La nacionalidad, el sufragio exterior y el margen de configuración legislativa del cuerpo electoral

---

I. INTRODUCCIÓN: EL PROBLEMA DEMOCRÁTICO Y EL PROBLEMA CONSTITUCIONAL

La relación entre nacionalidad y sufragio constituye una de las cuestiones más delicadas del constitucionalismo democrático contemporáneo. Esta cuestión ha llegado a la esfera pública en 2026 a raíz de la polémica sobre la posible incorporación de un millón de nuevos electores al censo electoral por la masivas adquisiciones de nacionalidad española en aplicación de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática^[1].

En la tradición histórica española -y en general, en todo el mundo- el sufragio se ejercía votando presencialmente en territorio nacional, algo perfectamente comprensible si se piensa en el estado de las comunicaciones en el siglo XIX y buena parte del XX[2]. Hubo que esperar a las elecciones generales de junio de 1977 para que por primera vez pudieran votar los españoles residentes en el extranjero gracias al Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, que les permitió votar por correo[3]. Tras la creación del Censo de electores residentes ausentes que viven en el extranjero (CERA) mediante el Real Decreto 3341/1977, de 31 de diciembre, puede afirmarse que el régimen electoral equiparó a los expatriados con los residentes en España: mientras estos tienen la obligación de empadronarse en su municipio, los expatriados deben hacerlo en el Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE). De oficio, el Estado incluye a unos en el Censo de Electores Residentes en España y a otros, en el CERA.

Por eso, en España desde 1978 se produce una identificación casi total entre nacionalidad y sufragio en las elecciones generales, una vez alcanzada la mayoría de edad. Como excepción, se ha admitido la exclusión individual de la comunidad electoral mediante decisión judicial: la incapacitación civil (derogada por la reforma de la LOREG por la Ley Orgánica 2/2018[4]) y la condena individual a la pena de privación del derecho de voto[5].

La doctrina constitucional española ha dedicado una atención considerable al régimen jurídico de la nacionalidad, al derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 de la Constitución y, más recientemente, al sufragio de los españoles residentes en el extranjero[6]. Menor atención ha recibido, sin embargo, una cuestión conceptualmente previa: la configuración constitucional del cuerpo electoral, que el Tribunal Constitucional define como “el órgano formado por el conjunto de personas a las que se les reconoce derecho de sufragio, no en atención a sus particulares intereses, sectoriales o de grupo, sino para manifestar la voluntad general” (STC 31/2015, de 25 de febrero, FJ 8).

Precisamente esa perspectiva constituye el objeto de este trabajo. La cuestión trasciende ampliamente el debate suscitado por la Ley de nietos: no se trata únicamente de que el censo electoral de los residentes ausentes pueda crecer exponencialmente, sino de determinar hasta qué punto es democrático que personas que tienen una menor exposición directa y cotidiana a las consecuencias de las decisiones políticas nacionales tengan capacidad de elegir a quienes tomarán esas decisiones. Si la democracia avanzó al grito de “No taxation without representation”, también parece razonable sostener el principio inverso: quienes no soportan las consecuencias de las decisiones colectivas no deberían elegir a los que las deciden[7].

Desde el punto de vista del texto constitucional, debatir si se podría exigir algún requisito más allá de la edad a los españoles residentes en el extranjero presenta un problema adicional: el mandato del artículo 68.5 in fine,  que ordena que la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España en las elecciones al Congreso, parece imponer el sufragio de los españoles residentes en el extranjero sin ningún tipo de requisito previo distinto al de los españoles residentes en el territorio nacional.

II. LA NACIONALIDAD, EL SUFRAGIO Y EL CUERPO ELECTORAL

Mediante la regulación de la nacionalidad, el ordenamiento jurídico determina quién pertenece al Estado y quién participa del estatuto jurídico propio de los nacionales. Por su parte, el sufragio determina quién participa en la formación de la voluntad general. Como derecho, reconocido en el artículo 23 CE, determina quién se integra en el cuerpo electoral mediante el cual el pueblo español ejerce la soberanía proclamada por el artículo 1.2 CE. Pero, además de proteger esa posición jurídica individual, el sufragio hace posible la formación de la representación política y, con ella, la legitimidad democrática del sistema constitucional[8].

