I. Introducción
Después de las anunciadas medidas del Ministerio de Hacienda, con la aprobación de la Federación Española de Municipios y Provincias (aunque “por los pelos”), la verdad es que la publicación del RD-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente (EDL 2020/23818), aplicables a las entidades locales, no dejó indiferente a nadie y no tenía desperdicio.
Contenía, sin duda, una de las medidas de ingeniería financiera para las Entidades Locales más originales vista jamás. Aunque el citado RD-ley 27/2020 no sólo contenía medidas aplicables a las Entidades Locales, sino que aprovechaba la ocasión para modificar otras normas.
Pero, como decimos en el título, el Gobierno no ha obtenido los apoyos necesarios para que el citado RD-ley se convalide por el Congreso de los Diputados, por lo que lo regulado en esta norma no podrá aplicarse. El RD-ley ha quedado derogado con 156 votos favorables y 193 en contra.
La publicación de la derogación se ha efectuado en el BOE del 11 de septiembre pasado, mediante la Resolución de 10 de septiembre de 2020, del Congreso de los Diputados (EDL 2020/27610).
Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 86 CE (EDL 1978/3879), los Decretos-leyes “deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. (3). Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.
Por ello, es probable que se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia al no conseguir finalmente su convalidación, aunque este procedimiento es bastante más largo que el real decreto-ley.
Lo que ocurre es que el problema fundamental para la convalidación se encuentra en la cesión del Remanente de Tesorería para Gastos Generales a la Administración General del Estado, pero la norma no sólo contenía o regula esa cesión, sino que contemplaba aspectos importantísimos para las Entidades Locales al margen de dicha cesión. Como lo es la utilización del remanente de tesorería procedente de 2019, la exoneración de la regla de gasto, la prórroga de la ejecución de las Inversiones Financieramente Sostenibles, la posibilidad de cancelar las operaciones de préstamo formalizadas con el Fondo de Financiación de Pago a Proveedores o la consolidación de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo.
Esperemos que, al margen de la problemática de la cesión del RTGG al Estado y sea cual fuere el resultado o texto final de esta cesión, el resto de los aspectos importantísimos para las Entidades Locales puedan salir adelante mediante otro Real Decreto-ley que pueda convalidarse y aplicarse en el escaso tiempo que queda hasta finalizar el ejercicio.
II. Utilización del RTGG proveniente del ejercicio 2019
Aunque no ha servido de nada al no convalidarse el RD-ley 27/2020 y habiéndose hecho de esperar más de lo necesario, aprovechando este RD-ley extraordinario y urgente, se prorrogaba para el año 2020 la aplicación de la Disp. Adic. 6ª de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), lo que implicaba también la prórroga de la Disp. Adic. 16ª del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), cuya aplicación está inseparablemente unida de la citada Disp. Adic. 6ª LOEPYSF.
Pero la utilización del superávit presupuestario de 2019 presenta particularidades porque recordemos que el art. 3 del RD-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (EDL 2020/6795), complementado por el art. 20.1 del RD-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 (EDL 2020/8052), permitió la utilización parcial (sólo el 20% del saldo que se podía destinar a inversiones financieramente sostenibles) para ciertos gastos relacionados con los servicios sociales.
Pero es que, además, el art. 6 del RD-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica (EDL 2020/17706), permite destinar el 7% del saldo positivo correspondiente al año 2019 que resulte de la aplicación de las reglas de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, para financiar gastos de inversión en vehículos eléctricos puros o con etiqueta ambiental CERO, salvo en el caso que se acredite que no existen vehículos CERO que cumplan con las necesidades mínimas de servicio, en cuyo caso podrán sustituirse por vehículos con la etiqueta ECO, y en infraestructuras de recarga para el uso de los vehículos adquiridos, que se destinen a la prestación de los servicios públicos de recogida, eliminación y tratamiento de residuos, seguridad y orden público, protección civil, prevención y extinción de incendios y de transporte de viajeros.
Por tanto, sólo se podrá utilizar en el año 2020 el remanente de tesorería para gastos generales que resulte de aplicación de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF una vez descontado lo ya gasto de conformidad con la normativa citada.
De todas formas, dadas las fechas en la que se prorrogaba la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, se da ya por supuesto que no todo el superávit se va a poder ejecutar en este año, por lo que el último párrafo del art. 1 RD-ley 27/2020 aprovecha ya para decir que “en el supuesto de que un proyecto de inversión iniciado en aplicación de este artículo no pueda ejecutarse íntegramente en 2020, la parte restante del gasto autorizado en 2020 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2021, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2020 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la Corporación Local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2021”. De todas formas, al no haberse convalidado el RD-ley 27/2020, no ha habido prórroga de momento de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF citada.
La Disp. Adic. 1ª RD-ley 27/2020 contenía una norma sobre utilización del RTGG de las Diputaciones Forales y los Cabildos Insulares de Canarias, de tal manera que para este año 2020 (lo que queda de él) estas Entidades que tengan superávit presupuestario en términos de contabilidad nacional en 2019 podrían:
“…aplicar la parte del superávit no utilizado, o, de ser superior, el remanente de tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2019, y siempre que no aumenten su endeudamiento neto al cierre de 2020, a compensar la reducción de los ingresos que obtengan y que correspondan exclusivamente a tributos estatales concertados, de acuerdo con el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, una vez descontadas las aportaciones que, por dichos tributos, realicen aquellos órganos forales a esa comunidad autónoma y a las entidades locales de sus respectivos territorios.
En caso de que la citada reducción de ingresos sea superior a aquel remanente o superávit, se compensará a las Diputaciones Forales, en la forma en que se acuerde en la Comisión Mixta del Concierto Económico.
2. La norma recogida en el apartado anterior se podrá aplicar por los Cabildos Insulares de Canarias, en relación con la reducción de los ingresos tributarios que obtengan y les correspondan exclusivamente por los impuestos indirectos de regulación estatal del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, producida durante el ejercicio 2020. La compensación a la que se refiere el segundo párrafo del apartado anterior se aplicará en la forma en que, en su caso, se acuerde con cada Cabildo Insular.”
Esperemos que esta medida se pueda aplicar cuanto antes porque, como hemos dicho, es importantísimo que adopten las soluciones necesarias para que, como proyecto de ley o como otro RD-ley distinto, pueda entrar en vigor y aplicarse.
III. Aplicación del RTGG de 2019
Distinto de lo anterior, de la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, el art. 6 RD-ley 27/2020 habilitaba con carácter excepcional a utilizar el superávit que todavía no se ha utilizado para financiar gastos en 2020, siempre que se cumpla con el equilibrio presupuestario al cierre del ejercicio.
A mi juicio, con este precepto se estaba exonerando de los límites en la utilización del RTGG en el ejercicio 2020, de tal manera que todas las Entidades Locales podrán utilizar el RTGG sin los límites del art. 32 LOEPYSF, aunque, eso sí, con previsión al cierre del ejercicio de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.
Recordemos que el art. 32 LOEPYSF obliga a destinar el superávit presupuestario, si existiese, a reducir el volumen de endeudamiento neto.
