Cuando se dicta una sentencia confirmatoria de un acto administrativo, ¿puede el tribunal sentenciador intervenir en la ejecución de sentencia? o le corresponde a la Administración ejecutar el acto sin intervención del tribunal en cuanto se trata de la mera ejecución de un acto administrativo firme y no ante una ejecución de sentencia.
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en abril de 2020.
Este foro de debate ha sido testigo, a lo largo de los años, de la exi...
Este foro de debate ha sido testigo, a lo largo de los años, de la existencia de posiciones encontradas en torno así es posible hablar de una ejecución «judicial» de las sentencias que desestimen un recurso contencioso administrativo, dudas que bien pueden condensarse en el siguiente interrogante: ¿la circunstancia de que exista un pronunciamiento judicial determinaría que lo que haya de ejecutarse sea el fallo y no el acto al que el mismo se refiere?
Sobre este particular considero que, tras el pronunciamiento desestimatorio del recurso, la Administración recupera su potestad de autotutela, debiendo llevar a la práctica el contenido de la decisión administrativa sin necesidad de activar un mecanismo judicial de ejecución.
En efecto, conviene evocar que una sentencia desestimatoria -i deja incólume el acto administrativo y, -ii sin perjuicio de lo referente a las costas, únicamente incorpora un pronunciamiento de «desestimación» del recurso contencioso administrativo, de modo que no confirma el acto administrativo, por mucho que de forma implícita pudiera declinarse dicho efecto a partir del fallo, pues, en feliz expresión de la conocida STSJ Madrid 785/1999 de 29 junio, Rec 15/1999 -EDJ 1999/36604-«el hecho de desestimar un recurso no es igual a confirmar la actuación administrativa recurrida.»
Sentada esta premisa, habrá que convenir que un pronunciamiento estimatorio del recurso podrá dar lugar a una declaración de no ser conformes a Derecho el acto o resolución impugnados, en su caso, a su anulación, sin perjuicio, además, del eventual reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda -art.31 LJCA -EDL 1956/42--. Sin embargo, la desestimación de recurso no comporta «confirmar» el acto o disposición, pese a que algunas sentencias incorporen -a mi modo de ver de forma improcedente dicho pronunciamiento en su parte dispositiva.
No obstante, cabe reconocer que hay antecedentes legislativos que partían de dicha posibilidad, como acontecía con el apartado 5 del art.105 LJCA 1956 -EDL 1956/42 referido, precisamente, a la posibilidad de ejecutar sentencias desestimatorias al poner de manifiesto que «no podrán suspenderse ni dejar de ejecutarse las sentencias confirmatorias de actos o disposiciones de la Administración, salvo las dictadas sobre recursos interpuestos, por la misma contra sus actos declarados lesivos.»
Ahora bien, el legislador de 1998 no se refiere ya a sentencias confirmatorias ni, mucho menos -y esto es lo más importante contempla una previsión de ejecución de aquellos pronunciamientos judiciales que hayan desestimado los recursos contra actos o disposiciones administrativas.
Podría pensarse, no obstante, que una interpretación amplia del art.104 LJCA -EDL 1998/44323 con relación al art.109 LJCA abrirían la puerta a una intervención judicial en la ejecución de actos «avalados» por sentencias desestimatorias del recurso contencioso-administrativo.
Sin embargo, tal escenario se desvanece si tenemos en consideración que el primero de los preceptos se refiere a llevar a puro y debido efecto y a practicar lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo mientras que el segundo admite la posibilidad del incidente mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia previsiones que, en mi opinión, difícilmente podrían operar con relación a pronunciamientos que, conforme a lo que he mantenido con anterioridad, deberían limitarse a la mera desestimación del recurso interpuesto.
No obstante, en el caso de que la sentencia desestimatoria fuese recurrida -mientras esté pendiente de resolución un recurso de apelación o de casación cabría acudir a la ejecución provisional y, por ende, a la intervención judicial, que deberían instarla las partes favorecidas por la Sentencia -arts.84 y 91 LRJCA -EDL 1998/44323--.
Ahora bien, más allá de esos casos de ejecución provisional de sentencias, ciertamente cabe reconocer supuestos excepcionales de ejecución judicial de sentencias desestimatorias, como acontecería en aquellos supuestos en los que «la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la revocación de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el Tribunal el efectivo cumplimiento de lo decidido en la sentencia por estar legítimamente interesado en la ejecución» -STS 24-5-11, Rec 3338/2010 -EDJ 2011/99887--
Asimismo, además del supuesto ya analizado en este mismo foro de debate relativo a la autorización judicial de entrada en domicilio cuando fuera necesaria para la ejecución de un acto administrativo que ha superado el trance de un recurso contencioso administrativo, existen otros casos en los que, en mi opinión, con mayor o menor justificación, se ha admitido la «ejecución judicial» de una sentencia desestimatoria.