Esta doble dimensión -subjetiva y objetiva- del derecho de sufragio no constituye una singularidad del constitucionalismo español. Antes al contrario, los tribunales constitucionales europeos han destacado igualmente que las normas electorales no tutelan sólo intereses individuales, sino que garantizan el correcto funcionamiento del sistema representativo. De ahí que la regulación del cuerpo electoral, de las condiciones de ejercicio del voto y de los procedimientos electorales no deban analizarse exclusivamente desde la perspectiva de los derechos subjetivos, sino también desde la función institucional que el sufragio desempeña dentro del principio democrático[9].

La propia Constitución refleja esa diversidad funcional. Su artículo 11 disciplina la nacionalidad; el 23  reconoce el derecho fundamental de participación política; el 68.5 garantiza el ejercicio del sufragio de los españoles residentes en el extranjero para las elecciones al Congreso; en fin, antes que ellos, el artículo 1.2  proclama que la soberanía nacional reside en el pueblo español. En síntesis, se puede señalar que la Constitución regula separadamente la nacionalidad, la participación política, la soberanía popular y el sufragio exterior. La legislación vigente conecta esos planos de forma amplia[10], pero el problema constitucional consiste en determinar si esa conexión es una exigencia necesaria del texto constitucional o una opción legislativa compatible con otras soluciones igualmente respetuosas con el principio democrático.

Es decir, se trata de averiguar si el texto de 1978 impone una determinada solución o si, por el contrario, como en otras muchas cuestiones, solo establece -en palabras del Tribunal Constitucional- un “marco de coincidencias suficientemente amplio como para que en él quepan opciones políticas de muy diverso signo”[11]. Siguiendo la opinión del Consejo de Estado, puede afirmarse que está en manos del legislador atribuir o no el voto a los residentes en el extranjero en las elecciones locales, autonómicas y senatoriales, pero que el artículo 68.5 le obliga a garantizarles el sufragio en las elecciones al Congreso[12]. O dicho con las palabras del propio Constitucional: “una cosa es que el régimen electoral de las elecciones locales sea régimen electoral general en los términos de la reserva del art. 81.1 CE y que dicho régimen electoral general excede del ámbito de las elecciones generales o elecciones destinadas a la provisión de representantes en las Cortes Generales (STC 38/1983, de 16 de mayo, FJ 3) y otra bien distinta que las disposiciones constitucionales relativas a las elecciones de las Cortes Generales (en este caso, singularmente, del Congreso de los Diputados) puedan extenderse sin previsión expresa a otro tipo de procesos electorales, de similar forma a como la doctrina de este Tribunal ha venido entendiendo que las previsiones de la Constitución relativas a los representantes en las Cortes Generales y que conforman su estatus representativo no pueden extenderse sin la necesaria cobertura legal a los integrantes de otros órganos representativos” (STC 153/2014, de 25 de septiembre, FJ 3).

III. EL MANDATO SOBRE EL VOTO EXTERIOR DEL ARTÍCULO 68.5: SU PRESUPUESTO HISTÓRICO Y LA SITUACIÓN ACTUAL

Si la Constitución no identifica expresamente nacionalidad y cuerpo electoral, resulta imprescindible reconstruir el contexto en el que fue aprobado el inciso segundo del artículo 68.5 de la Constitución para determinar cuáles eran los presupuestos sobre los que descansaba la afirmación “Son electores y elegibles [al Congreso] todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España”.

El examen del proceso constituyente demuestra que este mandato fue compartido por todos los partidos, tanto que su texto original del Anteproyecto de 5 de enero de 1978 (entonces artículo 59.3) pasó inalterado, y sin una sola enmienda[13], al texto final. Tras esa unanimidad latía la idea de que la inmensa mayoría de los españoles en el extranjero residían fuera del país forzados por la situación política o económica, y que tenían la intención de regresar.