IV. Regla de gasto
Era de esperar -y yo diría que muy deseada-, la Disp. Adic. 2ª RD-ley 27/2020, que disponía que “debido a la grave situación provocada por la pandemia, excepcionalmente no se exigirá el cumplimiento de la regla de gasto al subsector de Corporaciones Locales durante el ejercicio 2020”.
Esta disposición contenía una excepción importantísima aplicable a TODAS las Entidades Locales, sin perjuicio de que se acojan a otras medidas de utilización del RTGG que ya contenga esta excepción (normalmente, por aplicación de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF), esta excepción a la regla de gasto en el año 2020 era aplicable, urbi et urbe del mundo local y sea cual fuere el motivo del incumplimiento.
Cabe realizar la misma observación que respecto a la utilización del RTGG procedente de 2019, porque este año tan raro los Ayuntamientos se han volcado en realizar gasto para la atención de los colectivos más vulnerables, incrementando el gasto computable respecto del ejercicio anterior, por lo que es importante que esta norma pueda aplicarse cuanto antes y se exonere en el año 2020 del cumplimiento de la regla de gasto.
V. Prórroga de la ejecución de las IFS procedentes del ejercicio 2018
El RD-ley 27/2020 reconocía que era muy probable que las inversiones financieramente sostenibles -IFS-, procedentes del ejercicio 2018 que no se pudieron ejecutar en el año 2019, tampoco se pudieran ejecutar en 2020 debido a la declaración del estado de alarma y la suspensión de la actividad económica, por lo que el art. 2 RD-ley 27/2020 permitía que se terminaran de ejecutar en el año 2021.
Pero, claro, ello suponía hipotecar más si cabe todavía el remanente de tesorería de 2020 porque éste es el que tiene que financiar las IFS del 2018.
En cualquier caso, con la derogación de la norma, es evidente que las IFS deben terminarse de ejecutar de conformidad con la normativa anterior al RD-ley 27/2020.
VI. Colocación por las entidades locales en cuentas del tesoro de los saldos del RTGG de 2019
El art. 3 RD-ley 27/2020 contenía la “joya de la corona”, la norma que articulaba y permitía de forma original “ceder” el remanente de tesorería para gastos generales de 2019, o mejor dicho, lo que queda de él al Estado. Lo que había calificado sin duda como una obra de ingeniería financiera.
De conformidad con el art. 3 del RD-ley 27/2020:
- El ámbito de aplicación subjetivo no sólo eran los Ayuntamientos, sino que se extendía también a las Diputaciones Provinciales y Consejos Insulares.
- Era aplicable también a los entes dependientes con presupuesto limitativo, lo que las reducía prácticamente a los organismos autónomos.
- Tenía carácter voluntario, por lo que las Entidades Locales podían o no acogerse a esta medida.
- El compromiso de puesta a disposición del Estado se refería a la totalidad del remanente de tesorería para gastos generales, una vez descontados los siguientes conceptos:
- Saldos de las cuentas de acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a 31/12/2019.
- Las devoluciones de ingresos indebidos a 31/12/2019.
- Las IFS que se pudieran ejecutar en 2020 (…una vez descontados el que puedan aplicar con arreglo a lo dispuesto en el art. 1 de este RD-ley). Parece que la norma permitía que la Entidad Local se reservara las IFS de 2020.
- El Remanente de Tesorería ya gastado en otras modificaciones de crédito.
Esta norma preveía que el importe que quedara del RTGG, una vez realizadas las operaciones anteriores, se cedía en su totalidad. Es decir, no se podía ceder una parte.
De haberse llevado a cabo esta medida, podría haber supuesto la desmonetización de la Entidad Local porque, si se hubiera cedido todo el RTGG ingresando la totalidad de su importe al Tesoro Público, es posible que la tesorería de la Entidad quedara con poca liquidez, por cuanto el RTGG es el resultado de la suma de la existencia en la Tesorería (bancos) más lo pendiente de cobro menos lo pendiente de pago, ajustado con los saldos de dudoso cobro y las desviaciones de financiación acumuladas.
Por ello, el importe del RTGG no es líquido, no es dinero en banco, hay una parte importante del RTGG que está pendiente de cobro, por lo que la Entidad Local no dispone de esa liquidez en principio. Digo esto porque, en honor a la verdad, las Entidades saneadas, al existir limitación en la utilización del RTGG, han ido atesorando dinero, por lo que estas Entidades disponen de más liquidez que de RTGG, de tal manera que la medida estaba más bien destinada a estos Ayuntamientos y Diputaciones.
A mi juicio, este punto ha sido el más importante para que finalmente no se convalidara el RD-ley.
Las Entidades Locales que hubiesen querido acogerse a esta medida tenían que remitir antes del 15 de septiembre de 2020 un compromiso firme, vinculante e irrenunciable, que debía mantenerse hasta el 31/12/2021. De tal manera que en ese período era cuando se hubiera requerido a la Entidad Local para que ingresara en la cuenta del Tesorero el importe de los recursos comprometidos. Evidentemente, este plazo ya no existe tras la derogación de la norma. De hecho, en la Plataforma de la OVEL llegó a abrirse el plazo, pero luego se retiró.
La remisión del compromiso lógicamente implicaba que la Entidad Local aceptaba todas las condiciones. El compromiso lo debía adoptar el Alcalde o Presidente de la Corporación mediante decreto, debiendo informar al Pleno en la primera sesión que celebrara. Previamente debía emitirse informe de la Intervención y de la Tesorería de la Entidad Local. La norma establecía el contenido de los informes, ciñéndolos a la concreción del importe de la aportación.
En la práctica, era difícil decir a quién de los dos, si a la Intervención o a la Tesorería correspondía realizar el cálculo pero, dado que el art. 5.1.d) RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (EDL 2018/18248), atribuye a la Tesorería Municipal “la dirección de los servicios de gestión financiera de la Entidad Local y la propuesta de concertación o modificación de operaciones de endeudamiento y su gestión de acuerdo con las directrices de los órganos competentes de la Corporación”; y a la Intervención el control interno de la gestión económico-financiera y presupuestaria (art. 4.1 RD 128/2018). Personalmente, me inclinaba por pensar que el informe de la Tesorería se debía más bien referirse a las condiciones financieras de la operación, mientras que el informe de la Intervención sería el que determinara el importe a ceder, puesto que es la Intervención quien conoce el importe del RTGG y las modificaciones presupuestarias que se han realizado con él.
El importe del RTGG ingresado en la cuenta del Tesoro hubiese tenido carácter de préstamo de la Entidad Local al Estado, pero no se requería formalizar documento alguno. El hecho de que hubiese tenido carácter de préstamo para la Entidad Local implicaba la creación de un activo financiero, por lo que la devolución del préstamo debería haberse contabilizado en el capítulo 8 del estado de ingreso, según la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales (EDL 2008/217015), modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo (EDL 2014/26970); por tanto, se hubiese tratado de un ingreso financiero, con las consecuencias que de ello se derivaban y que más adelante comentaremos, sobre todo sobre la estabilidad presupuestaria.
