Los criterios de valoración de los terrenos para determinar el justiprecio de su expropiación fueron radicalmente modificados por la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo, y su posterior Texto Refundido de 20 de junio de 2008, vigente en la actualidad.
Hasta entonces y con diferentes modalidades según las leyes urbanísticas que se han sucedido desde 1956, el factor determinante para fijar el valor del suelo era el de su clasificación urbanística, es decir, su destino como suelo urbano, urbanizable o no urbanizable. Incluso, conforme a la anterior Ley del Suelo 6/1998, la jurisprudencia consideraba por excepción que debían valorarse como suelo urbanizable, aunque no estuvieran clasificados como tal por los planes, los terrenos expropiados para la construcción de sistemas generales destinados a “crear ciudad”, tales como los destinados a vías de circunvalación, parques suburbanos, infraestructuras de abastecimiento y depuración de aguas u otras dotaciones y servicios. Se estimaba que de esa manera se tenía en cuenta el valor real de los terrenos en función de su utilidad, aplicándose criterios legales de tasación que en la práctica tendían a aproximar su precio al de mercado.
La nueva legislación urbanística, fundada sin duda en la preocupación por el alto coste de las expropiaciones de terrenos urbanizables y de los destinados a sistemas generales de infraestructuras, parte de una filosofía distinta, pues considera que el valor real de un terreno no es –o no debe ser- el que tiene en cuenta su finalidad, es decir, lo que el plan de urbanismo dice, sino su situación fáctica, esto es “lo que hay” en él en el momento de la expropiación. Desde este punto de vista, distingue dos situaciones básicas del suelo: el rural o el urbano, según esté o no efectivamente integrado en la trama urbana y cuente o no con los servicios urbanísticos básicos. En consecuencia, el suelo que el plan clasifica como urbanizable o el que destina a los sistemas generales que crean ciudad y que es expropiado, se valora como suelo puramente rústico, mediante la capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación agropecuaria, forestal o minera que le corresponda, sin tener en cuenta para nada sus expectativas de desarrollo urbano. Esta regla general solo se modula en virtud de un “factor de corrección por localización” –sea la cercanía a un núcleo urbano o a centros de actividad económica o la ubicación en un entorno ambiental o paisajístico singular-, pues la “renta de posición” es un factor relevante en la formación del precio de la tierra. Y, en el caso de que el suelo urbanizable se haya empezado a transformar mediante una operación de urbanización, a su valoración como suelo rural habrá que sumar la indemnización de los gastos de todo tipo destinados a la urbanización y lo que la ley denomina “una prima razonable que retribuya el riesgo asumido”, pero nada más.
La nueva forma de valoración del suelo urbanizable es una opción muy discutida, ya que aleja el precio de expropiación de los terrenos de su valor de mercado, de manera tal que pueden ser expropiados por un precio muy inferior al ya abonado por ellos por cualquier inversor. No obstante, esa legislación ha sido considerada conforme a la Constitución –con un pequeño matiz en cuanto a los límites del factor de corrección por localización- por la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014, de 11 de septiembre. Declara esta importante Sentencia que la opción del legislador de desligar la valoración del suelo de su clasificación urbanística persigue paliar la especulación y que eso es conforme con lo que ordena el artículo 47 de la Constitución. Ahora bien, la Sentencia 141/2014 cuenta con varios votos particulares, que subrayan que la nueva valoración del suelo no urbano pero sí urbanizable no cumple la garantía de indemnidad de la propiedad privada, que deriva del artículo 33 de la Constitución, ni permite respetar el justo equilibrio entre los intereses generales y los derechos de propietario expropiado, que exige la jurisprudencia europea. De hecho, la propia Sentencia viene a reconocer implícitamente que quizá en algunos casos la aplicación de los nuevos criterios legales de valoración podría ser contraria a los derechos (constitucionales, se entiende) de los propietarios, por lo que su conclusión “no cierra en modo alguno el paso a ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria” e incluso al eventual planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
Queda por ver, sin embargo, cómo va a aplicar la jurisprudencia contencioso-administrativa las nuevas reglas legales, ya que no ha sido insólito en el pasado que se abonara a una interpretación flexible de los criterios legales de valoración que se han sucedido en las leyes urbanísticas, a la búsqueda de un equilibrio justo y razonable y teniendo en cuenta el criterio residual de libertad estimativa del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa.
Pues bien, una primera Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 6, de 27 de octubre de 2014 (Rec. 6421/2011, Ponente: Del Riego Valledor), se ha pronunciado sin ambages a favor de la aplicación de los nuevos criterios legales a la expropiación de terrenos destinados a sistemas generales de aquellos que “crean ciudad”. La Sentencia se refiere a un supuesto de expropiación en el que el expediente de justiprecio se inicia pocos días después de la entrada en vigor de la Ley 8/2007 y, con apoyo en la citada STC 141/2014, reconoce que, al haberse modificado los criterios de valoración respecto del suelo que no está urbanizado, ya no es posible valorar aquel tipo de terrenos como urbanizables. No es posible ya, por tanto, “tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad”, sino que se debe “atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración”. Si no cuenta con tales servicios ni se encuentra funcionalmente integrada en la trama urbana, debe valorarse como suelo rural.
Puede que esta línea jurisprudencial se consolide sin más en el futuro. Y puede también que el Tribunal Supremo vaya deduciendo algunos matices en función de las circunstancias de cada caso, tal como permite la propia doctrina constitucional. En cualquier caso, será necesario tener en cuenta las dos sentencias a que nos hemos referido aquí en la tramitación de los expedientes de justiprecio de las expropiaciones urbanísticas.
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