¿Todo el que haya sido considerado interesado en vía administrativa ha de tener la consideración de legitimado en el proceso contencioso administrativo?
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en marzo de 2021.
El régimen jurídico de los interesados en...
El régimen jurídico de los interesados en el procedimiento administrativo -art.4 y 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690- es distinto del que pergeña la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323 -artículos 19 a 22 respecto de los legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
nnDe la misma manera que ocurre con las medidas cautelares o con la ejecución de actos administrativos o de sentencias que, evidentemente, responden a lógicas claramente diferenciadas, la condición de interesado en vía administrativa no puede justificar siempre y, en todo caso, la consideración de legitimado en el proceso judicial.
nnAdministración y Poder Judicial exhiben dimensiones constitucionales y funcionales marcadamente diferenciadas, sin vestigios -ya desde 1956 de la denominada jurisdicción retenida, como magistralmente describía Garrido Falla en La evolución del recurso contencioso-administrativo en España -Revista de administración pública, 1968-.
nnExplícitamente reconoce la STS 68/2019, de 28 de enero, rec. 4580/2017 -EDJ 2019/509162-: «El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuvieran el mismo alcance, afirmándose que "[...] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa [...]" y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores -véase STS de 20 de abril de 2015, rec. 1523/2012 -EDJ 2015/59680 diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ -EDL 1956/42- y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador.»
nnEsta ortodoxia jurisprudencial, claramente identificable en el párrafo anterior y reiterada en multitud de ocasiones presenta, empero, algunos flancos débiles a los efectos de erigirla en el fundamento principal de nuestro análisis.
nnEn primer lugar, porque no debe perderse de vista la dificultad de establecer criterios generales para vislumbrar la existencia de legitimación al ser una cuestión eminentemente casuística, en la medida que el interés legítimo, base de la legitimación procesal -ex art.19 LJCA -EDL 1998/44323- se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión -acto o disposición impugnados-, de tal forma que interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida -SSTC 252/2000, de 30 de octubre -EDJ 2000/33365--.
nnEn segundo lugar, que en un escenario de control de la administración absolutamente judicializado no deba admitirse una legitimación procesal, decantada por ósmosis a partir de la condición de interesado de procedimiento administrativo, no significa que la legitimación administrativa y la jurisdiccional constituyan realidades antagónicas.
nnEn tercer lugar, la noción de legitimación es evolutiva. En efecto, como es natural, el parámetro de contraste de la noción de legitimación procesal en vía contencioso-administrativa reside en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, indagación que permite constantemente a la jurisprudencia delimitar sus aún borrosos contornos.
nnAsí lo evidencian, entre otros, el ATS, sec. 1ª, A 31-01-2020, rec. 5855/2019 -EDJ 2020/506871-, que plantea como cuestión de interés casacional objetivo si cabe reconocer legitimación activa al socio para recurrir las liquidaciones y sanciones de la sociedad que pueden afectar a su patrimonio o, en fin, recientes pronunciamientos en torno a la legitimación activa de cada uno de los integrantes de una unión temporal de empresas -UTE para actuar individualmente en defensa de sus derechos ante la jurisdicción contencioso-administrativa -STS 216/2020, de 17 de febrero de 2020 -EDJ 2020/510320--.
nnNos encontramos, por tanto, ante conceptos jurídicos que, situados en la base de la jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como la conocemos en la actualidad, están sometidos, sin embargo, a un constante escrutinio susceptibles de hacerlos evolucionar.
nnEn cuarto lugar, porque como ha ocurrido en otros países de nuestro entorno -Alemania, es un claro ejemplo, por lo que se refiere a las limitaciones a la legitimación activa o al alcance del control jurisdiccional -entre otras, STJUE de 15 de octubre de 2015, asunto C-137/14 -EDJ 2015/177549-- el derecho de la Unión Europea suele configurarse como un magnífico catalizador para impulsar y consolidar nuevos enfoques.
nnEn fin, si hablamos de mecanismos inspirados en el derecho de la Unión Europea, en el caso de la conocida delación de los infractores -art 62.4 de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690 consistente, básicamente en denunciar la infracción en la que, de una u otra manera se ha participado, obteniendo así una ventaja o eximente, cabría plantearse si a ese denunciante se le puede aplicar o no la conocida jurisprudencia que niega la legitimación en vía contencioso-administrativa al denunciante en vía administrativa.