Aunque el préstamo no se formalizaba en documento alguno, la norma contemplaba que el contrato (debemos entender de préstamo) se perfeccionaba con la publicación de la resolución de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera requiriendo el desembolso de los préstamos a las entidades locales.
Las entidades locales no podían ceder los préstamos a terceros sin el consentimiento previo de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
El importe del préstamo sería devuelto a la Entidad Local (amortizado) por el Estado en un plazo máximo de 15 años a partir del 2022. La fecha que se había previsto (2022) se me antoja lógica si pensamos que durante todo el año y hasta el 31/12/2021 podría el Estado requerir a la Entidad Local a que le ingrese el dinero, por lo que al terminar el año 2021, en principio, todas las Entidades Locales deberían haber ingresado en la cuenta del Tesoro el importe correspondiente de su RTGG pendiente de gastar.
El Ministerio se comprometió a fijar las condiciones financieras del préstamo previa consulta con la FEMP, consulta que se fijó como máximo el 7/08/2020. El tipo de interés anual para los préstamos no podría superar el coste equivalente a la financiación de la Deuda del Estado. El RD-ley 27/2020 expresamente disponía que “la Dirección General del Tesoro y Política Financiera publicará no más tarde del 20 de agosto de 2020, mediante resolución, las condiciones financieras de los préstamos a las que las entidades locales podrán decidir adherirse mediante la remisión de los compromisos de disposición de recursos financieros a favor de la Administración del Estado”.
Y, efectivamente, así lo hizo el Ministerio mediante la Resolución de 10 de agosto de 2020, de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (EDL 2020/24305). Norma que ahora carece de todos sentido al no haberse convalidado el RD-ley 27/2020.
VII. Ayudas para la recuperación económica y social de las entidades locales
El art. 4 RD-ley 27/2020 contemplaba una ayuda económicas las Entidades Locales para la recuperación económica y social, pero sólo para las que se acogieran a la cesión del RTGG al Estado, por importe mínimo del 35% de los recursos comprometidos por éstas, esto es, del importe cedido al Estado del RTGG, aspecto también enormemente criticado por muchos Alcaldes que demandan las ayudas, con independencia de que se hubieran acogido o no a la cesión del RTGG.
Para ello, el Estado ponía encima de la mesa 5.000 millones de euros.
En principio, la norma preveía que en el plazo de un mes desde la finalización del plazo de remisión de los compromisos de cesión del RTGG, es decir, el 15 de septiembre de 2020, el Estado transferiría a las Entidades Locales el importe de la ayuda pero en dos partes: 40% de la ayuda en el año 2020 (con un importe máximo entre todas las Entidades Locales de 2.000 millones de euros) y 60% restante en el año 2021 (3.000 millones de euros).
Esta ayuda que, insisto, sólo estaba prevista para las Entidades Locales que se hubieran acogido al mecanismo de cesión del RTGG al Estado, habría tenido naturaleza de transferencias corrientes en los respectos ejercicios 2020 y 2021; y carácter finalista, pudiéndose destinar sólo a actuaciones relacionadas con la elaboración y puesta en marcha de los planes o estrategias de acción locales de la Agenda Urbana Española, y de movilidad sostenible, cuidados de proximidad y cultura.
Aunque el art. 4.1 del RD-ley 27/2020 las definía como transferencias corrientes, el propio texto posteriormente permitía que se destinara a gastos de inversión (por ejemplo, en el apartado 3 figuraba la posibilidad de destinarlo a “gastos de inversión relacionados con la elaboración y puesta en marcha de las Estrategias de implementación de Agendas Urbanas Locales…”), por tanto, no todo serían transferencias corrientes, sino también de capital para financiar capítulo 6 del estado de gastos.
Para el ejercicio de todas estas materias, el apartado 6 del citado art. 4 RD-ley 27/2020 añadía una precisión importante: “El ejercicio de las actuaciones citadas en este artículo no requerirá, en ningún caso, los informes previos que establece el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local”, por lo que, de no haber sido derogado, no se nos hubieran planteado cuestiones de competencia al no ser necesarios los informes de inexistencia de duplicidades y del cumplimiento de la sostenibilidad financiera en el ejercicio de la nueva competencia.
Y al hilo de esta cuestión, expresamente el apartado 2 del art. 4 RD-ley 27/2020 disponía que “el gasto que realicen las entidades locales en aplicación de las citadas transferencias se considerará gasto financiado con fondos finalistas, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.
Analizamos con un poco más de detalle los efectos que estas transferencias hubiesen tenido en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y en la regla de gasto.
Respecto de la estabilidad presupuestaria, este apartado no la mencionaba, pero tampoco hacía falta porque el hecho de que la ayuda se calificara de transferencia corriente (o, en su caso, de capital) implicaba que sería un ingreso no financiero, por lo que compensaría el gasto no financiero que se hubiese producido, de tal manera que esta ayuda tendría un efecto neutro sobre el cumplimiento del objetivo de la estabilidad presupuestaria porque supondría un incremento de los ingresos y de los gastos no financieros por el mismo importe.
Respecto a la regla de gasto, cabe recordar que el art. 12.2 LOEPYSF dispone que “se entenderá por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación”. En consecuencia, de conformidad con el precepto transcrito, del gasto computable de la regla de gasto se debe excluir los gastos no financieros que han sido financiados con fondos finalistas de otras Administraciones Públicas. Por ello, el hecho de que el apartado 2 transcrito se refiera a la consideración de gastos financiados con fondos finalistas a efectos de la regla de gasto, significaba que las obligaciones reconocidas financiadas con esta ayuda debían excluirse del cómputo de la regla de gasto.
Por ello, las ayudas que se hubiesen recibido por este concepto ni hubieran perjudicado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ni de la regla de gasto. Aunque para el año 2020 la Disp. Adic. 2ª RD-ley 27/2020 exoneraba del cumplimiento de la regla de gasto de todas formas.
Una última precisión sobre estas ayudas, que se contemplaba en el último párrafo del apartado 1 del precepto que estamos comentando, es la que preveía la posibilidad de que la Entidad Local comprometida a ceder el RTGG, recibiera la ayuda y posteriormente no cumpliera el compromiso. Bueno, pues en este caso se establecía que “…se les compensarán por las transferencias indebidamente percibidas en virtud de lo dispuesto en este artículo mediante retenciones de las entregas a cuenta y de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado hasta la compensación total de dichos importes, pudiendo alcanzar la totalidad de aquellas y teniendo carácter preferente frente a cualquier otra deuda con acreedores públicos”.
VIII. Ayuda para los servicios de transporte público de titularidad de las entidades locales
El art. 5 RD-ley 27/2020 contemplaba una ayuda para apoyar los servicios de transporte público de titularidad local para compensar los déficits producidos como consecuencia de la declaración del estado de alarma derivado de la crisis del COVID-19.
Se contemplaba la distribución de esta ayuda en función de los ingresos por tarifa correspondientes a esos servicios para el año 2018, conforme al certificado que debía emitir la Intervención Municipal.