Efectivamente, en 1978 el grueso de esos españoles residentes en el extranjero había nacido y desarrollado una parte sustancial de su vida en España antes de emigrar y muchos de ellos consideraban su estancia en el extranjero como una situación provisional. Conservaban vínculos familiares, económicos y culturales intensos con el país. El artículo 68.5 de la Constitución fue concebido para facilitar el ejercicio del derecho de sufragio de esos ciudadanos, sin que para nada se tomara en cuenta que una ley ordinaria podría atribuir la nacionalidad, con el derecho de voto aparejado, a descendientes de personas expulsadas por los Reyes Católicos en 1492 o a nietos y bisnietos de emigrantes del siglo XX que nunca habían vivido en España.

Desde una perspectiva histórica, el mandato del artículo 68.5 entronca con la preocupación de todos los regímenes políticos españoles del siglo XX de proteger a los emigrantes, materializada por primera vez en la Ley de Emigración del 21 de diciembre de 1907, reactualizada por la Dictadura de Primo de Rivera en su Texto refundido de 20 de diciembre de 1924. La República llevó esa preocupación a la Constitución de dos formas: una directa, al ordenar que la legislación social regulara “las condiciones del obrero español en el extranjero” (art. 46.1, nunca desarrollado), y otra indirecta, al permitir la doble nacionalidad y facilitar el ius sanguinis para que los hijos de los emigrantes mantuvieran la nacionalidad española[14]. Curiosamente, la legislación franquista fue la primera en referirse expresamente a los derechos políticos de los expatriados: “El Estado procurará primordialmente que el hecho de la emigración no menoscabe los derechos civiles y políticos ni la estabilidad social o la seguridad económica de los emigrantes” (art. 13 de la Ley 33/1971, de 21 de julio, de Emigración).

En la actualidad esa lectura del artículo 68.5 de la Lex legum como garantía de los emigrantes con voluntad de retorno se ve reforzada por la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (Resolución 45/158 de la Asamblea General de la ONU de 18 de diciembre de 1990, si bien no ratificada todavía por España) que establece que “los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a participar en los asuntos públicos de su Estado de origen y a votar y ser elegidos en elecciones celebradas en ese Estado, de conformidad con su legislación. Los Estados de que se trate facilitarán, según corresponda y de conformidad con su legislación, el ejercicio de esos derechos” (art. 41).

Así las cosas, se puede argumentar que el constituyente nunca se enfrentó al problema que hoy plantea la profunda transformación del censo electoral de españoles residentes en el extranjero, pues el artículo 68.5  fue concebido para resolver un problema de ejercicio del sufragio, no un problema de configuración del cuerpo electoral. La diferencia entre ambas cuestiones resulta decisiva. Facilitar el voto a ciudadanos temporal o permanentemente desplazados al extranjero supone garantizar la efectividad de un derecho cuya titularidad se da por supuesta. Determinar quién debe formar parte del cuerpo electoral plantea, en cambio, un problema constitucional distinto, porque afecta a la delimitación del sujeto colectivo que ejerce la voluntad nacional mediante la elección de sus representantes. Confundir ambos planos conduce a atribuir al artículo 68.5 CE un alcance que difícilmente puede extraerse de su tenor literal o de su contexto histórico.

Por eso, el artículo 68.5 CE puede leerse hoy como un mandato de facilitación del sufragio exterior una vez que se cumplan ciertos requisitos que no tienen que limitarse a la edad mínima para votar o a no haber sido privado del derecho a voto en una sentencia firme. Su presupuesto histórico era la existencia de españoles ausentes con una vinculación efectiva con España; no una regla cerrada sobre la incorporación automática al cuerpo electoral de personas nacidas como extranjeras que hayan adquirido la nacionalidad española en virtud de una legislación especial, además aprobada por el procedimiento ordinario y no mediante ley orgánica.

Este punto merece que nos detengamos brevemente: la ampliación progresiva de los supuestos de adquisición de la nacionalidad española se ha producido mediante sucesivas reformas del Código Civil y mediante leyes especiales. El efecto indirecto de esa ampliación de la nacionalidad ha sido la ampliación del cuerpo electoral, cuya regulación corresponde, en sus aspectos esenciales, a una ley orgánica (art. 81.1 CE). La secuencia de estas ampliaciones puede resumirse en la siguiente tabla:

Una segunda tabla permite apreciar mejor las dimensiones del fenómeno al comparar el total de electores con los componentes del CERA. De esa forma, se aprecia mejor la relevancia electoral de la regulación de la nacionalidad y pone de manifiesto el incremento del peso electoral de los residentes en el extranjero:

Evolución del CERA y transformación del cuerpo electoral

Fuente: elaboración propia a partir de los datos oficiales de la Oficina del Censo Electoral (INE) y, para 1979, de la Junta Electoral Central. La estimación para 2027 se ha hecho -con ayuda de inteligencia artificial- mediante una  extrapolación lineal del ritmo de incorporación al CERA observado entre julio de 2023 y mayo de 2026.