nnAl fin y al cabo, no es por casualidad que el Tribunal de Justicia apele con naturalidad a la necesidad de preservar la coherencia del sistema jurisdiccional de la Unión -STJUE de 25 de junio de 2020, Centro de Satélites de la Unión Europea -CSUE-, C‑14/19 P-EDJ 2020/582973--.
nnPor tanto, sin perjuicio de todas las diferencias estructurales a las que acabo de aludir, quizá sea ya el momento de defender una concepción coherente de nuestro ordenamiento jurídico que, en mi opinión, debería llevar a poner un especial énfasis a la hora de motivar aquellas decisiones judiciales que niegan legitimación procesal a cuantos, de alguna manera, puedan o hayan podido beneficiarse de la condición de interesados en vía administrativa.
nn¿Acaso resulta coherente mantener que quien es interesado en vía administrativa no deba serlo en vía procesal a los efectos de reconocer su legitimación?
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La respuesta al caso que se plantea debe ser, desde el principio, contu...
La respuesta al caso que se plantea debe ser, desde el principio, contundente: si la legitimación es un presupuesto procesal -y no puede dudarse de que lo es no puede sostenerse con éxito que la circunstancia de que la Administración demandada haya reconocido la legitimación del recurrente en vía administrativa pueda impedir al juez -en sede jurisdiccional rechazarla.
nnDicho muy claramente: tal reconocimiento resulta ser absolutamente irrelevante a los efectos del proceso jurisdiccional.
nnNo puede negarse que tal reconocimiento preprocesal se utiliza en muchísimas ocasiones por los tribunales contencioso-administrativos como una suerte de afirmación apodíctica que permite rechazar la alegación de inadmisión articulada por el demandado, o como argumento a mayor abundamiento.
nnPero supone, a mi juicio, desapoderar al juez de una potestad que solo a él -por ser cuestión de orden público le corresponde: la de determinar si el recurrente ostenta un interés «legítimo», concepto más amplio que el tradicional de interés «directo», pero en todo caso cualificado o específico para acudir al órgano judicial para impugnar una actuación administrativa.
nnEs cierto que una jurisprudencia antigua afirmó que su reconocimiento en vía administrativa -esto es, el de que una determinada persona, física o jurídica, pública o privada, posee la legitimación para intervenir en un procedimiento administrativo-, tiene como consecuencia que ya no puede ser discutida en vía judicial.
nnPero tal jurisprudencia, desde mi punto de vista, ha sido y debe ser matizada porque, llevada a sus últimas consecuencias -como se ha dicho-, coloca al juez en una posición de puro automatismo, incompatible con sus potestades constitucionales y legales, como si ya no tuviera capacidad alguna para valorar si concurre o no en el recurrente uno de los elementos esenciales de acceso al proceso, nada menos que aquél que consiste en determinar si dicho recurrente ha sufrido una lesión ocasionada por una actividad o inactividad administrativa que le coloca en una situación personal objetivamente valiosa que le confiere facultades para impugnar dicha actividad o esa inactividad.
nnNo puede desconocerse -insisto la doctrina jurisprudencial -representada, entre otras, por las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2000 ó 21 de marzo de 2000 que, aplicando la doctrina de los actos propios, ha venido señalando que «no cabe desconocer en vía contenciosa una legitimación que ya venía en la práctica reconocida en el expediente administrativo».
nnAnalizados los supuestos de hecho a los que tales sentencias se referían, no creo que podamos entender que esa doctrina tenga alcance general. Cabe, en efecto, que en ciertos casos existiera el interés legitimador correspondiente y que, por ello, se produjera el presupuesto de acceso al proceso en que la legitimación consiste.
nnPero, en todo caso, el reconocimiento en vía administrativa no puede -ni debe constituirse en elemento esencial o sustituir al verdadero presupuesto procesal -el interés en el que la legitimación consiste solo valorable por el juez competente en el proceso contencioso-administrativo correspondiente.
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La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com&a...