El ámbito subjetivo de aplicación de las transferencias eran los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Diputaciones Forales, Consejos y Cabildos Insulares prestadores del servicio de transporte público.
Según la norma, la asignación de la financiación se habría hecho sobre la base de criterios objetivos relacionados con la disminución de los ingresos por la caída de la demanda de transporte, por ser la causa principal del déficit extraordinario. Estos criterios objetivos se hubieran establecido en proporción a los ingresos obtenidos por aplicación de las tarifas o precios públicos en un año de referencia, que es el 2018, del siguiente modo:
“a) La asignación de financiación a cada Ayuntamiento o Diputación que preste servicios de transporte público, se determinará en función de los ingresos por tarifa correspondientes a esos servicios para el año 2018, y su valor será equivalente al 33 por ciento de dichos ingresos. A estos efectos, los titulares de los órganos de intervención de los Ayuntamientos o de las Diputaciones, emitirán un certificado en el que se determinen ambas cantidades. Quedan excluidos de este apartado los ayuntamientos cuyos servicios de transporte público estén integrados en el Consorcio Regional de Transportes de Madrid y en la Autoridad del transporte Metropolitano de Barcelona.”
No era una novedad que se atribuyera a la Intervención de las Entidades Locales la obligación de emitir los certificados de los ingresos producidos en el transporte público durante el ejercicio 2018. Lo que ocurre es que en muchas ocasiones (me atrevería a decir que en la mayoría) el transporte público se gestiona bien de manera indirecta bien mediante un ente instrumental (normalmente sociedad mercantil municipal, bien de capital íntegramente municipal o bien mixta); por lo que no consta en el propio Ayuntamiento esos ingresos, debiendo obtenerse a través de las entidades que prestan el servicio, por lo que al final el Interventor hubiera certificado los ingresos que le hubieran dicho sin que en realidad le constase directamente cuáles habían sido:
“b) La asignación de financiación correspondiente a los servicios de transporte público de ayuntamientos que estén integrados en el Consorcio Regional de Transportes de Madrid y de la Autoridad del Transporte Metropolitano de Barcelona, se determinará en función de los ingresos por tarifa correspondientes al año 2018. A estos efectos, el presidente de cada uno de estos consorcios emitirá un certificado en el que se expresarán los ingresos por tarifa correspondientes al año 2018. Sobre esta cantidad se determinará la proporción que corresponde a las entidades locales, según su grado de participación en dichas entidades o mediante las subvenciones o transferencias por las que participaron en su financiación en el año 2018. El importe de asignación de financiación se fijará en el 33% de la cantidad resultante que se expresará igualmente en el certificado emitido por el Consorcio.
c) La asignación de financiación a consejos y cabildos insulares para servicios de transporte público de su titularidad se determinará en función de los ingresos por tarifa correspondientes a esos servicios para el año 2018. De esa cifra se deducirá la proporción que corresponda a las aportaciones de subvenciones o transferencias desde otras administraciones públicas en el conjunto de la financiación de dichos servicios en el año 2018. El importe de la asignación de financiación se fijará en el 33 por ciento de la cantidad final obtenida. A estos efectos, el titular de los organismos de intervención de la entidad emitirá un certificado en que se exprese el importe total de ingresos por tarifa del año 2018, el porcentaje de financiación de otras administraciones en los servicios de 2018 y el valor determinado aplicando el 33 por ciento.”
Con la emisión de las certificaciones por la Intervención de la Entidad Local o, en su caso, por los Presidentes de los Consorcios de Madrid y de Barcelona, se habría producido el libramiento de los fondos mediante transferencia corriente a favor de la Entidad Local o del Consorcio correspondiente.
Por si acaso, expresamente se contemplaba la posibilidad de que la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) auditara los importes certificado, siendo obligación de las Entidades auditadas prestar la colaboración y facilitar cuanta documentación hubiera sido requerida por el/los auditores.
El propio Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, a quien se le atribuía la gestión de estas ayudas, debía elaborar unos modelos de certificados a cumplimentar.
Las Entidades Locales disponían de un plazo de dos meses desde la entrada en vigor del RD-ley 27/2020, esto es, el día 6 de agosto de 2020, para solicitar la ayuda, que se realizaría a través de la sede electrónica del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana.
Por último, como es lógico, los importes que podrían percibir las entidades locales con cargo al crédito extraordinario que se autorizaba debían destinarse exclusivamente a financiar la prestación del servicio de transporte público urbano.
Con un matiz importe: la financiación del déficit extraordinario del transporte público se hubiera regido por lo dispuesto en este artículo, sin que les resultara de aplicación la Ley General de Subvenciones.
IX. Medidas de apoyo de las diputaciones provinciales y entidades equivalentes a municipios con problemas de liquidez o que se encuentren en riesgo financiero
El art. 7 RD-ley 27/2020, con el título que denominó este apartado, obligaba a las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes a prestar apoyo financiero a los Ayuntamientos de su ámbito territorial, especialmente a los de población inferior a 20.000 habitantes, que se encontraran en riesgo financiero.
Destacamos de la norma los siguientes aspectos:
- El primero es que se trataba de una obligación de las Diputaciones Provinciales en el ámbito de sus competencias.
- La obligación se concretaba en el apoyo financiero a los municipios.
- El apoyo debía prestarse a TODOS los Ayuntamientos de su ámbito territorial. Aunque la norma realizaba un especial hincapié (lógicamente) en los municipios de menos de 20.000 habitantes, la norma se refería a todos los municipios sea cual fuere su población.
- Los municipios beneficiarios del apoyo financiero debían encontrarse en riesgo financiero.
La propia norma definía el riesgo financiero de los Municipios, considerándose como tal los que se encuentran en:
- Los que cumplieran los requisitos del art. 39.1.a) del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, es decir:
“a) Que su deuda viva a 31 de diciembre del ejercicio inmediato anterior exceda del 110% de los ingresos corrientes liquidados o devengados a aquella fecha y además: se encuentre en las situaciones descritas en las letras a), b) o c) del artículo 21 del RD-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros, conforme a los últimos datos disponibles en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de las liquidaciones de los presupuestos correspondientes a los dos ejercicios presupuestarios inmediatamente anteriores, o bien les hayan sido concedidas las medidas extraordinarias de aquella norma. Los límites relativos al nivel de deuda se entenderán aplicables aun cuando los municipios estén sujetos a un plan de reducción de deuda y lo estén cumpliendo.
b) Los municipios que no puedan refinanciar o novar sus operaciones de crédito en las condiciones de prudencia financiera que se fijen por Resolución de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.”
- Los que al cierre del ejercicio 2019 tuvieran ahorro neto negativo.
- Los que tuvieran remanente de tesorería para gastos generales negativo, una vez minorado el RTGG con los saldos de las cuentas de acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto y por devolución de ingresos indebidos.
El art. 49.4 TRLRHL limita la posibilidad de financiar con préstamos los créditos extraordinarios y/o suplementos de crédito para gasto corriente o para la financiación del remanente de tesorería negativo, debiendo acudir necesariamente a préstamos con entidades financieras. Pues bien, el apartado 2 del art. 7 del RD-ley 27/2020 excepcionaba para 2020 esta posibilidad, permitiendo a las Diputaciones Provinciales suscribir préstamos con los Ayuntamientos, aunque sólo para la financiación del RTGG (no para financiar gasto corriente).
