de prestaciones por desempleo en los artículos 22 y 23, y las de los solicitantes, beneficiarios o perceptores, en sus artículos 24, 25 y 26.
El artículo 22 LISOS recoge como infracciones graves de los empresarios en materia de prestaciones por desempleo las consistentes en no entregar al trabajador, en tiempo y forma, el certificado de empresa y no proceder en tiempo y cuantía al pago delegado de las prestaciones que correspondan, esta última en los supuestos de reducción de jornada o suspensión de la relación laboral aprobada tras tramitación de un expediente de regulación de empleo.
En virtud del artículo 40.1.b) LISOS las infracciones graves podrán ser sancionadas con multa en cuantía de 626 a 6.250 euros, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Como infracciones muy graves, el artículo 23 LISOS contempla las de dar ocupación como trabajadores a beneficiarios o solicitantes de prestaciones por desempleo, cuyo disfrute es incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de su actividad; el falseamiento de documentos para que los trabajadores obtengan o disfruten fraudulentamente prestaciones, así como la connivencia con sus trabajadores para la obtención de prestaciones indebidas o superiores a las que procedan en cada caso, o para eludir el cumplimiento de las obligaciones que a cualquiera de ellos corresponda en materia de prestaciones; y la de incrementar indebidamente la base de cotización del trabajador de forma que provoque un aumento en las prestaciones que procedan, así como la simulación de la contratación laboral para la obtención indebida de prestaciones por desempleo.
En estas infracciones, se entenderá que el empresario incurre en una infracción por cada uno de los trabajadores que hayan obtenido o disfruten fraudulentamente de las prestaciones de Seguridad Social.
Sin perjuicio de lo anterior, prosigue el precepto tipificador, en las infracciones señaladas anteriormente el empresario responderá solidariamente de la devolución de las cantidades indebidamente percibidas por el trabajador, añadiendo que los empresarios que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad, responderán solidariamente de las infracciones cometidas por el empresario contratista o subcontratista y consistentes en dar ocupación como trabajadores a beneficiarios de prestaciones por desempleo cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social con carácter previo al inicio de la actividad.
Las infracciones muy graves podrán ser sancionadas con multa de 6.251 a 187.515 euros, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1.c) LISOS, mediante Acta de Infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las sanciones accesorias del artículo 46 LISOS de pérdida automática de los beneficios derivados de la aplicación de los programas de empleo y pudiendo ser excluidos del acceso a tales beneficios por un período máximo de un año.
En cuanto a las infracciones de los trabajadores o asimilados, beneficiarios y solicitantes de prestaciones por desempleo, el artículo 24 LISOS señala como infracciones leves las de no comparecer, previo requerimiento, ante la entidad gestora de las prestaciones o ante el servicio público de empleo, las agencias de colocación o las entidades asociadas de los servicios integrados para el empleo, o no renovar la demanda de empleo; no devolver en plazo al servicio público de empleo o a las agencias de colocación el correspondiente justificante de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo; y no cumplir las exigencias del compromiso de actividad, siempre que la conducta no esté tipificada como otra infracción leve o grave en los artículos 24 ó 25 de la LISOS.
El artículo 47 LISOS señala que en el caso de las prestaciones por desempleo, las infracciones leves se sancionarán conforme a una escala, referenciada por la reincidencia del infractor a partir de la primera infracción pero con independencia del tipo de infracción, en la que la 1ª infracción será sancionada con pérdida de 1 mes de prestación; la 2ª, con pérdida de 3 meses de prestación; la 3ª infracción con pérdida de 6 meses de prestación; y la 4ª con extinción de la correspondiente prestación.
El artículo 25.4 LISOS regula las infracciones graves de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo. Constituyen infracciones con tal calificación las de rechazar una oferta de empleo adecuada; negarse a participar en los trabajos de colaboración social, programas de empleo o en acciones de formación o reconversión profesional que le sean ofrecidos.
Las infracciones graves serán sancionadas, según el artículo 47 LISOS, acorde a una escala, con idéntico fundamento que para las infracciones leves, en la que la 1ª infracción se sancionará con la pérdida de 3 meses de prestación; la 2ª, con pérdida de 6 meses de prestación; y la 3ª infracción con la extinción de la prestación.
Como infracciones muy graves, el artículo 26 LISOS señala las de actuar fraudulentamente con el fin de obtener prestaciones indebidas o superiores a las que correspondan, o prolongar indebidamente su disfrute mediante la aportación de datos falsos; la simulación de la relación laboral; la omisión de declaraciones obligatorias u otros incumplimientos que ocasionen percepciones fraudulentas; la no aplicación o la desviación en la aplicación de las prestaciones por desempleo que se perciban según lo que establezcan programas de fomento de empleo; y la connivencia con el empresario para la obtención indebida de prestaciones. Específicamente, el artículo 26 LISOS considera infracción muy grave la de compatibilizar el percibo de prestaciones por desempleo con el trabajo por cuenta propia o ajena.
El artículo 47 LISOS sanciona las infracciones muy graves con extinción de la prestación por desempleo. A los infractores se les podrá excluir del derecho a percibir cualquier prestación económica y, en su caso, ayuda de fomento de empleo así como del derecho a participar en acciones de formación profesional durante un año.
No obstante las sanciones anteriores, en el supuesto de que la trasgresión de las obligaciones afecte al cumplimiento y conservación de los requisitos que dan derecho a la prestación, podrá la entidad gestora suspender cautelarmente la misma hasta que la resolución administrativa sea definitiva.
Tal y como dispone el artículo 48 LISOS, la exigencia de responsabilidad por infracciones muy graves se realizará a través de la instrucción del correspondiente procedimiento administrativo sancionador iniciado mediante la extensión de Acta de Infracción por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En los casos de infracciones leves y graves el procedimiento sancionador se iniciará mediante comunicación a la Entidad Gestora de las prestaciones por los funcionarios del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social que constaten la comisión de la infracción.
De conformidad con el artículo 45 LGSS, la imposición de las sanciones mencionadas anteriormente se entiende sin perjuicio del reintegro, por parte de los sujetos responsables, de las cantidades indebidamente percibidas.
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