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, que regula las relaciones ad extra entre aquéllas y los administrados, ofrece en su artículo 4 -sin definirlo un exhaustivo catálogo de supuestos en relación con la condición de interesado en el procedimiento administrativo, del que se pueden extraer dos esenciales grupos o categorías, atendiendo al criterio de si lo promueven o no: Una, formada por quienes promueven el procedimiento administrativo, en cuanto titulares de derechos o intereses legítimos, ya sean individuales o colectivos -apartado 1.a-, y otra, las que no lo promueven pero tienen derechos -apartado 1.b o intereses legítimos, individuales o colectivos -apartado 1.c-, que puedan resultar afectados por la decisión o resolución que se adopte, con el requisito añadido en el último caso de que se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
nnOtro criterio clasificatorio vendría dado por el carácter necesario -art. 4.1.a y b o eventual -art. 4.1.c del interesado.
nnComparando tal concepto jurídico con el de legitimado en el proceso contencioso administrativo, hay que partir de la finalidad confesada de la Ley 29/1998 -EDL 1998/44323-, en cuya Exposición de Motivos ya se indica que lo que se pretende es que nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, pueda verse privado del acceso a la justicia, lo que resulta tributario del derecho a la tutela judicial efectiva y del principio pro actione, que impiden interpretaciones excesivamente formalistas que puedan menoscabarlos. Así como que nos hallamos ante una materia sumamente casuística que impide realizar pronunciamientos generales válidos en todos los casos, pues las circunstancias concurrentes en cada uno de ellos resultan decisivas.
nnPartiendo de todo ello, nótese que el artículo 19.1 LJCA -EDL 1998/44323-, en lo que aquí interesa, reconoce legitimación a las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo -apartado a-, lo que coincide con los términos empleados en el artículo 4 antes mencionado. De lo que podemos extraer la conclusión de que desde un plano teórico general y en el ámbito de la conocida como legitimación ad causam, ambas figuras jurídicas resultan coincidentes.
nnSin embargo, tal paralelismo no es total pues el legislador, en el artículo 4.1.c de la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-, considera interesados a aquellos que no hayan promovido el procedimiento y cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución, condicionándolo a que se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva, los que antes mencionábamos como interesados «eventuales», pudiendo suceder que no habiéndolo sido en vía administrativa, sin embargo impugnen ante la jurisdicción contencioso-administrativa la actuación administrativa que les resulta desfavorable y, en tanto titulares de un interés legítimo, se les deba reconocer su condición de legitimados por aplicación del artículo 19.1.a LJCA -EDL 1998/44323-.
nnE igualmente puede suceder al contrario, a saber, que quien tuvo la condición de interesado en el procedimiento administrativo, deje de ostentar un interés legítimo en el proceso contencioso porque atendido el contenido de la actuación administrativa que se impugna, ésta sea más limitada que aquella por la que se inició y desarrolló el procedimiento administrativo -por ejemplo, caso resuelto por el TS de Administración expropiante, parte en el procedimiento administrativo, a la que se niega la legitimación para recurrir en vía contencioso-administrativa el acuerdo que fija el justiprecio porque la beneficiaria es otra entidad o el supuesto del denunciante al que se no se le reconoce como legitimado-. Y ello en la medida en que en la apreciación de la idoneidad específica del derecho o interés del sujeto y el fondo del asunto litigioso, es que el sujeto haga valer intereses específicos y cualificados que sean propios, destinados a obtener una ventaja personal -con una instrumentalidad más o menos intensa , no respecto a terceros, y por tanto, ajena su esfera jurídica.
nnLo que en definitiva debe apreciarse para determinar si un sujeto está legitimado, es la existencia de una relación unívoca entre aquél y el objeto de la pretensión, bien por ser titular de un derecho que resulta afectado -positiva o negativamente por el resultado del proceso, o por serlo de un interés legítimo, entendido como el que se manifiesta en la obtención de una ventaja o beneficio o en la evitación de un perjuicio concreto como resultado de las pretensiones que se quieran hacer valer -STS de 17 de diciembre de 2020, recurso 662/2019 -EDJ 2020/747649--, sin más vinculación que la que deriva de una doctrina jurisprudencial consolidada -sentencias de 28 de noviembre de 1994, 8 de mayo de 2015 y 7 de julio de 2016, de las que se hace eco la STS de 17 de diciembre de 2020, recurso 157/2019 -EDJ 2020/755412--, según la cual «Es principio jurisprudencial, generalmente admitido y conectado con la doctrina de los actos propios, que, reconocida por la Administración la legitimación activa en vía administrativa, no la puede negar después en vía jurisdiccional».