A la vista de esa evolución legislativa y de sus efectos cuantitativos en el censo, puede obtenerse una primera conclusión: el artículo 68.5 de la Constitución permanece inalterado desde 1978, pero el contexto jurídico y demográfico sobre el que despliega sus efectos ha experimentado una transformación profunda. Esto obliga a reconsiderar la interpretación de ese artículo constitucional y, en particular, a preguntarse si cabe distinguir en el seno de los españoles residentes en el extranjero entre quienes mantienen conexiones personales con España y quienes carecen de ellas más allá de tener algún antepasado españo

IV. LA EXPERIENCIA COMPARADA: LA NACIONALIDAD NO DETERMINA POR SÍ SOLA EL VOTO EXTERIOR

Ninguna de las democracias consolidadas cuestiona que la nacionalidad constituya el presupuesto ordinario del derecho de sufragio en las elecciones nacionales. Sin embargo, regulan de distintas formas las condiciones en que los nacionales residentes en el extranjero se integran en el cuerpo electoral. Algunos ordenamientos reconocen el sufragio sin limitaciones temporales; otros lo condicionan a la conservación de vínculos efectivos con el Estado; otros establecen plazos máximos de residencia en el extranjero; y algunos establecen una regla general de exclusión de los expatriados[15].

A efectos de este trabajo, esa diversidad puede reconducirse a tres modelos democráticos sobre el voto exterior:

a) Nacionalidad suficiente: como el sistema español para las elecciones generales. Con matices, siguen este modelo Francia, Italia, Portugal y Canadá.

b) Nacionalidad más vínculo efectivo: como el caso de Alemania (la Bundeswahlgesetz exige haber residido en Alemania durante al menos tres meses dentro de los últimos veinticinco años, o acreditar una vinculación personal y directa con la vida política alemana). También el Reino Unido, que mediante la Elections Act 2022 eliminó el histórico límite de 15 años de residencia para exigir únicamente haber residido alguna vez en territorio nacional.

Una variante de este modelo es la de privar del derecho de voto a quien lleve unos determinados años sin residir en el país; así, Nueva Zelanda exige a los ciudadanos residentes en el extranjero haber estado físicamente en el país durante los tres años anteriores, además de haber residido en él durante al menos doce meses consecutivos en algún momento de su vida. También Australia, con el requisito curioso de adquirir el compromiso de retornar al territorio nacional en un plazo de seis años. Hasta 2019, Grecia permitía a los expatriados ejercer su derecho de sufragio, pero únicamente mediante su presencia física en el país; en ese año, estableció el requisito de haber residido dos años en el territorio nacional dentro de los treinta y cinco anteriores, además de la presentación de una declaración fiscal; y en 2023 suprimió esos condicionantes.

c) Voto exterior excluido: como sucede actualmente en Irlanda, salvo supuestos muy tasados de diplomáticos y asimilados. También, Dinamarca, Malta y Chipre.

Esta diversidad normativa revela una conclusión de interés: el constitucionalismo democrático no ofrece un modelo único de articulación entre nacionalidad y cuerpo electoral. Por el contrario, conoce soluciones diferentes siempre que respeten las exigencias esenciales del principio representativo y del derecho de participación política. La cuestión constitucional no consiste, por tanto, en determinar cuál de esos modelos resulta preferible desde un punto de vista político, sino en identificar los límites que cada Constitución impone al legislador al configurar el cuerpo electoral.

V. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y LA CONFIGURACIÓN DEL CUERPO ELECTORAL

No he localizado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional un pronunciamiento que haya resuelto específicamente si la composición del cuerpo electoral constituye una consecuencia necesaria de la nacionalidad o una materia sujeta al margen de configuración del legislador. Su jurisprudencia sobre el artículo 23 CE se ha desarrollado principalmente en relación con la igualdad del sufragio, el acceso a los cargos públicos representativos, las garantías del procedimiento electoral y el ejercicio del derecho de participación política[16]. Pero ninguna de esas resoluciones aborda de forma específica el problema planteado por la incidencia de las reformas de la legislación sobre nacionalidad en la configuración del cuerpo electoral. Esta ausencia de un pronunciamiento directo constituye una de las razones que justifican el presente estudio.

Ahora bien, de esta doctrina no se desprende de forma indubitada que toda modificación de la nacionalidad suponga automáticamente una inclusión en el censo electoral. Antes al contrario, los derechos del artículo 23 de la Constitución, en los términos desarrollados por la jurisprudencia constitucional, tienen una dimensión de configuración legal[17], expresión con la que el Tribunal Constitucional no pretende disminuir su protección constitucional, sino reconocer que corresponde al legislador desarrollar sus condiciones de ejercicio dentro de los límites fijados por la Constitución.

Es más, el Constitucional ha admitido que todos y cada uno de los españoles residentes en el extranjero pueden ser excluidos por el legislador orgánico del sufragio en una votación determinada: las elecciones locales, sin por ello vulnerar ni su derecho de participación política, ni su derecho a la igualdad porque la diferencia de trato otorgada por la LOREG a los españoles residentes y a los no residentes “no se encuentra desprovista de justificación, pues como aparece expresamente en el preámbulo de la Ley Orgánica 2/2011, la modificación de los apartados controvertidos busca seguir la recomendación del Consejo de Estado, para unir indefectiblemente el ejercicio del derecho de sufragio en elecciones municipales, locales y forales a la condición de vecino de un municipio, tal y como dispone el artículo 140 de la Constitución Española y, por tanto, figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España” (STC 153/2014, de 25 de septiembre, FJ 3).

VI. LAS CONSECUENCIAS CONSTITUCIONALES DE LA RECONSTRUCCIÓN PROPUESTA

Ya sabemos que la Constitución española no establece expresamente que toda ampliación del conjunto de nacionales deba traducirse, de manera automática y necesaria, en una ampliación equivalente del cuerpo electoral en todos los comicios. También, que el legislador orgánico puede excluir de ese cuerpo electoral a todos y cada uno de los españoles residentes en el extranjero para las elecciones locales. Y, por último, sabemos que el artículo 68.5 impide excluir a todos los españoles residentes en el extranjero en las elecciones al Congreso. Sin embargo, ¿puede la LOREG exigir algún requisito para que esos españoles ejerzan el derecho al sufragio en las elecciones generales con el fin de mejorar la calidad de la democracia?

Una reforma constitucional del artículo 68.5 —relativamente sencilla y rápida, si los dos principales partidos se ponen de acuerdo, como hemos visto que lo han hecho este mismo año 2026 para atribuir un senador a Formentera— despejaría cualquier duda; pero también parece posible una reforma de la LOREG que exigiera un vínculo objetivo con España para votar desde el extranjero. Inspirándose en la fórmula griega, ese vínculo podría consistir en haber residido en España durante al menos dos años dentro de los treinta y cinco anteriores a la convocatoria electoral; incluso, más simple, se podría adoptar la fórmula británica de exigir haber residido alguna vez en el territorio nacional. Quien cumpla ese requisito podría votar en las elecciones generales y el Estado tendría la obligación de facilitar su voto; quien no lo cumpla conservaría íntegramente la nacionalidad española, pero no participaría en la elección de unos representantes cuyas decisiones apenas inciden sobre su vida ordinaria. Además, el derecho podría activarse automáticamente con el traslado a territorio nacional.

Esta conclusión exige una reinterpretación del inciso final del artículo 68.5 de la Constitución. La expresión según la cual la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio nacional no debe leerse como un mandato absoluto de sufragio para todos y cada uno de los expatriados, cualquiera que sea su grado de vinculación con España. Debe entenderse como un mandato de garantía para quienes, de acuerdo con la legislación electoral, se incorporen al censo electoral exterior.