Por supuesto, este apartado también obligaba a que las operaciones de crédito que suscribieran los Ayuntamientos con las Diputaciones Provinciales cumpliesen el principio de prudencia financiera de conformidad con lo dispuesto en el art. 48 bis TRLRHL.
Pero este apartado 2 del art. 7 también remitía, a su vez, al apartado 2 del art. 11 de este RD-ley 27/2020, por lo que las operaciones de crédito que se hubiesen podido concertar necesitarían autorización del Ministerio de Hacienda.
No regulaba el precepto que comentamos sobre las condiciones de estos préstamos más allá de la sujeción a prudencia financiera, por lo que las condiciones concretas (duración, carencia, etc.) deberían ser fijadas por la Corporación Provincial.
El art. 7.3 RD-ley 27/2020 contenía una previsión que no tiene nada que ver con el apoyo financiero de las Diputaciones a los Ayuntamientos, sino que se refería a la utilización del superávit de las Diputaciones Provinciales de 2019. De tal manera que las posibles transferencias corrientes finalistas que realizaran las Diputaciones a los Ayuntamientos en riesgo financiero, en los términos definidos anteriormente y siempre que éstos tuvieran un plan económico financiero aprobado, se considerarían incluidos en el apartado 3 Disp. Adic. 16ª TRLRHL.
Recordemos que la Disp. Adic. 16ª.3 TRLRHL dispone que:
“El gasto que se realice deberá ser imputable al capítulo 6 del estado de gastos del presupuesto general de la Corporación Local.
De forma excepcional podrán incluirse también indemnizaciones o compensaciones por rescisión de relaciones contractuales, imputables en otros capítulos del presupuesto de la Corporación Local, siempre que las mismas tengan carácter complementario y se deriven directamente de actuaciones de reorganización de medios o procesos asociados a la inversión acometida.
En el caso de las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos insulares podrán incluir gasto imputable también en el capítulo 6 y 7 del estado de gastos de sus presupuestos generales destinadas a financiar inversiones que cumplan lo previsto en esta disposición. y se asignen a municipios que:
a) Cumplan con lo previsto en la Disp. Adic. 6ª de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril,
b) o bien, no cumpliendo lo previsto en la Disp. Adic. 6ª de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, la inversión no conlleve gastos de mantenimiento y así quede acreditado en su Plan económico-financiero convenientemente aprobado.”
X. Revisión de las condiciones de los préstamos formalizados con el fondo de financiación a las entidades locales
El art. 8 RD-ley 27/2020 establecía la intención de que, antes de finalizar el año 2020, se estudiara la conveniencia de revisar las condiciones financieras de los préstamos formalizados con el Fondo de Financiación a Entidades Locales por los ayuntamientos que se encuentren en situación de riesgo financiero, o con elevado nivel de deuda financiera, o que hayan presentado remanente de tesorería negativo ajustado por los saldos de acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto y por devoluciones de ingresos indebidos. Como consecuencia de ese estudio, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos podría acordar la modificación de aquellas operaciones financieras y la condicionalidad fiscal aplicable, al objeto de paliar los efectos derivados de la crisis y de posibilitar el saneamiento financiero de aquellas entidades locales.
No es la primera vez que se modifican los préstamos concertados con el Fondo de Financiación a Entidades Locales, la última de ellas se realizó en 2019 con la finalidad de agrupar todos los préstamos y ampliar el plazo de devolución. Aun así, el problema de estos Ayuntamientos persiste porque, cuando termine el período de carencia -sea cuando fuere- el importe de las anualidades que tienen que asumir los Ayuntamientos es cuantitativamente muy importante, condicionando la viabilidad económica en esos ejercicios, pero lo cierto es que más pronto o más tarde se tendrá que proceder a la devolución del capital de los préstamos del Fondo de Ordenación, desde luego intentando minimizar la carga financiera que soporte el presupuesto municipal, por eso, entre otras cosas, el préstamo pasó de tener una duración de 10 a 20 años.
XI. Tramitación de modificaciones de crédito relacionadas con la situación de crisis económica y sanitaria
El art. 9 RD-ley 27/2020 venía a reproducir el art. 20 RD-ley 11/2020, que ya contemplaba la posibilidad de que las modificaciones de crédito extraordinario y/o de suplemento de crédito, que requieren la misma tramitación que la aprobación del presupuesto y, por tanto, aprobación inicial por el Pleno de la Corporación, exposición pública, aprobación definitiva y publicación en el BOP, puedan aprobarse por Decreto o resolución del Presidente de la Corporación, sin que se les aplique el trámite de exposición pública.
Para la aplicación del art. 20 RD-ley 11/2020 era necesario que la modificación de créditos financiada con el RTGG se destinara a los gastos de la política 23, en los términos del art. 1 del RD-ley 8/2020.
Sin embargo, para la aplicación del art. 9 RD-ley 27/2020 sólo se necesitaba que la modificación de créditos estuviera directamente relacionada con la situación de crisis económica y sanitaria y que existieran motivos de urgencia debidamente justificados. Por lo que, a mi juicio, tendría que haber sido el propio Alcalde quien valorase esta circunstancia.
En el caso de que la modificación de créditos fuera aprobada por el Alcalde o Presidente de la Corporación:
- El decreto o resolución hubiese sido inmediatamente ejecutivo, por lo que se aplicaría a contabilidad la modificación de créditos una vez dictada la resolución.
- El decreto se debía someter a convalidación del Pleno de la Corporación en la primera sesión que se realice.
- Para que el Pleno convalidara el decreto bastaría la mayoría simple.
- El acuerdo del Pleno, independientemente de que convalidara o no la modificación de créditos aprobada por el Alcalde, se publicaría en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente.
- Si el Pleno no convalidara el decreto o la resolución no por ello se anulaba o se suspendía la resolución, por lo que la falta de convalidación por parte del Pleno no tenía consecuencia alguna.
- El decreto o resolución eran impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa, computándose el plazo para interponer recurso desde la fecha de publicación del acuerdo Plenario en el BOP.
- Este precepto limitaba su vigencia al año 2020.
XII. Modificación del ámbito objetivo del fondo de financiación a entidades locales
El art. 10 RD-ley 227/2020, en relación con el Fondo de Ordenación, concretamente en el compartimento del Fondo de Financiación a Entidades Locales, establecía dos medidas en relación con dicho Fondo.
Así, los Municipios que se acogieron al plan de pago a proveedores del RD-ley 8/2011, que estén pendientes de amortizar y que se estén aplicando retenciones en la Participación en los Tributos del Estado, podrían acogerse al Fondo de Financiación a Entidades Locales.
