URBANISMO

Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

Tribuna 01-07-2013

La reforma en su contexto

Transcurridos 25 años desde la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en lo sucesivo, "Ley de Costas") -EDL 1988/12636-, el Boletín Oficial del Estado 129/2013, de 30 mayo ha publicado la reforma más importante hasta el momento acometida, llevada a efecto por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas (en adelante, "Ley 2/2013") -EDL 2013/62910-.

Una lectura superficial de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- puede generar cierto desasosiego, estimulado, quizás, por el conjunto heterogéneo de disposiciones (expresión utilizada en su preámbulo) que contiene, o por el grado de expectativas y recelos que ha suscitado tradicionalmente la regulación del litoral.

El marchamo tuitivo que proclama la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- en su título (“protección y uso sostenible del litoral”) debe enfocarse esencialmente bajo el prisma de la seguridad jurídica.

En efecto, sin perjuicio de que la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- "refortalece los mecanismos de protección tanto en su vertiente preventiva como defensiva" del litoral, invocando ya en el primer párrafo de su preámbulo "el derecho de todos a disfrutar un medio ambiente adecuado”, ciertamente las novedades medioambientales -que también las hay, como la consideración de los efectos del cambio climático, incorporado como criterio de adaptación del régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre en el artículo 2.a) -EDL 2013/62910- - no se erigen en el motivo fundamental de la reforma, lo que, obviamente, no quiere decir que se postergue la dimensión ecológica del litoral.

Para conjurar críticas precipitadas al respecto, conviene tener presente tres circunstancias que servirán para situar en contexto la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-:

En primer lugar, el carácter anfibio de la costa o litoral afecta al mismo tiempo tanto a ámbitos acuáticos (por ejemplo, el mar territorial o las aguas interiores) como a la "tierra firme" (así, las playas o las márgenes de los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas) lo que precisamente justifica la denominación como marítimo-terrestre de este dominio público.

En segundo lugar, la estructura legislativa impuesta desde la Unión Europea reclama en ocasiones, un tratamiento diferenciador del medio marítimo y del terrestre desde la perspectiva puramente ecológica. Sólo de esta manera se entiende que elementos tradicionalmente considerados en nuestro derecho como integrantes del dominio público marítimo-terrestre (y, por tanto, bajo la égida de la protección de la Ley de Costas) hayan pasado a regularse desde otra perspectiva: la que ofrece la normativa sectorial del dominio público hidráulico.

Así ha ocurrido, por ejemplo, con las denominadas aguas de transición y con las aguas costeras que, por imperativo de la Directiva 2000/60 CE -EDL 2000/90160-, por la que establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, formen parte ahora de la denominada "demarcación hidrográfica" (artículo 16 bis. 1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio -EDL 2001/24107-), lo que genera ya el efecto inmediato de que el objetivo de la garantía de calidad de estas aguas deba incorporase a los Planes Hidrológicos de la correspondiente demarcación.

No obstante, el propio artículo 16 bis.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas -EDL 2001/24107- exceptúa el régimen específico de protección del medio marino que pueda establecer el Estado, materializado a través de la Ley 41/2010, de 29 diciembre, de protección del medio marino -EDL 2010/263994-, que ha incorporado a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2008/56 por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina) -EDL 2008/82580-.

En tercer lugar, en el ámbito del dominio público marítimo terrestre, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- clarifica y racionaliza la aplicación de instrumentos de protección medioambiental ya existentes, como por ejemplo los disciplinados por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrado de la contaminación -EDL 2002/22876-.

De cuanto se acaba de exponer se constata que, por la interacción de otros mecanismos de protección medioambientales, se ha reducido el margen de maniobra de la Ley de Costas para dispensar una tutela ecológica completa o, dicho en otras palabras, la evolución legislativa a lo largo de estos últimos 25 años ofrece ahora un panorama poliédrico de protección, liberando a la Ley de Costas de la pesada carga de correr en exclusiva con dicha responsabilidad.

De ahí que cobre todo su sentido la afirmación de que la reforma introducida por la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- procura, ante todo, proporcionar seguridad jurídica lo que, obviamente, también redunda en beneficio de la protección medioambiental del litoral.

La Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- evoca -con diferentes términos- la idea cenital que ya aparecía en la primigenia Ley de Costas, la relativa a procurar un equilibrio entre un alto nivel de protección y una actividad respetuosa con el medio (recordemos que la exposición de motivos de la Ley de Costas hablaba de conservar sus características naturales conciliando las exigencias de desarrollo con los imperativos de protección).

Ahora bien, lejos de prodigarse en críticas sobre los aspectos nucleares de la Ley de Costas que procede a reformar, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- se limita a reprochar al legislador de 1988 el establecimiento de un horizonte temporal declinante (como consecuencia de la aplicación progresiva de las disposiciones de la Ley de Costas), vertebrando la diagnosis del panorama actual en la falta de aplicación de sus disposiciones, en la tolerancia de situaciones inaceptables medioambientalmente, sin perjuicio de lo que denomina la impotencia de la norma para imponerse sobre realidades sociales consolidadas.

Llamativa es la preocupación por el "toque de atención" efectuado desde instancias de la Unión Europea, refiriéndose expresamente la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- en su preámbulo al informe del Parlamento Europeo de 20 febrero 2009 (“Informe sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas" votado por el pleno del Parlamento el 26 marzo 2009, conocido como "Informe Auken").

Siempre es de celebrar cualquier muestra de "sensibilidad comunitaria" por parte de los legisladores de los Estados miembros pero, en mi opinión, las instituciones -y más, las jurídicas-, no deben extraerse de su contexto.

Esta afirmación viene a cuento de que, primero, la Unión no garantiza la protección de todos los propietarios sino únicamente de quienes adquirieron legítimamente sus derechos (el artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales -EDL 2000/94313- alude a los bienes adquiridos legalmente), lo que aconsejaría indagar el grado de conocimiento o buena fe que mostraron esos propietarios a la hora de adquirir, criterios estos que deberían conformar, en su caso, el derecho a obtener una indemnización adecuada; segundo, que los desmanes cometidos en nuestras costas han venido propiciados también por la indefinición y carencias de ciertas legislaciones urbanísticas y medioambientales, por lo que resultaría injusto imputar toda la responsabilidad a la Ley de Costas, de lo que se desprende a fortiori la improbabilidad de que su sola reforma opere como cortafuegos de dichas irregularidades y, ya en tercer lugar porque en ocasiones se olvida que el Derecho de la Unión Europea (en particular, los tratados) no prejuzgan en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros (artículo 345 TFUE -EDL 1957/52-).

En fin la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- no ha pretendido sacudir las estructuras que definen la regulación del dominio público marítimo-terrestre español pero, ciertamente, es algo más que un simple restyling de la Ley de Costas.

Sin renunciar a una frecuente remisión reglamentaria, mayor seguridad jurídica es la receta que pretende incorporar la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- para conjurar las situaciones irregulares y las graves amenazas a la sostenibilidad del litoral.

De hecho, su preámbulo proclama sin ambages que la seguridad jurídica es el pilar que sustenta esta reforma, intentando proyectar su virtualidad sobre la delimitación del concepto de dominio público marítimo-terrestre, con relación al deslinde que la nueva delimitación de ese dominio reclame, incidiendo asimismo sobre el régimen jurídico de su utilización, lo que se concreta en la modificación de las reglas que rigen las concesiones y las autorizaciones, así como sobre las limitaciones a la propiedad privada de los terrenos contiguos al dominio público.

Las novedades más destacables

Dado que estas líneas no tienen otra vocación que mostrar los aspectos más destacables de la nueva regulación, en aras de la sistemática y para enfatizar precisamente los cambios más relevantes, propongo dividir la exposición de las novedades en cuatro bloques diferenciados: (A) La delimitación del dominio público marítimo terrestre; (B) El deslinde y la protección registral; (C) El régimen jurídico del uso del dominio público marítimo terrestre y; (D) La incidencia de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- sobre los terrenos colindantes al dominio público marítimo terrestre.

A) La delimitación del dominio público marítimo terrestre

Sobre esta cuestión, cabe distinguir en la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-, por un lado, su vocación de definir una serie de criterios tendentes a facilitar la concreción y posterior delimitación del ámbito del dominio público marítimo-terrestre y, por otro lado, la directa exclusión de determinadas áreas del dominio público marítimo terrestre.