En mi opinión, si se mantuviera una lectura puramente literal que garantizara el derecho a votar a todos los españoles residentes en el extranjero, aunque su relación con España se limitara a tener un antepasado español, en un contexto demográfico radicalmente distinto al de 1978, se podría producir una curiosa paradoja: en la práctica sería una transformación material del significado del precepto, una mutación constitucional pues sin reformar el texto se le estaría atribuyendo un sentido distinto del que tuvo en el contexto para el que fue concebido.

VII. CONCLUSIONES: EL MARGEN DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA

Primera. La Constitución española no identifica de manera expresa e incondicionada nacionalidad y cuerpo electoral. La nacionalidad determina la pertenencia jurídica al Estado; el sufragio determina quién participa en la formación de la voluntad política estatal. Ambas categorías pueden coincidir sustancialmente, como sucede en la legislación vigente para las elecciones generales, pero esa coincidencia no aparece formulada como una exigencia necesaria de los artículos 1.2, 11, 23 y 68.5 CE.

Segunda. El artículo 68.5 CE debe ser reinterpretado a la luz de su presupuesto histórico. Fue concebido para facilitar el voto de una emigración española nacida, socializada y vinculada a España; no para imponer que cualquier nacional residente en el extranjero, incluso sin haber vivido nunca en España, deba integrarse automáticamente en el cuerpo electoral. Una lectura puramente literal del precepto, aplicada a una realidad radicalmente distinta, conduciría a una mutación constitucional de ese artículo.

Tercera. No resulta democráticamente satisfactorio que personas sin conexión efectiva con España participen en la elección de los órganos que adoptan las decisiones políticas del Estado por la simple razón de tener un antepasado español. El bajo nivel de participación electoral de los expatriados no elimina el problema pues, dicho con terminología clásica, no se trata tanto del huevo, como  del fuero: que los votos exteriores no sean decisivos en unas elecciones generales no evita que se busque la manera de conformar de manera democrática el cuerpo electoral que expresa la voluntad general.

Cuarta. El Derecho comparado confirma que no existe un único modelo democrático. Hay Estados que reconocen ampliamente el voto exterior, otros que lo condicionan a un vínculo efectivo y otros que lo restringen intensamente. Esta pluralidad permite sostener que una modulación española del sufragio exterior no sería, por sí misma, contraria al constitucionalismo democrático, siempre que respete el contenido esencial del artículo 23 CE, la igualdad y la proporcionalidad.

Quinta. Una reforma electoral —que constituye un cambio en las reglas del juego político— debe ser adoptada por consenso. Por eso, si se estima conveniente establecer unas condiciones mínimas para el voto exterior, lo prudente es modificar el artículo 68.5 de la Constitución para que expresamente habilite al legislador a establecerlas. Pero si se decidiera únicamente modificar la legislación vigente nunca sería la legislación de la nacionalidad, establecida en el Código Civil (e históricamente modificada con el rango de ley ordinaria), sino la LOREG (orgánica), que más allá del requisito formal de la mayoría absoluta del Congreso, sería políticamente aconsejable que obtuviera los tres quintos de ambas cámaras para que fuera una decisión realmente consensuada.

Sexta. Una propuesta mínima para acreditar la conexión de los españoles residentes en el extranjero con España, inspirada en el Derecho comparado, podría ser similar a la que rige actualmente en el Reino Unido: exigir a los expatriados haber residido alguna vez en su vida un año en territorio nacional.

Séptima. La tesis defendida no afecta a la nacionalidad ni establece categorías de ciudadanos de distinta condición. La nacionalidad permanecería íntegramente reconocida; la eventual diferenciación afectaría solo al ejercicio del sufragio desde el extranjero y debería responder a criterios objetivos y constitucionalmente justificados, compatibles con la igualdad y orientados a preservar la legitimidad democrática de la representación.

[1] Entre las aportaciones más recientes a esa polémica cfr., desde posiciones diferentes, Manuel Aragón, “Ley de nietos: nacionalidad sin ciudadanía”, El Mundo, 27 de julio de 2026; José Luis Martínez López-Muñiz, “Inconstitucionalidad e invalidez de miles de nuevos electores”, El Imparcial, 17 de julio de 2026; Teresa Freixes, “Las leyes de nietos”, Artículo 14, 23 de junio de 2026; y Francisco S. de la Fuente, “Por qué el voto de los españoles ausentes no debe pesar lo mismo que el de los residentes”, El Español, 16 de julio de 2026. Mi propia opinión en Agustín Ruiz Robledo, “Ley de nietos: nacionalidad sí; voto depende”, Blog Hayderecho.com, 27 de julio de 2026.