Un buen ejemplo lo constituyen las SSTS 9-4-02, Rec 6851/99 -EDJ 2002/9956 y 24-7-03, Rec 4138/01 -EDJ 2003/92909 que mantienen que a «la Sala le corresponde ejecutar sin limitación las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional, sin que pueda hacer dejación de tal función y obligación, impuesta por el artículo 103 de la vigente Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323 […] y sin que a tales efectos quepa admitir la alegación del recurrente acerca de que solamente son susceptibles de ejecución las sentencias de condena, pues una vez que el acto o disposición administrativa ha sido sometido a control de la jurisdicción, la ejecución de la decisión judicial, aunque se trate de sentencias confirmatorias, corresponde a este orden jurisdiccional, por lo que las partes están obligadas al cumplimiento de la sentencia, en este caso confirmatoria del acuerdo recurrido, y en la cual no solamente se determina el justiprecio de la finca expropiada, sino que de ella resulta la consiguiente obligación, por parte de la entidad expropiante, de proceder a su íntegro pago, comprendiendo en el mismo, como fruto civil y conforme a lo declarado por el auto que dispone la ejecución, al abono de los intereses correspondientes conforme al artículo 57 de la Ley de Expropiación Forzosa -EDL 1954/21 […]»
Por otro lado, también en el ámbito de la expropiación forzosa encontramos pronunciamientos más recientes, como la STS 8-2-16, Rec 3590/14 -EDJ 2016/4212 que después de afirmar que «aún incluso cuando pudiéramos compartir como regla general que las sentencias desestimatorias, en cuanto meramente declarativas de la conformidad a derecho del acto impugnado, no exigen su ejecución por el Tribunal que las dictó -así lo ha considerado esta Sala, entre otras sentencias en la de 22 de septiembre de 1999 -recurso de casación 6011/1997 y 15 de julio de 2003 -recurso de casación 3016/2001 -EDJ 2003/92876--» llega a considerar que el expresado criterio «no debe aplicarse en el supuesto de autos en el que por hecho sobrevenido, cual es la declaración en concurso de la beneficiaria de la expropiación y obligada al pago, lo que se demanda en ejecución es que sea la Administración expropiante la que proceda al abono del justiprecio.»
En definitiva, pese a que la sentencia de instancia rechazó el recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Jurado de Expropiación, el Tribunal Supremo considera que el sentido desestimatorio del fallo no debe impedir que, en ejecución, se dilucide si debe ser la Administración expropiante la que asuma el pago del justiprecio cuando la beneficiaria hubiese sido declarada en concurso. A estos efectos argumenta que, rechazar dicha solicitud -como hizo el Tribunal de instancia-, «carece de todo sentido y sin duda vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva obligar a la recurrente a instar de la Administración su responsabilidad y, ante una hipotética resolución desestimatoria, acudir de nuevo a la vía jurisdiccional».
En definitiva, sin entrar a analizar dicha argumentación, lo cierto es que resulta claramente perceptible en la referida STS 8-2-16 -EDJ 2016/4212 la idea de que la ejecución de sentencias forma parte también del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
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El art.104.1 de la Ley Jurisdiccional -
El art.104.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 dispone lo siguiente:
«Luego que sea firme una sentencia, se comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, una vez acusado, recibo de la comunicación en idéntico plazo desde la recepción, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél».
La dicción literal del precepto no permite, en principio, distinguir -a efectos de determinar la naturaleza y contenido de la ejecución entre sentencias «estimatorias» o «desestimatorias», aunque es cierto que un sector doctrinal -y una jurisprudencia antigua parecía decantarse por la tesis de que las sentencias desestimatorias, en el ámbito contencioso-administrativo, no necesitan ser ejecutadas, pues, en esos, casos, lo que procede es el acto administrativo cuya legalidad se habría declarado por la sentencia correspondiente.
Exponente de este criterio jurisprudencial es la STS 22-9-99 -dictada en el recurso de casación núm 6211/1997 -EDJ 1999/22389-, que afirmó literalmente:
«-… Resulta poco frecuente que un demandante solicite la ejecución de una sentencia que ha desestimado sin más su recurso contencioso administrativo.