nnY, por último, reseñar que en la propia LJCA en materia de ejecución de sentencia, se alude, diferenciándolos, a quienes son parte en el proceso y a los interesados -art. 108-, y nuestro Alto Tribunal ha sostenido que los segundos son las personas que puedan ver menoscabados o perjudicados sus derechos o intereses legítimos con la ejecución de la sentencia, no teniendo por qué ser, necesariamente, aquellos sujetos a quienes no se les hubiera podido reconocer su condición de legitimados en el proceso declarativo.
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El concepto de interesado se recoge en el art.4.1 de la Ley 39/2015, de...
El concepto de interesado se recoge en el art.4.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-:
nn«Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
nna Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
nnb Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
nnc Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».
nnPor tanto, la cualidad de interesado en el procedimiento administrativo se confiere tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como a quien ostenta un interés, que la Ley califica como legítimo -la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se refería a un interés «legítimo, personal y directo»-.
nnConforme al citado artículo, se suele distinguir entre los interesados principales, necesarios o de primer grado, y los interesados secundarios o de segundo grado. Como destaca la STS 2 marzo 2012, recurso 2691/2008 -EDJ 2012/30413-, el tratamiento que corresponde a unos y otros no es igual:
nn«la titularidad de un derecho confiere un grado más intenso de legitimación administrativa y, por ello, sus titulares son siempre «interesados necesarios», toda vez que aunque no se hayan personado por propia iniciativa, la Administración debe identificar y citar a los mismos. Mientras que los que ostentan un interés legítimo son simplemente «interesados», se entiende no necesarios, que lo son en la medida que tomen la iniciativa al respecto, personándose en el correspondiente procedimiento».
nnEsta distinción ya había sido mencionada en la STS de 12 de noviembre de 2007, recurso 179/2004 -EDJ 2007/243292-: «Mientras que los interesados comprendidos en los apartados a/ y b/ de la norma transcrita -los promotores del procedimiento y los titulares de derechos que puedan ser afectados por la decisión son fácilmente individualizables e identificables con los datos que suministra el propio expediente, no cabe decir lo mismo respecto de cualesquiera otros titulares de intereses legítimos a los que se refiere el apartado c/, pues la propia amplitud del concepto de interés legítimo hace posible que aquellos existan sin que la Administración los conozca o los tenga debidamente identificados y por ello a estos últimos la norma les atribuye la consideración de interesados sólo en el caso de que "se personen en el procedimiento"».
nnLa legitimación en el proceso contencioso-administrativo se regula en el art.19 de la LJCA -EDL 1998/44323-, y pivota en torno a la idea de interés legítimo. Así, el Tribunal Supremo ha interpretado con amplitud la noción de interés legítimo, pero se exige justificar la existencia de relación o vinculación entre el objeto del proceso y su esfera de intereses, excluyéndose cuando lo que se pretende es acudir al proceso como mero defensor de la legalidad -SSTS de 19 de marzo de 2019, recurso 2784/2016 -EDJ 2019/536667-, o la más reciente de 23 de diciembre de 2020, recurso 386/2019 -EDJ 2020/749533--.
nnAsí, «para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo -beneficio o negativo -perjuicio-, actual o futuro, pero cierto».
nnEn definitiva, se entiende la legitimación procesal como «la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita a pretensión y que se materializaría de prosperar ésta» -STS de 26 de junio de 2007, recurso 9763/2004 -EDJ 2007/104598--, o «cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida» -STC 76/2013, de 8 de abril -EDJ 2013/53338- el interés tiene que ser efectivo y acreditado, no una mera hipótesis.
nnEsto supone que, al margen de consideraciones generales, su concreción es muy casuística, debiendo ser examinada de forma particular en cada caso.