[2] Las primeras normas sobre voto fuera del territorio estatal estuvieron pensadas para permitir el sufragio de los soldados desplazados; así, en 1862 Wisconsin aprobó una ley para que sus tropas votaran en los campamentos militares durante la Guerra de Secesión; el Reino Unido aprobó la Representation of the People Act 1918 para el personal de las Fuerzas Armadas desplegado en el extranjero tras la Primera Guerra Mundial, etc. El primer Estado que reguló con carácter general el voto en el extranjero para todos sus ciudadanos fue Colombia en 1961. Sobre este origen y en general, la regulación comparada, vid. Andrew Ellis, Carlos Navarro et alii, Voto en el extranjero. El manual de IDEA Internacional, Instituto Federal Electoral de México/IDEA, México D.F., 2007.

[3] Votación que fue problemática porque solo pudieron votar los expatriados que estuvieran censados previamente en un municipio español. Esta dificultad se solventó con la creación del CERA, del que se hablará a continuación. Sobre estos inicios del voto exterior, cfr. Miguel Martínez Cuadrado, “El reconocimiento de los derechos políticos de los españoles residentes en el extranjero”, en José Ignacio Cases Méndez (comp.), Emigración y Constitución, Instituto Español de Emigración, Madrid, 1983, pp. 103-126.

[4] Cfr. Luis Gálvez Muñoz, “Una visión crítica de la Ley Orgánica 2/2018, de 5 de diciembre, de reforma de la LOREG para garantizar el derecho de sufragio de todas las personas con discapacidad”, Revista de Derecho Político, núm. 109, 2020, pp. 15-45.

[5] Limitación cuya constitucionalidad ha sido puesta en duda por algunos autores. Por todos ellos, Miguel Ángel Presno Linera, “La privación del derecho de sufragio a los penados en España: una regulación constitucionalmente cuestionable”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93, 2011, pp. 205-234.

[6] Por todos, cfr. Ricardo Luis Chueca Rodríguez y Luis A. Gálvez Muñoz (coords.), El voto de los españoles en el exterior, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2022.

[7] Este razonamiento está en la base de atribuir derechos electorales a los extranjeros emigrantes, integrados en la vida laboral y cultural de un país y pagando impuestos, vid. Ruth Rubio Marín, Immigration as a Democratic Challenge: Citizenship and Inclusion in Germany and the United States, Cambridge University Press, 2000 y Miguel Ángel Presno Linera, El derecho de voto: un derecho político fundamental, 2011, edición del autor (http://presnolinera.files.wordpress.com/2011/10/el-derecho-de-voto-un-derecho-polc3adtico-fundamental-libro.pdf).

[8] Sobre la doble dimensión del derecho de sufragio como derecho fundamental y, al mismo tiempo, como institución imprescindible para la formación de la representación democrática, véanse, entre otras, las SSTC 5/1983, de 4 de febrero; 10/1983, de 21 de febrero; 71/1989, de 20 de abril; 24/1990, de 15 de febrero; y 153/2014, de 25 de septiembre. La jurisprudencia constitucional ha insistido en que el artículo 23 CE reconoce un derecho de configuración legal cuyo ejercicio sólo puede comprenderse dentro del sistema representativo diseñado por la Constitución. En la doctrina, cfr. Luis Gálvez Muñoz, “El derecho de sufragio en el siglo xx”, Derechos y Libertades, núm. 31, Época II, junio 2014, pp. 163-189.