Y ello se debe -tal como muy juiciosamente ha puesto de manifiesto reiteradamente el Ayuntamiento demandado en el incidente de que tratamos y en este recurso de casación a la circunstancia de que, siendo la sentencia desestimatoria, es decir, confirmatoria del acto administrativo impugnado, la ejecución que procede es la del acto, y no la de la sentencia, la cual, a efectos de ejecución, lo ha dejado intacto, sin quitar ni añadir nada a su propia fuerza ejecutiva».
Y todavía con mayor especificación señaló, sentando doctrina al respecto:
«-… Siendo la ejecución del acto y no de la sentencia desestimatoria, su práctica corresponde al Ayuntamiento y no al Tribunal de Justicia, sin que sea lícito solicitar a la Sala aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución, pues de esa forma se pretende hacer del Tribunal de Justicia un asesor jurídico de la Corporación legal, al margen de la vía procesal y de lo decidido en el recurso, que desnaturalizaría con toda evidencia la función judicial contencioso administrativa.
Una sentencia desestimatoria confirma el acto administrativo impugnado, lo deja tal y como fue dictado por la Administración demandada, y el Tribunal de Justicia no puede decir ni aconsejar ni ordenar a aquélla cómo tiene que ejecutarlo un acto administrativo confirmado judicialmente no goza de ninguna fuerza ejecutiva especial, sino que tiene la misma que cualquier otro acto no impugnado».
No comparto, en absoluto, esa conclusión pues, a mi juicio, no puede sostenerse que la Administración tenga potestad alguna para ejecutar o no un acto administrativo cuando éste ha sido «confirmado» por el órgano judicial competente.
Y es que las prerrogativas de las que goza la Administración, insertas en el acto, lo están en función de la obligación que tiene marcada constitucionalmente -arts.103.1 y 106.1 CE -EDL 1978/3879- por lo que debe convenirse que, una vez firme la sentencia que ha confirmado el acto, lo que hay que hacer es «ejecutar la sentencia, ejecutando el acto» o, dicho en otros términos, «la ejecución del acto se lleva a efecto, no en virtud de la autotutela ejecutiva, sino en ejecución de sentencia y una vez ejecutada, se le comunicará al órgano jurisdiccional».
En contra de la disponibilidad del acto en estos casos se ha pronunciado la doctrina -Torno Mas o Rivero Ysern-, que sostiene -creo que acertadamente que toda actuación que realice la Administración que implique desconocer el fallo judicial sería contraria a éste, y los órganos jurisdiccionales habrían de actuar para hacer cumplir a la Administración el fallo, pues les compete -les sigue competiendo hacer ejecutar lo juzgado.
Y si ello es así, como la doctrina citada recoge, la Administración no podrá utilizar expediente alguno que desconozca, limite, altere o rectifique el fallo. Ni el procedimiento de revisión de actos nulos, por motivos de legalidad -pues la sentencia ha declarado la legalidad del acto ni la declaración de lesividad ni la revocación del acto si es de gravamen, ni la del acto favorable.
Ello es así por la razón esencial ya expresada: no hay «ejecución -libérrima del acto», sino «ejecución -obligada de un pronunciamiento judicial».
Otra cuestión relacionada con la anterior es la de si sería posible que quienes no fueron parte en el proceso en el que se dictó la sentencia desestimatoria puedan, como «personas afectadas», interesar la ejecución de esa sentencia.
El concepto y alcance de la expresión «personas afectadas» que utiliza el art.104.2 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 fue perfilado por la conocida STS, Pleno de la Sala Tercera, 7-6-005 -recurso de casación núm 2492/2003- -EDJ 2005/83497-, que permitió la intervención de terceros que no hubieran sido parte en el proceso para pedir la ejecución de una sentencia desfavorable a la Administración, siempre que se constatara que los mismos pudieran ver lesionados sus derechos o intereses por dicha ejecución de la sentencia, sin que ni siquiera se declarara como necesario que acreditasen que no pudieron intervenir en el proceso.
La pregunta entonces es si cabe esa intervención también cuando la sentencia es desestimatoria, cuestión a la que debe responderse favorablemente en la medida en que -como aquí se sostiene la declaración contenida en el art.104.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1956/42 es íntegramente aplicable a todas las sentencias, en cuya ejecución no existe disponibilidad alguna para la Administración por la circunstancia de que sean estimatorias o desestimatorias.