nnExpuesto lo anterior, es cierto que el legislador, al referirse al concepto de interesado en vía administrativa y al de legitimado en vía judicial, destaca en ambos casos el interés legítimo como condición determinante. Pero el concepto de interesado es más amplio que el de legitimado, tal y como se desprende de lo dicho hasta ahora.
nnPara empezar, el concepto de interés es más amplio que el de derecho subjetivo, al que también se refiere el art. 4 de la LPCAP -EDL 2015/166690-, y que no se tiene en cuenta por la Ley Jurisdiccional para llenar el concepto de legitimado. Como dice la STS de 11 febrero 2004, recurso 10590/1998 -EDJ 2004/31487-, el concepto de interés «obviamente es un concepto más amplio que el de derecho subjetivo», pues se trata de «toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos», lo que conlleva que «desde el punto de vista procedimental y procesal, supone una específica relación de la misma con el objeto de la petición o pretensión que se ejercita».
nnEn cambio, el concepto de interés legítimo «consiste en el que tienen aquellas personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de ese su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato».
nnEn uno y otro caso, se destaca la necesidad de llevar a cabo una interpretación amplia del concepto, tanto en vía judicial como administrativa, pues «de no aceptarse dicho criterio amplio y extensivo, la restrictiva interpretación de la legitimación en esa vía administrativa ante la que se recaba la inicial tutela general de las expectativas individuales haría inoperante e impediría la amplitud de la legitimación activa con la que el artículo 24.1 de la Constitución -EDL 1978/3879 ha configurado la defensa de las mismas tanto por medio del recurso de amparo constitucional como del recurso contencioso administrativo en general».
nnAsimismo, las normas reguladoras de cada procedimiento son también distintas, como también la forma de iniciación del procedimiento y la resolución final y sus efectos. El interesado puede intervenir como promotor, presentando una solicitud o una denuncia, pero también puede ser interesado el que se persona en un procedimiento ya iniciado. Y la resolución definitiva puede incidir en los derechos e intereses de varios, tanto de aquéllos que se personaron en el expediente administrativo como de los que no lo hicieron, pero cuyos derechos o intereses se ven afectados por la resolución final.
nnEn definitiva, se puede estar legitimado en el proceso contencioso-administrativo y no haber intervenido en el procedimiento administrativo y se puede haber intervenido en éste como interesado y no tener legitimación en el proceso judicial.
nnUn ejemplo de lo expuesto, muy habitual en la práctica, y donde se manifiesta esta diferencia entre los dos conceptos, tiene lugar en los procedimientos administrativos de carácter sancionador o disciplinario.
nnEvidentemente, el sancionado tiene interés legítimo en el resultado del expediente, lo que le permite acceder a la vía judicial.
nnDistinto es el caso del denunciante, que con su denuncia insta la apertura del procedimiento y que, al amparo del art. 4.1 de la LPCAP -EDL 2015/166690-, será parte en el procedimiento administrativo como interesado. Pero en este caso su interés se reduce a la apertura del procedimiento e investigación de los hechos denunciados, pero no a la imposición de una determinada sanción, pues este interés punitivo o sancionatorio corresponde únicamente a la Administración.
nnEsto se extiende al proceso judicial, y lo condiciona, en el sentido de que el ciudadano particular puede, con la presentación de la denuncia, generar la apertura de un expediente disciplinario o sancionador para la realización, en el seno del mismo, de las correspondientes actuaciones de investigación pero éste es el único extremo que puede exigir, y no que el procedimiento concluya con un determinado resultado, pues este interés legítimo -el de imponer una sanción y qué sanción imponer corresponde únicamente al Estado.
nnSobre esta base, los Tribunales admiten la legitimación activa del denunciante para impugnar la resolución administrativa sólo cuando lo reclamado es que por el órgano administrativo competente se desarrolle una actividad de investigación y comprobación en el marco de las atribuciones que legalmente le corresponden, pero se rechaza cuando se pretende la imposición de una concreta sanción al denunciado. La imposición o no de una sanción no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera. Esta denegación se basa precisamente en la falta de interés legítimo, pues la imposición de una sanción al expedientado no le ocasiona a él, como denunciante, una ventaja o utilidad concreta, real y efectiva.