Y, por otra parte, los Ayuntamientos que adhieran en 2020 al Fondo de Ordenación para cancelar la deuda pendiente con la AEAT y la TGSS, y que esté siendo objeto de cancelación mediante acuerdos de fraccionamiento o de aplazamiento, suscritos con aquellos acreedores antes de la fecha de publicación del presente RD-ley, o que se estén compensando mediante la aplicación de retenciones de la participación en tributos del Estado, podrían solicitar antes del 31 de octubre de 2020, que se formalizaran los préstamos.
Recordemos que normalmente los préstamos de suscriben en el primer trimestre del año siguiente al que se solicita la inclusión en el Fondo de Ordenación.
XIII. Posibilidad de cancelación de las operaciones de préstamo formalizadas con el fondo de financiación de pagos a proveedores
El Ministerio de Hacienda ha venido sosteniendo que los préstamos formalizados por las Entidades Locales con el Fondo de Financiación para el pago a proveedores -FFPP- no podíamos cancelarlos anticipadamente si no era con recursos propios, es decir, no se puede concertar un préstamo con una entidad de crédito privada para cancelar el préstamo con el Fondo de Financiación.
De tal manera que, sólo cuando una Ley lo habilite, las Entidades Locales pueden acudir al crédito privado para cancelar los préstamos con el Fondo de Financiación para el pago de proveedores.
Ya se hizo en una ocasión mediante el RD-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (EDL 2014/98448), cuyo art. 3 permitía también la cancelación de las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores.
Bien, pues el art. 11 RD-ley 27/2020 contemplaba de nuevo la posibilidad de cancelar las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores.
Lo que ocurre es cuando se realizó con anterioridad el tipo de interés del préstamo del FFPP era bastante más elevado que actualmente, por eso las entidades financieras privadas ofrecían a las Entidades Locales tipos de interés más bajo y podía resultar interesante cancelar los préstamos del FFPP y concertarlo con la banca privada. Actualmente es más difícil porque el tipo de interés es más ajustado, aun así como la banca privada al ofrecer al Ayuntamiento sus condiciones financieras deben ajustarse al principio de prudencia financiera y dados los tipos tan bajos que ello supone, quizás sea también interesante realizar la operación, aunque creo que con menos margen de ahorro financiero.
De hecho, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 14 de marzo de 2019 modificó las condiciones financieras de los préstamos con el FFPP, aunque fundamentalmente los que se venían cancelando mediante la retención en la Participación en los Tributos del Estado.
Hay que señalar que el art. 3 RD-ley 8/2014 y el art. 11 RD-ley 27/2020 eran gemelos, señalando los mismos requisitos y con la misma estructura. Sólo cambiaba la referencia a los ejercicios y algunos otros matices sin trascendencia (relativas a la remisión de la información). De hecho, el art. 11 RD-ley 27/2020 mencionaba en su apartado 8 el art. 3 del RD-ley 8/2014, como luego veremos.
El RD-ley 27/2020 contemplaba como características para cancelar el préstamo con el Fondo:
- Como ya ocurrió con el RD-ley 8/2014, se considera como una excepción al régimen de concertación de préstamos previsto en la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -LPGE 2013- (EDL 2012/260685).
- La posibilidad de cancelar el préstamo se limitaba a lo que quedara del 2020, por lo que, dadas las fecha en las que nos encontramos, las Entidades Locales interesadas debían agilizar la toma de decisiones y los trámites.
- La cancelación de la deuda podía ser total o parcial (lo que ya se permitía también en el RD-ley 8/2014).
- Para poder acogerse a esta medida se debían cumplir los siguientes requisitos:
“a) La nueva operación de endeudamiento a suscribir tenga, como máximo, el mismo período de amortización que reste para la cancelación completa de las operaciones de crédito que la Entidad Local tenga suscritas con el mencionado Fondo. Los planes de ajuste aprobados y que posibilitaron la formalización de las operaciones que se cancelan mantendrán su vigencia hasta la total amortización de la nueva operación de endeudamiento, sin perjuicio de lo establecido en los apartados 4 y 5 de este artículo.
b) Con la nueva operación de endeudamiento se genere una disminución de la carga financiera que suponga un ahorro financiero.
c) Esta operación de endeudamiento no podrá incorporar la garantía de la participación en tributos del Estado ni podrán subrogarse las entidades de crédito que concierten estas nuevas operaciones en los derechos que correspondan al Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores.
d) Esta operación deberá destinarse en su totalidad a la amortización anticipada total o parcial de los préstamos formalizados con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, cumpliendo con los requisitos y condiciones establecidos en los contratos suscritos por las entidades locales con el citado Fondo.”
- La formalización de las nuevas operaciones de endeudamiento necesitaría autorización del Ministerio de Hacienda. Para ello, se tenía que acompañar el certificado del acuerdo del órgano competente de la Entidad Local y el informe de la Intervención Municipal en el que se certificara el ahorro financiero anual que suponía la concertación de la nueva operación y la cancelación del préstamo con el FFPP.
- La norma concretaba a qué se podía destinar el ahorro financiero que debía producir la operación: a pagar la deuda comercial y reducir el período medio de pago -PMP- a proveedores si éste supera el plazo máximo previsto en la Ley. También debería destinarse, en su caso, a atender la deuda comercial que fuera objeto de retención de recursos de la Participación de Tributos del Estado.
- La norma contemplaba un escenario de supervivencia o extinción del plan de ajuste en función de las circunstancias de la Entidad Local:
- Cumplimiento de todas las reglas fiscales (estabilidad presupuestaria y regla de gasto), volumen de deuda dentro del 110% y PMP dentro del plazo máximo establecido en la Ley. En este caso, si con la nueva operación se cancelaba la totalidad del préstamo con el FFPP, quedaba sin vigencia el plan de ajuste que se aprobó con este motivo, porque lógicamente ya no habría tenido ningún sentido mantener un plan de ajuste cuando el préstamo/s que lo motivo ya se habría cancelado. Pero si el préstamo con el FFPP sólo se cancelaba parcialmente, entonces el plan de ajuste hubiera continuado vigente mientras hubiese durado el préstamo con el FFPP.
- No cumplimiento de todas las reglas fiscales (estabilidad presupuestaria y regla de gasto), volumen de deuda fuera del 110% y/o PMP fuera del plazo máximo establecido en la Ley. En tal caso, el plan de ajuste no se extinguía a pesar de que se cancelaban la totalidad de los préstamos formalizados con el FFPP, manteniendo su vigencia por el período en el que se aprobó.
- La norma no contemplaba la posibilidad de que la Entidad Local cumpliese todos los ratios citados en alguno de los ejercicios en los que se mantuviera vigente el plan de ajuste, a pesar de que ya no existiesen los préstamos del FFPP. A mi juicio, si no existen los préstamos que provocaron la realización del plan de ajuste y la Entidad Local cumple todos los ratios no tiene sentido que se mantenga el plan de ajuste; sin embargo, parece que eso no sería así porque el apartado 8 del art. 11 del RD-ley 27/2020, al referirse a la misma situación que ocurrió con el RD-ley 8/2014, sólo permitía la extinción del plan de ajuste si se cumplían todas los requisitos (reglas fiscales, volumen de endeudamiento y PMP) en todos y cada uno de los períodos del 2016 a 2019.