Por eso, incluso en los casos de sentencias desestimatorias, cabe que las personas afectadas -siempre que reúnan los requisitos de legitimación requeridos puedan interesar su ejecución, pues ésta, una vez que hay un pronunciamiento de conformidad a Derecho efectuado por un Tribunal de Justica, constituye una exigencia ineludible para la Administración, exigencia sometida, obvio es decirlo, al correspondiente control judicial.
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La ejecución de sentencias, a la que se refiere la Exposición de Moti...
La ejecución de sentencias, a la que se refiere la Exposición de Motivos de la LJCA como «una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo», ofrece muy numerosos problemas, no siempre de indiscutida solución.
El concreto aspecto que se somete a nuestra consideración parece admitir, como cuestión jurídica pacífica, la posible ejecución de las sentencias desestimatorias. Sin embargo, ni tan siquiera esto es unánimemente aceptado ni por la doctrina ni por nuestros tribunales, incluido el Tribunal Supremo, pues mientras en un Auto 24-10-12 -Rec 550/00 -EDJ 2012/259212-, se afirmó que «las sentencias desestimatorias, por su carácter declarativo, se agotan en cuanto a su ejecución desde que se dictan», en la sentencia de 19-7-11, Rec 5546/07 -EDJ 2011/155585-, afirmó que «cuando una sentencia confirma plenamente la validez de un acto administrativo, hace suyo lo resuelto por éste y, en consecuencia, es ajustado a derecho pedir en ejecución de sentencia que se cumpla lo acordado en vía administrativa».
Al margen de lo anterior, la Exposición de Motivos de la LJCA deja clara la voluntad del legislador de incrementar las garantías de ejecución de las sentencias, aludiendo a la «imperiosa obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto», y a «la potestad de los órganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución les atribuye», lo que conecta, necesariamente, con las previsiones de varios artículos de la Constitución, como el 117.3 -EDL 1978/3879-, atribuyendo en exclusiva el ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, a los Juzgados y Tribunales el 118, estableciendo la obligación de cumplir las sentencias y prestar la colaboración requerida por los órganos judiciales en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto y el 103.1, declarando que la Administración Pública, en su actuación, queda sujeta al sometimiento pleno a la ley y el Derecho. Parte de lo cual, además, se reitera en el artículo 103 LJCA -EDL 1956/42-, destacando su apartado 2 que establece que «Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen». Y en su apartado 1, atribuyendo en exclusiva la potestad de ejecutar las sentencias a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, dando al sistema legal vigente, en contraposición con el artículo 103 de la derogada LJ de 1956, «un giro trascendental», así calificado en la STS 4-12-17 -Rec 832/16 -EDJ 2017/248632-, que atribuía la ejecución de las sentencias al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso, dejando, por tanto, en manos de la Administración, a su libre albedrío, podríamos afirmar, la potestad de ejecutar las sentencias, lo que como seguidamente expondremos, no procede ni en los casos de sentencias desestimatorias.
Nótese que la LJCA, al regular su ejecución, no hace ninguna distinción entre sentencias estimatorias o desestimatorias, lo que nos conduce ya a una consideración esencial, cual es que la Administración no puede erigirse en una especie de parte privilegiada en la forma de llevar a efecto lo que resulte procedente en ejecución de la sentencia, pues su vinculación a aquélla es la misma que el resto de las partes en el proceso.
Por tanto, no es ya solamente que la Administración no pueda contrariar o eludir el cumplimiento de la sentencia, sino que existiendo una sentencia que ejecutar, ya sea estimatoria o desestimatoria, la intervención de la Administración, en cuanto una parte procesal más, no puede quedar desvinculada ni al margen de la potestad jurisdiccional exclusiva en su ejecución, de modo que aquélla servirá de medio o instrumento al servicio del tribunal sentenciador, mas no será en modo alguno un operador que se limita a ejecutar una actuación administrativa firme -en cualquiera de sus modalidades-, desconociendo que un pronunciamiento judicial es el que la ha declarado ajustada a Derecho.
Un ejemplo de lo que hasta aquí se ha afirmado es el supuesto de hecho resuelto en la antes mencionada STS 4-12-17 -EDJ 2017/248632-, que aborda la resolución de la conformidad a Derecho de dos Autos dictados en ejecución de una sentencia desestimatoria, distinguiendo las actuaciones administrativas procedentes a llevar a cabo en ejecución de la misma, de aquellas otras que quedando al margen de lo decidido y resuelto, serán ejercidas bajo la estricta óptica de la potestad de autotutela de la Administración. En este mismo sentido, la STC 92/2013 -EDJ 2013/47387-, haciendo suyos los razonamientos jurídicos de sentencias precedentes, afirma que «De este modo, mientras que, cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales -art.118 CE -EDL 1978/3879--, así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo juzgado -art.117.3 CE-».