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El artículo 4 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrat...
El artículo 4 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común -EDL 2015/166690-, considera interesados en el procedimiento administrativo a «quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, a los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte y a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».
nnDe acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19.1.a de la Ley y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por lo que aquí interesa, las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
nnAsí las cosas, la titularidad de un interés legítimo se erige como presupuesto necesario tanto para el reconocimiento de la condición de interesado en la vía administrativa como para la atribución de legitimación en el proceso contencioso administrativo.
nnPor lo demás, conviene recordar que la Constitución vincula el presupuesto procesal de la legitimación activa al derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo en su artículo 24.1 -EDL 1978/3879 como «el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos» -STS, Contencioso del 23 de septiembre de 2019 -ROJ: STS 2911/2019 ECLI:ES:TS:2019:2911-.
nnEn palabras de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2020 -EDJ 2020/749533 -ROJ: STS 4397/2020-ECLI:ES:TS:2020:4397-, que a su vez cita a sentencia de 19 de marzo de 2019 -EDJ 2019/536667-, «para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo -beneficio o negativo -perjuicio-, actual o futuro, pero cierto.
nnEn los mismos términos se pronuncia la Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2007, de 12 de marzo -EDJ 2007/15750 y las que en ella se citan -SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 -EDJ 2000/33365 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 -EDJ 2004/152363 y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4 -EDJ 2006/36392 con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 -EDJ 2005/13067--.
nnDicho lo anterior, cumple manifestar que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos. Como ya se ha dicho, la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga -STS, Contencioso sección 6 del 13 de julio de 2015 -ROJ: STS 3380/2015 -ECLI:ES:TS:2015:3380 y STS, Contencioso sección 6 del 13 de julio de 2015 -ROJ: STS 3365/2015-ECLI:ES:TS:2015:3365-.
nnAsí las cosas, el reconocimiento de &ldquointerés legítimo&rdquo en la vía administrativa no vincula al órgano jurisdiccional en orden al reconocimiento de legitimación en el proceso contencioso administrativo por cuanto esta última conlleva la necesidad de comprobar, en cada caso concreto, la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión -ATS del 03 de noviembre de 2016 -ROJ: ATS 10257/2016 -ECLI:ES:TS:2016:10257 Sentencia del Pleno de la Sala 3º de 9 de julio de 2013 -Recurso 357/2011 -EDJ 2013/136169 y Sentencias de 21 de marzo de 2012 -Casación 5651/2008 -EDJ 2012/50097-, de 8 de junio de 2015 -Rec. 39/2014 -EDJ 2015/104390-, de 13 de julio de 2015 -Casaciones 2487/2013 -EDJ 2015/130451 y 1617/2013 -EDJ 2015/130447 y de 13 de julio de 2016 -Rec. 2542/2015 -EDJ 2016/110795 con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional -SSTC 52/2007, de 12 de marzo -EDJ 2007/15750-, -FJ 3 ó 38/2010, de 19 de julio, FJ 2 b -EDJ 2010/158803--.
nnComo nos enseña la STS de 15 de noviembre de 2011 -EDJ 2011/270643- -ROJ: STS 7434/2011-ECLI:ES:TS: 2011:7434 reiterada jurisprudencia viene diferenciando la cualidad de legitimado en el proceso de la de interesado en vía administrativa, proclamando que el interés en el procedimiento administrativo no es igual al interés que sirve de base a la legitimación procesal. Así la STS de 4 febrero 2002 -RC 7545/1996 -EDJ 2002/1989-, declara: «El concepto de interesado que deriva del artículo 31 de la LRJ y PAC -EDL 1992/17271 es directamente aplicable al procedimiento administrativo, pero no coincide necesariamente con la titularidad del interés que legitima para ser demandante en el recurso contencioso-administrativo».
nnEn el mismo sentido se pronuncia la reciente STS de 28 de enero de 2019 -ROJ: STS 494/2019-ECLI:ES:TS: 2019:494 -EDJ 2019/509162 en la que se examina la legitimación del denunciante/perjudicado para poder recurrir en sede contencioso-administrativa la sanción impuesta. En su Fundamento de Derecho Tercero, apartado 3 dice textualmente: «El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuvieran el mismo alcance, afirmándose que "[...] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa [...]" y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores -véase STS de 20 de abril de 2015, rec. 1523/2012 -EDJ 2015/59680- diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ -EDL 1956/42-, y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador».