Criterios de clarificación

Con el objetivo de facilitar la fijación del límite de la zona marítimo terrestre, el nuevo artículo 3.1 a) -EDL 1988/12636- confía al Reglamento la concreción de los criterios técnicos que permitan indagar cuál es el alcance de las olas en los mayores temporales conocidos.

El expresado artículo 3 incorpora un nuevo apartado 4 -EDL 1988/12636- destinado a definir a los efectos de esta Ley determinados accidentes geográficos, tales como albufera, berma, duna, escarpe... etc.

Criterios de exclusión

Frente a la versión anterior, que incorporaba dentro del concepto de la ribera del mar las dunas tengan o no vegetación formada por la acción del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales, el nuevo artículo 3.1.b) -EDL 1988/12636- paradójicamente introduce una inquietante previsión, que puede dar lugar a que parte de las dunas queden excluidas del dominio público marítimo terrestre, toda vez que sólo se incluirán en dicho ámbito hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, emergiendo así un concepto jurídico indeterminado cuya integración dependerá de las circunstancias del caso.

La Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- parece invertir el criterio a la hora de incorporar al dominio público marítimo terrestre los terrenos invadidos por el mar. En efecto, si el artículo 4.3 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- consideraba que pertenecen al dominio público marítimo terrestre estatal los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa, la reforma incorpora exclusivamente al dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos cuya superficie sea invadida por el mar por causas distintas a obras o instalaciones que determinen la inundación artificial y controlada de dichos terrenos.

Esto es, cabe afirmar que, como regla, la inundación por el mar de los terrenos sólo determinará su incorporación al dominio público marítimo-terrestre cuando dicha inundación se hubiese producido por causas naturales pero no cuando hubiera venido motivada por obras o construcciones salvo que, en este último caso, antes de la inundación no fueran de dominio público y a salvo también los terrenos inundados que resultaren navegables [nuevo artículo 3.1.a) -EDL 1988/12636-].

Evidentemente, esta nueva previsión se opone a la jurisprudencia que, entre otros, sobre la base del artículo 6 del Reglamento de la Ley de Costas (Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre) -EDL 1989/14894- proclamó el carácter demanial de las salinas, lo que ahora se rechaza por la nueva normativa. En adelante, las salinas, las piscifactorías y otras instalaciones de acuicultura quedarán excluidas del dominio público marítimo-terrestre, por tratarse de terrenos inundados de forma controlada y artificial, siempre que -debe insistirse- antes de la inundación no tuvieran la condición de demaniales.

Recapitulando, los terrenos inundados artificialmente no pasarán a ser dominio público, salvo que antes de la inundación ya fueran bienes demaniales, con la precisión de que en cualquier caso formarán parte del dominio público cuando sean navegables.

La Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-, introduce una novedosa Disposición Adicional Décima -EDL 1988/12636- referida a las urbanizaciones marítimo terrestres que define como los núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados.

En estas urbanizaciones marítimo-terrestres se incorporará al dominio público el terreno inundado (lo que comporta la demanialidad de los canales) quedando no obstante excluidos del dominio público los terrenos de propiedad privada colindantes a la vivienda y retranqueados respecto del canal navegable que se destinen a estacionamiento náutico individual y privado y los terrenos de titularidad privada colindantes con el canal navegable e inundados como consecuencia de excavaciones, que se destinen a estacionamiento náutico colectivo y privado. No obstante el apartado 4 reconoce a los propietarios de las viviendas contiguas a los canales navegables el derecho de uso de los amarres situados frente a las viviendas, derecho vinculado a la propiedad de la vivienda y solo transmisible junto a ella.

Exclusión por determinación de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-

La Disposición Adicional Cuarta regula el deslinde de Formentera, diseñando un régimen jurídico particular con carácter excepcional y sobre la exclusiva justificación de la especial configuración geomorfológica de la isla, estableciendo lo que debe entenderse incluido en el dominio público marítimo-terrestre.