- En caso de ahorro neto negativo o endeudamiento elevado (más del 75% de sus ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior), la norma contemplaba la necesidad de realizar un plan de saneamiento financiero o de reducción de deuda para corregir en un plazo máximo de cinco años el signo del ahorro neto negativo o el volumen de endeudamiento.
Es curioso porque, respecto del ahorro neto, la norma exigía que en el plazo de cinco años se convirtiera en positivo, lo que sólo puede ocurrir si se incrementan los ingresos, se reducen los gastos o el capital vivo de los préstamos concertados, lo que puede resultar complicado en un plazo de cinco años.
Pero respecto al endeudamiento, la reducción no es la misma en función del porcentaje de endeudamiento, de tal manera que, con una reducción un poco abigarrada, se disponía que la reducción de la deuda en el plazo de cinco años debía dejar el volumen de deuda en el 75% respecto de los ingresos liquidados por operaciones corrientes si el porcentaje de endeudamiento de la Entidad se situaba entre el 75% y el 110%. Si el endeudamiento de la Entidad Local superaba el 110%, con el plan de saneamiento en cinco años debía quedarse en el 110%.
Es evidente que si el ahorro neto es positivo y el endeudamiento se sitúa por debajo del 75% no hace falta realizar el plan de saneamiento financiero. Pero existen más posibilidades, por ejemplo que el ratio de endeudamiento esté por encima del 75% pero el ahorro neto sea positivo, por lo que el plan de saneamiento financiero se deberá realizar sólo para reducir la deuda.
El Plan de saneamiento financiero se hubiese aprobado por la Corporación, debiendo comunicarse al Ministerio junto con la solicitud de autorización de la operación de cancelación de los préstamos del FFPP, por lo que debía aprobarse con anterioridad o simultáneamente a la adopción de la medida.
La norma obligaba a que la Intervención Municipal emitiera un informe anual sobre el cumplimiento del plan de saneamiento financiero y se diera cuenta al Pleno de la Corporación, debiéndose remitir también al Ministerio.
- En caso de incumplimiento del plan de saneamiento financiero, no podría concertar operaciones de préstamo para financiar inversiones, pero recordemos que si la Entidad ha tenido que realizar un plan de saneamiento financiero es porque presenta un ahorro neto negativo o un volumen de deuda superior a 75%. Por ello, en la práctica esta limitación sólo habría afectado a las entidades locales que, teniendo un ahorro neto positivo, presentaran un volumen de endeudamiento superior al 75%; porque si el ahorro neto fuera negativo de todas formas no podrían concertar préstamos porque lo impide la Disp. Final 31ª LPGE 2013.
Además, el Estado podría aplicar las medidas coercitivas y de cumplimiento forzoso que se contienen en la LOEPYSF.
- Una vez formalizada la nueva operación de endeudamiento, se debía comunicar al Ministerio en el plazo de 30 días desde la formalización.
- Como he dicho anteriormente, el apartado 8 del art. 11 del RD-ley 27/2020 hacía mención al RD-ley 8/2014 para decir que “los planes de ajuste que se mantuvieron vigentes entonces pueden declarar la finalidad de su vigencia si han cumplido las reglas fiscales, el volumen de deuda y el PMP todos y cada uno de los años comprendidos entre el período 2016 a 2019, debiendo comunicar al Ministerio en el trimestre siguiente”.
XIV. Consolidación de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo por parte de las entidades locales
La posibilidad de convertir las operaciones de tesorería en préstamos también ha ocurrido en otras ocasiones. La última de ellas mediante el RD-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros (EDL 2013/109856); en el que su art. 24.3.a) autoriza a que en el año 2013 las operaciones financieras a corto plazo concertadas con anterioridad al RD-ley 8/2013 se conviertan en operaciones a largo plazo.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 12 RD-ley 27/2020, se permitía excepcionalmente la conversión de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo con las siguientes características:
- La posibilidad de realizar esta conversión de la deuda a corto en deuda a plazo sólo se podía llevar a cabo en el año 2020.
- Se podía convertir en largo plazo las operaciones a corto plazo que estuvieran vigentes a la entrada en vigor del RD-ley 27/2020.
- Para poder acogerse a esta medida excepcional era necesario cumplir alguna de las dos condiciones siguientes:
- En 2018 o en 2019 la Entidad Local presentara un RTGG negativo, una vez que se hubieran atendido el saldo de la cuenta 413 o su divisionaria 4131 (acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto).
- Que en el ejercicio 2018 o 2019 la Entidad Local tuviera ahorro neto negativo.
- Lógicamente, el acuerdo de refinanciación debía adoptarse por el órgano competente de la Entidad Local.
- Las mismas medidas relativas a cancelación de los préstamos con el FFPP se aplicaban también a la refinanciación de las operaciones de tesorería, de tal manera que si la Entidad Local presentara RTGG negativo, o ahorro neto negativo o endeudamiento superior al 75%, el Pleno de la Entidad debía aprobar una plan de saneamiento financiero o de reducción de deuda con una vigencia de cinco años, con la finalidad de que el RTGG y el ahorro neto acabaran siendo positivos.
Al igual que lo dicho respecto a la cancelación de la deuda de los FFPP, la reducción de la deuda no es la misma en función del porcentaje de endeudamiento, de tal manera que la reducción de la deuda en el plazo de cinco años debía dejar el volumen de deuda en el 75% respecto de los ingresos liquidados por operaciones corrientes si el porcentaje de endeudamiento de la Entidad se situaba entre el 75% y el 110%. Si el endeudamiento de la Entidad Local superaba el 110%, con el plan de saneamiento en cinco años debía quedarse en el 110%.
- Sin embargo, el párrafo relativo a la comunicación de los planes no era el mismo en la cancelación de los préstamos del FFPP que el de la refinanciación de las operaciones de tesorería. No se entiende bien si la aprobación correspondía al Pleno inicialmente existiendo otra aprobación posterior del Ministerio (o de la Comunidad Autónoma que ejerce la tutela) o la comunicación era del plan aprobado por la Entidad Local sin más. Me inclino por esta última posición porque es la que se establecía con más claridad en el art. 11 RD-ley 27/2020, con relación a la cancelación de la deuda, aunque en este caso, dado que la operación de cancelación de la deuda la hubiese tenido que aprobar el Ministerio, es más fácil entender que ya no hacía falta que éste aprobara el plan. Pero, en el caso de la conversión del corto al largo, la operación no era aprobada por el Ministerio, lo que daba pie a pensar que era posible que el Ministerio quisiera aprobar el Plan.
- Otra diferencia en relación con el artículo anterior, es que en éste (relativo a la conversión del corto en largo plazo), la aprobación del plan implicaba que se estuviera cumpliendo con los límites que establece el TRLRHL en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.
- La norma preveía expresamente la posibilidad de que la Entidad Local tuviera un plan de ajuste en vigor; en este caso, se debía modificar el plan de ajuste para contemplar la sustitución de la operación a corto plazo por la operación a largo plazo. Esta modificación del plan se tenía que realizar cuando se informara trimestralmente del seguimiento del plan de ajuste.