nnPor todo lo expuesto, dando respuesta a la cuestión que se nos plantea, concluyo que el reconocimiento de la condición de interesado en la vía administrativa no presupone necesariamente la de legitimado en el proceso contencioso. La legitimación es un requisito procesal deberá ser examinado en cada caso, incluso de oficio -artículo 51.1 b de la LJCA -EDL 1998/44323- y, en consecuencia, de no apreciarse la existencia de interés legítimo en los términos definidos por la jurisprudencia, podrá ser negada la legitimación en el proceso contencioso al interesado en vía administrativa.
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Tradicionalmente se ha considerado que el hecho de que la Administraci&...
Tradicionalmente se ha considerado que el hecho de que la Administración reconociera a un interesado tal condición y, por tanto, la correspondiente legitimación para intervenir en la vía administrativa implicaba que, después, no pudiera negarla o cuestionarla en la vía contencioso-administrativa. Como recuerda en este sentido la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2020 -recurso nº 157/2019 -EDJ 2020/755412-, «Es principio jurisprudencial, generalmente admitido y conectado con la doctrina de los actos propios, que, reconocida por la Administración la legitimación activa en vía administrativa, no la puede negar después en vía jurisdiccional».
nnTal regla, sin embargo, no es absoluta.
nnLa jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reconocido, en tal sentido, que dicha doctrina admite excepciones.
nnPara ello parte la jurisprudencia de la constatación de que los conceptos de interesado en el procedimiento administrativo y legitimado en el recurso contencioso-administrativo no son siempre coincidentes. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019 -recurso nº 4580/2017 -EDJ 2019/509162 recuerda que «no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa».
nnLa legitimación en el proceso contencioso-administrativo se anuda por lo general, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, a la existencia de un interés legítimo en la pretensión ejercitada, interés que debe ser identificado y concretado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo.
nnSe ha definido así la legitimación, en su condición de presupuesto inexcusable del proceso, por referencia a «la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo -beneficio o negativo -perjuicio-, actual o futuro, pero cierto». En tal sentido se expresa, entre otras muchas, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2020 -recurso nº 386/2019 -EDJ 2020/749533-.
nnLa legitimación procesal del art. 19 LJCA -EDL 1998/44323 viene a identificarse así con «la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita a pretensión y que se materializaría de prosperar ésta».
nnLa divergencia entre ambos conceptos, interesado en el procedimiento administrativo y legitimado en el proceso contencioso-administrativo, se advierte claramente en el caso paradigmático del denunciante.
nnEn estos casos se excepciona la regla general a que antes aludíamos, afirmándose por el Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de enero de 2019 -recurso nº 4580/2017 -EDJ 2019/509162 que «el hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial».
nnPara que el denunciante pueda recurrir en el proceso contencioso se exige algo más, estableciéndose a tales efectos una doctrina basada en las siguientes notas:
nnComo regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo.
nnEste principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca de legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. Interés legítimo entendido como &ldquoaquella relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión que comporta el que la anulación del acto que se recurre y las medidas que se solicitan produzcan de modo inmediato un efecto positivo -beneficio o negativo -perjuicio actual o futuro para el legitimado, pero cierto&rdquo como se afirma, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2018 -recurso nº 1735/2016 -EDJ 2018/656519-.
nnEn la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto.
nnAsí, por ejemplo, se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar.
nnEn cambio, no se ha reconocido esa misma legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta, ni siquiera aduciendo la existencia de un interés de carácter moral. En tal sentido, en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019 -recurso nº 4580/2017 -EDJ 2019/509162-, se ha fijado doctrina jurisprudencial en el sentido que «como regla general, no cabe apreciar que existe un interés legítimo del denunciante, en los términos exigidos en el art. 19.1. a de la LJCA -EDL 1998/44323-, cuando se aduce un mero interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado para impugnar en vía contencioso-administrativa las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, pretendiendo la imposición de una sanción o la modificación de la sanción impuesta».
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