De lo que no cabe duda es que siendo el título ejecutivo la propia sentencia y no el acto administrativo en sí mismo considerado, es por lo que la actuación administrativa a realizar, en su caso, lo será en ejecución de la resolución judicial, con el alcance y límites derivados de lo que se haya resuelto y sea preciso llevar a cabo para dar debido cumplimiento al mandato judicial, bajo el control del órgano judicial competente para su ejecución, y no al margen ni de forma independiente como si de una actuación administrativa aisladamente considerada se tratara.
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Partamos de los principios recogidos en el art.103 LJCA -
Partamos de los principios recogidos en el art.103 LJCA -EDL 1956/42-:
«las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen»
que «todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto»
que «serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento» y
que «el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley».
Es doctrina pacífica que las sentencias desestimatorias del recurso contencioso-administrativo no son susceptibles de ejecución judicial, pues estas sentencias no contienen ningún pronunciamiento innovador del acto o disposición impugnado que exija una intervención judicial para su cumplimiento. Como dice el Auto 24-10-12 -Rec 550/00 -EDJ 2012/259212--, «las sentencias desestimatorias, por su carácter declarativo, se agotan en cuanto a su ejecución desde que se dictan, siendo ésta la razón por la que la parte promotora del incidente se ha visto en la necesidad de impugnar las resoluciones de la Administración Tributaria, primero por medio de recurso de reposición y luego a través de reclamación económico-administrativa, actualmente pendiente de resolución».
Son sentencias que se limitan a declarar que el acto administrativo es conforme a Derecho, de modo que es la Administración a quien corresponde proceder a hacerlo efectivo -ejecutar su propio acto utilizando para ello los medios ejecutivos y coactivos legalmente reconocidos, y que no exigen intervención judicial alguna. Es la llamada autotutela de la Administración, derivada del principio de ejecutividad del acto administrativo y plasmada en los arts. 98, 99 y 100 L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.
¿Qué ocurre si la Administración no actúa como le corresponde, es decir, si no procede a ejecutar el acto administrativo confirmado por el Tribunal, o lo hace de forma parcial, incompleta o contraria a su verdadero sentido?
Lograr la plena efectividad del acto es una competencia -y una obligación del órgano administrativo, que debe dirigir su actuación hacia este objetivo. Cuando el administrado considera que esta actuación no es correcta, puede actuar de dos modos:
Por un lado, los actos que se dicten a lo largo del expediente administrativo de ejecución serán susceptibles de impugnación conforme a las reglas generales.
Por otro, el particular dispone de mecanismos para reaccionar frente a la pasividad de la Administración, como es el recurso ante los Tribunales frente a la inactividad, previsto en el art. 29 LJCA -EDL 1956/42-.
Surge entonces el problema de determinar la competencia para conocer del recurso:
i Si al Tribunal que dictó la sentencia desestimatoria del acto recurrido, con base en el art.7 LJCA -EDL 1956/42-, según el cual «los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que fueren competentes para conocer de un asunto lo serán también para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren en los términos señalados en el artículo 103.1».
ii Si al Tribunal a quien corresponde de acuerdo con las reglas generales de competencia prevista en los arts.8 y siguientes LJCA -EDL 1956/42-, partiendo del hecho de que las sentencias desestimatorias no son ejecutables y que, por ello, queda excluido el incidente de los arts. 103 y siguientes LJCA.
Esta segunda opción que, a priori, puede parecer la más correcta, genera el problema de atribuir la ejecución a un órgano distinto de quien se ha pronunciado sobre el acto ejecutado, aunque sea para desestimar el recurso, y que puede haber analizado alguno de los aspectos que se planteen. Resulta difícil dar una solución unánime a todos los casos, que en la práctica son muy variados. No es lo mismo instar la ejecución de un acto por inactividad de la Administración -el pago de un justiprecio-, que impugnar aspectos concretos que puedan plantearse durante la misma y, en estos, que se refieran a cuestiones nuevas no analizadas previamente -siguiendo el mismo ejemplo, el cómputo de los intereses de demora o que, por el contrario, se trate de extremos que el Tribunal, en la fundamentación de su sentencia, haya examinado, directa o indirectamente, -identificación de la finca, forma y plazo de llevar a cabo la apertura de un camino, o la demolición de una construcción-.