[9] En el Derecho comparado esta dimensión institucional aparece, con formulaciones diversas, en prácticamente toda la jurisprudencia constitucional de los Estados de la Unión Europea, igual que en la del TEDH. Vid., por ejemplo su famosa STEDH de 6 de octubre de 2005, caso Hirst c. Reino Unido, donde reafirma que la privación del voto no puede ser arbitraria o indiscriminada, articulando la naturaleza dual del sufragio: un derecho ciudadano clave que cumple la función institucional de vertebrar el Estado de Derecho. Cfr., en la doctrina europea, Konrad Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992. Para el TEDH, mi propia opinión en Agustín Ruiz Robledo, “El derecho a la celebración de elecciones libres” en Cristina Monereo Atienza y José Luis Monereo Pérez (dirs.), La garantía multinivel de los derechos fundamentales en el Consejo de Europa, Comares, Granada, 2017, pp. 219-231.

[10] La regulación positiva vigente resulta de la interacción entre el Código Civil y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General [LOREG]. El artículo 4.1 de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, también atribuye el derecho de sufragio a los españoles en el extranjero, pero hace una referencia a lo que determinen otras normas: “Los españoles que residen en el exterior tienen derecho a ser electores y elegibles, en todos y cada uno de los comicios, en las mismas condiciones que la ciudadanía residente en el Estado español, en los términos previstos en la normativa de aplicación”. Como veremos enseguida, esos “términos” han permitido excluirlos de las elecciones locales.

[11] STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 1. Idea repetida en otras muchas ocasiones: SSTC 55/1990, de 15 de noviembre, FJ 2; 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 2; 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 8; y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3.

[12] Consejo de Estado, Informe sobre modificaciones de la Constitución Española, Febrero, 2006 (https://www.consejo-estado.es/wp-content/uploads/2021/02/MODIFICACIONES-CONSTITUCION-ESP-1.pdf)

[13] Para ser precisos, el diputado Antonio Carro Martínez (AP) presentó una enmienda de supresión de todo el artículo 59.3 “pues es reiterativo del artículo 23”. La ponencia la rechazó interpretando que se refería al inciso primero, si bien aprovechó para hacer una pequeña mejora de estilo, que sería el texto definitivo: “Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos” (Informe de la Ponencia, BOC, núm. 82, de 17 de abril de 1978, p. 1559).

[14] El artículo 23 de la Constitución de 1931 determinaba que “Son españoles: 1. Los nacidos, dentro o fuera de España, de padre o madre españoles” y además ordenaba: “Una ley establecerá el procedimiento que facilite la adquisición de la nacionalidad a las personas de origen español que residan en el extranjero”. Sobre esta regulación y, en general, sobre toda la legislación histórica de emigración, vid. María José Fernández Vicente, “El Estado español y la emigración, 1880-1985" en María Ángeles Escrivá Chordá (coord.), Migración y participación política: estados, organizaciones y migrantes latinoamericanos en perspectiva local-transnacional, CSIC, Madrid, 2009, pp. 265-295.

[15] Además de la obra citada en la nota 2, entre los estudios comparados más completos sobre el sufragio de los nacionales residentes en el extranjero destaca Jean-Michel Lafleur, Transnational Politics and the State. The External Voting Rights of Diasporas, Routledge, New York, 2013. Véase también la base de datos elaborada por el IDEA, Voting from Abroad Database, que recopila y actualiza la regulación vigente en más de doscientos Estados y territorios (https://www.idea.int/data-tools/data/voting-abroad-database). La clasificación propuesta en el texto se inspira libremente en estos materiales.

[16] Vid. nota 8. A la jurisprudencia y doctrina allí citada, se le puede añadir Miguel Ángel Presno Linera, El derecho de voto, Tecnos, Madrid, 2003.

[17] SSTC 75/1985, de 21 de junio; 221/1992, de 11 de diciembre; 48/2003, de 12 de marzo; y 71/2018, de 21 de junio. En la doctrina, esta calificación de configuración legal del artículo 23 ha dado lugar a cierta crítica por el riesgo de minusvalorar su fuerza normativa, vid. Alberto Palomar Olmeda, “La configuración constitucional del derecho de acceso a las funciones públicas”, Revista de las Cortes Generales, núm. 25, 1992, pp. 85-132. Para el concepto general, cfr. el trabajo clásico de Juan Luis Requejo Pagés, “Derechos de configuración legal”, en Enciclopedia Jurídica Básica, vol. I, Civitas, Madrid, 1995, p. 2385 y ss.

ElDerecho.com no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación