Planteamiento
¿Puede un Estado miembro exigir a las empresas de transporte en autocar que ofrecen servicios regulares transfronterizos dentro del espacio Schengen que comprueben, antes de cruzar una frontera interna, que los pasajeros poseen los documentos de viaje necesarios para entrar en el territorio nacional y sancionen todo incumplimiento de esta obligación sin que ello suponga el restablecimiento de unas fronteras que, en principio, han sido eliminadas?
Precedente
Con el objetivo de garantizar que los extranjeros reúnen los requisitos legales para cruzar la frontera, el legislador alemán exige a las empresas de transporte aéreo, marítimo y terrestre –con la excepción del tráfico ferroviario transfronterizo– que comprueben que los pasajeros poseen los documentos de viaje preceptivos.
Hechos
Se dictan dos órdenes contras dos empresas de transporte en autocar –Touring Tours und Travel GmbH y Sociedad de Transportes, S.A., establecidas respectivamente en Alemania y España– por las que se les prohíbe transportar en territorio alemán extranjeros que no tengan pasaporte y permiso de residencia exigidos por la Ley alemana de residencia, trabajo e integración de los extranjeros en el territorio federal. En caso de incumplir esta prohibición, se les advierte de que pueden ser sancionados con una multa coercitiva de 1.000 euros por extranjero.
Las citadas empresas de transporte ofrecen viajes en autocar y operan, principalmente, líneas regulares con destino a Alemania que cruzan las fronteras germano-neerlandesa y germano-belga. Las autoridades alemanas consideraron que estas empresas habían transportado a Alemania un número considerable de extranjeros que no disponían de los documentos de viaje obligatorios. Por ello, tras un primer apercibimiento se dictaron mencionadas órdenes de prohibición. En éstas se señalaba que ambas empresas de transporte estaban obligadas a adoptar medidas suficientes para impedir el transporte en territorio alemán de todo extranjero que no contase con los documentos de viaje necesarios. Para ello debían comprobar dicha documentación en el control de los billetes al subir al autocar y podían impedir a los extranjeros que no poseyeran los documentos de viaje preceptivos subir a éste.
Las empresas impugnaron las órdenes, que fueron anuladas por el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo alemán. Éste consideró que la Ley alemana debía dejar de aplicarse por ser contraria al Derecho de la UE, que tiene primacía sobre el Derecho nacional. Estimó que los controles impuestos a dichas empresas deben considerarse medidas con «un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas» en el sentido del código de fronteras Schengen por dos razones: 1) por su carácter sistemático, y; 2) por llevarse a cabo incluso antes de cruzar la frontera.
Contra esta decisión, la República Federal de Alemania interpuso un recurso de casación ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo en el que aduce, entre otras cosas, que el Derecho de la Unión y, sobre todo, la Directiva destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares y la Decisión Marco destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, establecen disposiciones especiales respecto de las recogidas en el código de fronteras Schengen, las cuales exigen que sean sancionados los incumplimientos de prohibiciones de transporte como las previstas en la Ley alemana. En cualquier caso, según la República Federal Alemana, el control de documentos de viaje exigido por la Ley nacional no podría considerarse una medida con «un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas» en el sentido del código de fronteras Schengen, puesto que el objetivo que se persigue no consiste en controlar el cruce de las fronteras, sino en garantizar que se respeten las disposiciones relativas a la entrada en el territorio. Añade además, que, dado que estos controles no los realizan agentes públicos, sino el personal de empresas privadas, su alcance e intensidad son menores que los de las inspecciones fronterizas, de modo que si los pasajeros rechazan someterse al control no sería posible hacer uso de medidas coercitivas o de diligencias de investigación.
Conclusiones del Abogado General
El Abogado General francés, Sr. Yves Bot, propone al Tribunal de Justicia que en su futura sentencia declare, en primer lugar, que los controles que se obliga a realizar a las empresas de transporte en autocar que ofrecen servicios regulares transfronterizos dentro del espacio Schengen y por los que se les obliga a verificar, antes de cruzar la frontera interior, que los pasajeros disponen de los documentos de viaje necesarios para entrar en el territorio nacional pueden equipararse a «inspecciones fronterizas» en el sentido del código de fronteras Schengen.
El Abogado General considera que el mecanismo objeto de examen tiene el efecto de romper la relación espacial y temporal directa con el cruce de la frontera, restableciendo las fronteras territoriales e instaurando un «control a distancia» o un control «deslocalizado», de modo que la expulsión no se produce en las fronteras, sino antes de llegar a ellas. Añade que, al establecer dicha obligación de control, Alemania está utilizando en realidad una normativa inicialmente destinada a los controles en las fronteras exteriores, lo que supone restablecer, de manera subrepticia y menos eficaz, unas fronteras que, en principio, se habían suprimido, y eludir al mismo tiempo la prohibición de principio consagrada en el código de fronteras Schengen.
De este modo, Alemania exige a operadores privados que lleven a cabo unos controles que las autoridades nacionales competentes ya no están autorizadas a realizar en las fronteras interiores con arreglo al Derecho de la UE, y que tampoco están facultadas para efectuar en el territorio de otro Estado miembro. En opinión del Sr. Bot, si no se considerara que los controles realizados en aplicación de la Ley alemana son equivalentes a las «inspecciones fronterizas» a las que se refiere el código de fronteras Schengen se estaría poniendo en peligro el objetivo de eliminación de los controles fronterizos interiores previsto en los Tratados.
En segundo lugar, el Abogado General estima que el artículo 67 TFUE (garantía de ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores) y el código de fronteras Schengen se oponen a la normativa alemana en la medida en que ésta se aplica a empresas de transporte en autocar que ofrecen un servicio regular transfronterizo dentro del espacio Schengen. El Abogado General añade que, dado que, en su opinión, las obligaciones de control examinadas son contrarias al Derecho de la Unión, resultan injustificadas las multas coercitivas adoptadas como consecuencia de la vulneración esas obligaciones puesto que, por su función disuasoria y sancionadora parecen sanciones pecuniarias. El Sr. Bot puntualiza, por un lado, que su conclusión no implica que los Estados miembros carezcan de medios para luchar de manera legítima contra la inmigración clandestina en su territorio. Destaca asimismo que la interpretación que realiza de las normas del código de fronteras Schengen debe devolver a los Estados miembros sus responsabilidades, con el objetivo de que se desarrolle un conjunto de medidas destinado a reforzar los controles y la gestión de las fronteras exteriores.
Por último, declara que, si las autoridades nacionales competentes comprueban que una empresa de transporte en autocar que ofrece un servicio de transporte regular dentro del espacio Schengen se aprovecha de su actividad con el objetivo de ayudar de manera deliberada a nacionales de terceros países a entrar ilegalmente en el territorio del Estado miembro de destino y consideran que concurren los elementos materiales e intelectuales de la infracción de ayuda a la entrada irregular en el sentido de la Directiva destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, dichas autoridades deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que dicha infracción es objeto de una sanción penal efectiva, proporcionada y disuasoria, de conformidad con los principios recogidos en la Decisión destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares.