A estos casos especiales parece referirse en STS 9-2-09 -recurso de casación núm 2462/07 -EDJ 2009/19111-, en la que menciona la posibilidad de permitir la ejecución de una sentencia desestimatoria en ciertos supuestos, aunque los que menciona son ciertamente enrevesados y de difícil aplicación práctica:
i Así, para el Tribunal Supremo cabe la ejecución de una sentencia desestimatoria que verse sobre la inactividad de la Administración o sobre una vía de hecho.
ii También en los recursos contra actos administrativos, ya que «el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución: Piénsese, por ejemplo, que la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la ejecución de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el Tribunal el efectivo cumplimiento de los decidido en sentencia».
En el mismo sentido, SSTS 20-10-08 Rec 5719/06 -EDJ 2008/197230-, y 24-5-11 Rec 3338/10 -EDJ 2011/99887-.
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Conviene comenzar recordando que el art.93.2 del Texto Refundido de la ...
Conviene comenzar recordando que el art.93.2 del Texto Refundido de la Ley de lo Contencioso Administrativo de 1.952 prohibía que se suspendieran o se dejaran de ejecutar las sentencias confirmatorias de actos o disposiciones de la Administración. En el mismo sentido, el art.105.5 LCA 1956 -EDL 1956/42 establecía que «no podrán suspenderse ni dejar de ejecutarse las sentencias confirmatorias de actos o disposiciones de la Administración, salvo las dictadas sobre recursos interpuestos por la misma contra sus actos declarados lesivos».
Sin embargo, la L 29/98, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA -EDL 1998/44323 no contiene ninguna previsión expresa respecto de la ejecución de sentencias desestimatorias si bien, a diferencia de la ley de 1965, que preceptuaba que la ejecución de las sentencias corresponderá al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso, la vigente LJCA establece en su art.103.1 que «la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, incrementando con ello las garantías de la ejecución de Sentencias, como se recoge en su Exposición de Motivos.
Dicho esto, la pregunta que surge es la siguiente: ¿Corresponde a los Juzgados y Tribunales la ejecución de las sentencias desestimatorias confirmatorias de los actos administrativos ante ellos interpuestos?.
La respuesta a esta cuestión no ha sido pacífica en la jurisprudencia.
La STS 22-9-99 Rec 6211/97 -EDJ 1999/22389-, resolvió que, tratándose de sentencias desestimatorias de recursos contencioso administrativos y, por tanto, confirmatorias del acto administrativo impugnado, la ejecución que procede es la del acto, y no la de la sentencia, la cual, a efectos de ejecución, lo ha dejado intacto, sin quitar ni añadir nada a su propia fuerza ejecutiva, sin perjuicio de que si la ejecución administrativa se desvía del acto, pueda ello originar un proceso nuevo, que de ninguna manera habrá de ventilarse como apéndice del anterior, del que quedaría completamente desvinculado y. añadía que «un acto administrativo confirmado judicialmente no goza de ninguna fuerza ejecutiva especial, sino que tiene la misma que cualquier otro acto no impugnado».
En aquella ocasión, la parte recurrente había instado la ejecución de una sentencia que había confirmado un acto administrativo del Ayuntamiento de Pontevedra que, resolviendo un recurso de reposición, había anulado unas licencias de demolición y de edificación otorgadas al demandante. La Sala del Tribunal Superior de Justicia había desestimado el incidente de ejecución y este pronunciamiento fue confirmado por la Sala 3º TS que razonó que, siendo la ejecución del acto y no de la sentencia desestimatoria, su práctica corresponde al Ayuntamiento y no al Tribunal de Justicia, sin que sea lícito solicitar a la Sala aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución, pues de esa forma se pretende hacer del Tribunal de Justicia un asesor jurídico de la Corporación legal, al margen de la vía procesal y de lo decidido en el recurso, que desnaturalizaría con toda evidencia la función judicial contencioso administrativa puesto que una sentencia desestimatoria confirma el acto administrativo impugnado, lo deja tal como fue dictado por la Administración demandada, y el Tribunal de Justicia no puede decir ni aconsejar ni ordenar a aquella cómo tiene que ejecutarlo.
El mismo pronunciamiento encontramos en el Auto 24-10-12 -Rec 550/00 -EDJ 2012/259212 en el que se convino con el Abogado del Estado en que las sentencias desestimatorias, por su carácter declarativo, se agotan en cuanto a su ejecución desde que se dictan.
Distinta respuesta ofrecieron las SSTS 24-7-03, Rec 4138/01 -EDJ 2003/92909 y 9-4-02, Rec 6851/99 -EDJ 2002/9956-, a cuyo tenor : «A la Sala le corresponde ejecutar sin limitación las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional, sin que pueda hacer dejación de tal función y obligación, impuesta por el artículo 103 de la vigente Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-, aplicable en esta ejecución de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta del mismo Cuerpo legal, y sin que a tales efectos quepa admitir la alegación del recurrente acerca de que solamente son susceptibles de ejecución las sentencias de condena, pues una vez que el acto o disposición administrativa ha sido sometido a control de la jurisdicción, la ejecución de la decisión judicial, aunque se trate de sentencias confirmatorias, corresponde a este orden jurisdiccional, por lo que las partes están obligadas al cumplimiento de la sentencia».
En el caso concreto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en ejecución de la sentencia por ella dictada, que había confirmado el acuerdo que determinaba el justiprecio de una finca expropiada, requirió a la Corporación municipal para que abonase aquel más los intereses legales desde la fecha de la ocupación de la finca expropiada. Pues bien, la Sala 3º desestimó el recurso de casación interpuesto contra el auto que dispuso la ejecución de la sentencia, razonando que del pronunciamiento de aquella resultaba la consiguiente obligación por parte de la entidad expropiante, de proceder al íntegro pago del justiprecio, comprendiendo en el mismo, como fruto civil, conforme a lo declarado por el auto recurrido, al abono de los intereses correspondientes de acuerdo con el artículo 57 de la Ley de Expropiación Forzosa -EDL 1954/21-, devengables desde la fecha de la ocupación de la finca expropiada.
Por su parte, las SSTS 20-10-08 Rec 5719/06 -EDJ 2008/197230 y 24-5-11 -EDJ 2011/99887-, vinieron a matizar la doctrina contenida en sus anteriores sentencias de 1-2-99 y 22-9-99 -EDJ 1999/22389-, que sostenían que las sentencias desestimatorias no son ejecutables. Y lo hicieron en los siguientes términos:
«Es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica -… que las sentencias desestimatorias no son ejecutables. En primer lugar, porque en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho -artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -EDL 1998/44323- en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo. En segundo lugar porque, incluso en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución. Piénsese, por ejemplo, que la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la revocación de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el Tribunal el efectivo cumplimiento de lo decidido en la sentencia por estar legítimamente interesado en la ejecución», añadiendo la primera de las sentencias citadas que, habiéndose adoptado durante la tramitación del litigio alguna medida cautelar, la sentencia desestimatoria del recurso tendrá cuando menos una virtualidad ejecutiva, la que supone el levantamiento o cese de la medida cautelar adoptada -….-.
A la vista de lo expuesto, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial más reciente y dando respuesta a la cuestión planteada, entiendo que, con carácter general, el cumplimiento de las sentencias desestimatorias se alcanza con la mera declaración contenida en ellas, correspondiendo a la Administración la ejecución del acto administrativo recurrido que el pronunciamiento jurisdiccional ha dejado intacto, si bien, esta afirmación no es absoluta y habrá casos concretos en los que puedan suscitarse incidentes de ejecución de sentencias desestimatorias.
Por todo ello, considero que no es posible afirmar de forma categórica que el tribunal sentenciador no puede intervenir en la ejecución de sentencias desestimatorias de los recursos de que conozcan.
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En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo ambas posturas ti...
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo ambas posturas tienen respaldo jurisprudencial, tanto la que admite la ejecución judicial de sentencias desestimatorias como la que rechaza tal posibilidad, considerando que en tales casos la ejecución es una cuestión puramente administrativa.
La primera de tales posiciones ha sido mantenida, por ejemplo, en la STS 9-10-99 -recurso de casación núm 9389/95- -EDJ 1999/34044 en la que se afirma de un modo general que «cuando los actos administrativos son impugnados en sede jurisdiccional y se dicta sentencia, ya no se trata de la ejecutividad de aquéllos sino de ejecutar lo juzgado, cuya competencia corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales, según establecen concordadamente los artículos 117 de la Constitución -EDL 1978/3879 y 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 -EDL 1956/42-».
Más reciente y referida específicamente a las sentencias desestimatorias, la STS 20-10-08 -recurso de casación núm 5719/2006 -EDJ 2008/197230-, ha precisado que «es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica -como pretende el recurrente que las sentencias desestimatorias no son ejecutables».