Hay que tener en cuenta si la Entidad Local hubiera tenido un plan de ajuste no era necesario aprobar un plan de saneamiento financiero o de reducción de deuda porque ya se contemplaban las medidas que la Corporación hubiera adoptado en el propio plan de ajuste.
- Por supuesto, el/la Interventor/a debía emitir un informe anual sobre el cumplimiento del plan de ajuste y dar cuenta al Pleno para su conocimiento y efectos. Además, el último de los años de vigencia del Plan el informe debía remitirse también al Órgano de Tutela Financiera.
- Al igual que ocurre con la cancelación de la deuda con el FFPP, si la Entidad Local no hubiera cumplido el plan de saneamiento o, en su caso, el de ajuste, no podría financiar inversiones mediante préstamo; además de las medidas extraordinarias o las coercitivas y de cumplimiento forzoso a que se refieren los arts. 25 y 26 LOEPYSF, que puede imponer el Órgano de Tutela Financiera.
- El apartado 3 del art. 12 RD-ley 27/2020 insistía en una cuestión que ya viene siendo tradicional, y es que no se pueden (o mejor dicho, no se deben) renovar las deudas a corto plazo de forma sucesiva porque supone un fraude de ley en las operaciones de tesorería, que deben realizarse con carácter coyuntural y no convertirse en estructurales. Precisamente, por la existencia de operaciones de tesorería que no responden a su verdadera naturaleza, es por la que se dictan normas como ésta.
XV. Saldos de la liquidación definitiva de la participación de las entidades locales en los tributos del estado correspondientes al año 2018
De conformidad con el art. 13 RD-ley 27/2020, si el saldo negativo era del componente de financiación que no correspondía a la cesión de la recaudación en impuestos estatales, las Entidades Locales lo reembolsarían mediante compensación con las entregas a cuenta de la PTE.
El reembolso se hubiera realizado en un período máximo de tres años, mediante retenciones trimestrales del 25% de una entrega mensual “salvo que, aplicando este criterio, se exceda el plazo señalado, en cuyo caso se ajustará la frecuencia y la cuantía de las retenciones correspondientes al objeto de que no se produzca esta situación”.
En el caso de que la Entidad Local tuviera saldos acreedores, la compensación primero se haría con cargo a estos saldos y el resto “serán reembolsados por las entidades locales mediante compensación en las entregas a cuenta que, por cada impuesto estatal incluido en aquella cesión, perciban, sin las limitaciones de porcentajes y plazos establecidos en el apartado anterior”.
El apartado 5 de este art. 13 disponía que “cuando las retenciones citadas en este artículo concurran con las reguladas en el 125 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, tendrán carácter preferente frente a aquellas y no computarán para el cálculo de los porcentajes establecidos en el apartado Dos del citado artículo”.
El art. 125 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado (EDL 2018/110399), se refiere a las retenciones a las Entidades Locales cuando éstas tenga deudas con el Estado, sus organismos autónomos y la Seguridad Social.
Es necesario también que una norma recoja el contenido del art. 13 del derogado RD-ley 27/2020, dado lo importante del precepto.
XVI. Suministro de información del esfuerzo fiscal municipal de 2018
El esfuerzo fiscal que normalmente se suministra en junio de cada año se trasladaba al 31 de octubre de este año (art. 15 RD-ley 27/2020), pero, al no convalidarse la norma, se deberá señalar cuál es el plazo en el que finalmente se debe remitir el esfuerzo fiscal.
XVII. Prórroga del tipo de IVA 0% de ciertos productos relativos al COVID-19
Tal y como establece la Disp. Adic. 4ª RD-ley 27/2020, “con efectos desde la entrada en vigor del RD-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, y vigencia hasta el 31 de octubre de 2020, se aplicará el tipo del 0 por ciento del Impuesto sobre el Valor Añadido a las entregas de bienes, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de bienes referidos en el Anexo de este RD-ley cuyos destinatarios sean entidades de Derecho Público, clínicas o centros hospitalarios, o entidades privadas de carácter social a que se refiere el apartado tres del artículo 20 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido. Estas operaciones se documentarán en factura como operaciones exentas”.
Por tanto, se ampliaba desde el 31 de julio al 31 octubre las adquisiciones del material señalado sin IVA realizadas por las Entidades que también se mencionaban, entre las que se incluían, a mi juicio, las Entidades Locales, porque:
1º.- El tipo 0% de IVA se aplicaba a las adquisiciones que se realizaran en un tiempo determinado, que transcurría desde la entrada en vigor de la norma (23/04/2020) hasta el 31/07/2020.
2º.- Sólo era aplicable el tipo 0% de IVA a las adquisiciones de los materiales que se mencionaban en el Anexo y no otro tipo de materiales o instrumentos.
3º.- Para que fuera aplicable el tipo 0% quien comprara el material debía ser entidad de Derecho Público, clínica, centro hospitalario o entidad privada de carácter social en los términos de la Ley del IVA.
Por tanto, en lo que nos afecta, la compra de los materiales que figuraban en el Anexo, entre los que se encontraban las mascarillas, efectuada por el Ayuntamiento, como Entidad de Derecho Público, el tipo de IVA aplicable era el 0% en virtud del transcrito art. 8.
Al igual que he dicho anteriormente, al no haberse convalidado la norma, es imprescindible que exista otra norma que prorrogue el tipo de IVA 0%.
XVIII. Modificación de la ley de firma electrónica y de procedimiento administrativo
Como en muchas ocasiones, el Legislador aprovechaba una norma para modificar otras que no guardan relación con ella.
Así, la Disp. Final 4ª del RD-ley 27/2020, de 4 de agosto, añadía el apartado 6 del art. 13 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica (EDL 2003/149996), con el siguiente texto:
«6. Por Orden de la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital se determinarán las condiciones y requisitos técnicos aplicables a la verificación de la identidad y, si procede, otros atributos específicos de la persona solicitante de un certificado cualificado, mediante otros métodos de identificación que aporten una seguridad equivalente en términos de fiabilidad a la presencia física.»
Sin duda, la pandemia sanitaria provocada por el COVID-19 hace replantear muchas de los procedimientos administrativos, sobre todo aquellos en los que actualmente se exige la presencia física del interesado, por ello el apartado que se añadía va en la tendencia de posibilitar la obtención de los certificados reconocidos, porque el apartado 1 del citado art. 13 de la Ley 59/2003, exige la personación de la persona física ante los encargados de realizar la verificación.
Una de cal y una de arena, porque la Disp. Final 6ª del RD-ley 27/2020, de 4 de agosto, modificaba la Disp. Final 7ª de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), precisamente para alargar el plazo en el que las Administraciones están obligadas a poner en funcionamiento el registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, que se prorrogaban del 2 de octubre de 2020 al día 2 de abril de 2021.
Y recordemos que la versión original de la Disp. Final 7ª LPACAP disponía que dichos registros debían entrar en vigor a los dos años de la entrada en vigor de la LPACAP, pero se modificó por el RD-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros (EDL 2018/117321), que fijó el plazo en el 2/10/2020.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en septiembre de 2020.
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