A favor de la posibilidad de ejecución judicial de una sentencia desestimatoria, la sentencia coitada aporta dos tipos distintos de razones: por una parte, que «en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho -artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -EDL 1998/44323- en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo» y, por otra, que «en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución».
Resulta interesante la argumentación que se contiene en esta sentencia a propósito de la trascendencia práctica, y no únicamente teórica, de la cuestión debatida: «Piénsese, por ejemplo, que la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la revocación de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el Tribunal el efectivo cumplimiento de lo decidido en la sentencia por estar legítimamente interesado en la ejecución».
Doctrina jurisprudencial que ha sido después reiterada en las STS 9-2-09 -recurso de casación núm 2462/07 -EDJ 2009/19111 y 24-5-11 -recurso de casación núm 3338/10 -EDJ 2011/99887-.
La segunda de las posturas expresadas la encontramos recogida en la STS 22-9-99 -recurso de casación núm 6211/97 -EDJ 1999/22389-, en la que se expresa la doctrina siguiente: «siendo la sentencia desestimatoria, es decir, confirmatoria del acto administrativo impugnado, la ejecución que procede es la del acto, y no la de la sentencia, la cual, a efectos de ejecución, lo ha dejado intacto, sin quitar ni añadir nada a su propia fuerza ejecutiva. Es por ello que, siendo la ejecución del acto y no de la sentencia desestimatoria, su práctica corresponde al Ayuntamiento y no al Tribunal de Justicia, sin que sea lícito solicitar a la Sala aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución, pues de esa forma se pretende hacer del Tribunal de Justicia un asesor jurídico de la Corporación legal, al margen de la vía procesal y de lo decidido en el recurso, que desnaturalizaría con toda evidencia la función judicial contencioso administrativa. Pues una sentencia desestimatoria confirma el acto administrativo impugnado, lo deja tal como fue dictado por la Administración demandada, y el Tribunal de Justicia no puede decir ni aconsejar ni ordenar a aquella cómo tiene que ejecutarlo un acto administrativo confirmado judicialmente no goza de ninguna fuerza ejecutiva especial, sino que tiene la misma que cualquier otro acto no impugnado».
Habría incluso una tercera posibilidad, apuntada por la STSJ Cataluña 22-3-13 -recurso de apelación núm 103/12 -EDJ 2013/85899-, en el sentido de distinguir a estos efectos entre una ejecución judicial de sentencias no firmes y una ejecución propiamente administrativa de sentencias firmes, al afirmar que «sin perjuicio de las distintas posiciones existentes al respecto, esta Sala entiende que el debate en torno a las sentencias desestimatorias surgiría, en su caso, en tanto penda un recurso de apelación o de casación, al enfilar hacia la problemática que suscita a ejecución provisional. En cambio, si la sentencia desestimatoria es firme -como aquí ocurre-, parece que se trata de ejecutar el acto impugnado, mas no la Sentencia».
En mi opinión, la primera de las posturas expresadas otorga una mayor amplitud a la ejecución de sentencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y permite extender el control judicial a cuestiones que, de otro modo, deberían ventilarse probablemente en un nuevo proceso declarativo.
No obstante lo anterior, se impone también la necesidad de ser especialmente vigilantes en este ámbito pues la práctica evidencia que, en la mayoría de los casos, se pretenden introducir por esta vía pretensiones ajenas a, en palabras de la STS 24-5-11 -recurso de casación núm 3338/10 -EDJ 2011/99887-, «la debida ejecución de la sentencia firme en sus justos términos».
Así, por ejemplo, en la citada STS 24-5-11, Rec 3338/2010 -EDJ 2011/99887 se advierte de modo ilustrativo acerca de este riesgo: «Al contrario, lo que buscaba a través del incidente era impedir que como consecuencia de la desestimación de su recurso, y la consiguiente firmeza y plena ejecutividad del acto administrativo impugnado, la Administración ejecutara dicho acto, para lo que invocó hechos y actuaciones novedosas y posteriores a la sentencia. Dicho sea de otro modo, el recurrente no buscaba mediante el incidente de ejecución procurar la debida ejecución del -fallo o discutir su alcance y contenido, sino, al contrario, evitar dicha ejecución so pretexto de que tras dictarse la sentencia estaba realizando las actuaciones necesarias para dar una cobertura de legalidad al inmueble cuya demolición ordenó la Administración mediante la resolución impugnada en el proceso, declarada conforme a Derecho por la Sala de instancia».
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