Por otra parte, la Disposición Adicional Séptima excluye del dominio público marítimo terrestre, los núcleos de población enumerados en el anexo de la Ley y con la extensión que se fija en la planimetría incorporada en dicho anexo.

Consciente de la trascendencia de esta decisión, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- parece "curarse en salud" afirmando que esos núcleos de población no entran dentro de los bienes definidos en el art. 3.1 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- es decir, que no son de dominio público marítimo-terrestre en virtud de lo dispuesto en el art. 132.2 de la Constitución -EDL 1978/3879-.

A través de esta exclusión legal se procura, en definitiva, otorgar una solución singular a terrenos de núcleos residenciales que se encuentran en una situación singular porque los terrenos sobre los que están edificados, por su degradación y sus características físicas actuales, resultan absolutamente innecesarios para la protección o utilización del dominio público marítimo terrestre.

Semejante declaración tan contundente (absolutamente innecesarios) parece responder a la voluntad de atajar los problemas que crónicamente han venido planteándose con relación a ciertos núcleos de población.

Ahora bien, aunque esta exclusión se justifica funcionalmente por la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- en que dichos terrenos no sirven ni para la protección y para la utilización del dominio público marítimo terrestre, parece subyacer en esta solución -y, asimismo en otras, como la relativa al diferente régimen de uso de las playas, según sean urbanas o naturales-, una escasa consideración a los valores ambientales de terrenos con alto grado de urbanización (la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- se refiere a terrenos edificados y degradados), lo que ya le ha valido a nuestro país el reproche del Tribunal de Justicia -declarando el incumplimiento del Derecho Comunitario-, en el binomio relacional entre urbanismo y medioambiente (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de marzo de 2006, Comisión/España C- 332/04 -EDJ 2006/15766-).

En fin, quizás el conocido silogismo entre Mahoma y la montaña aflore en la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- pues, ante la impotencia de la norma para imponerse sobre realidades sociales consolidadas se haya optado directamente por excluirlas del dominio público.

B) El deslinde y la protección registral

Si el deslinde se configura como potestad en el artículo 50 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas -EDL 2003/108869-, la Ley de Costas contempló como obligatorio este mecanismo de tutela del demanio, conminando a la Administración del Estado a practicar los oportunos deslindes para la determinación del dominio marítimo-terrestre (artículo 11 -EDL 1988/12636-).

Sin perjuicio de las modificaciones introducidas en el artículo 12 en el procedimiento de deslinde, más reseñable -y, por otra parte, en coherencia con el carácter constitutivo y no solamente declarativo del dominio público (como ya en su redacción inicial indicaba el artículo 13.2 de la Ley de Costas) -EDL 1988/12636- es la previsión en cuya virtud se torna en obligatoria la inmatriculación de los bienes del dominio público marítimo terrestre en el Registro de la Propiedad (antes de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- la inmatriculación se producía si la Administración lo estima conveniente).

Resulta enfatizable que la nueva redacción del art. 12,4 -EDL 1988/12636- obligue a notificar el acuerdo de incoación del expediente de deslinde al Registrador de la Propiedad, quien al tiempo de expedir la certificación de dominio y cargas de las fincas afectadas, extenderá también una nota marginal en el folio correspondiente a dichas fincas haciendo constar, entre otros extremos, la propia incoación del expediente de deslinde.

Finalmente, se incorpora un nuevo artículo 13 bis -EDL 1988/12636- encabezado por la proclamación de revisar los deslindes cuando se altere la configuración del dominio público marítimo terrestre.

A partir de dicha previsión, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- contempla la posibilidad de que terrenos antes de propiedad privada se incorporen al dominio público marítimo-terrestre transformando a los antiguos propietarios en titulares del derecho de ocupación y aprovechamiento, mediante el otorgamiento de oficio de la concesión (art. 13 bis. 2 -EDL 1988/12636-), así como que los titulares de obras o instalaciones que como consecuencia de la revisión del deslinde se incorporen a la zona de servidumbre de protección puedan realizar determinadas obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie y que se cumplan las condiciones introducidas por la propia Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-, entre otras, la mejora en la eficiencia energética (art.13 bis.3 -EDL 1988/12636-).

No obstante, como era de esperar, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- también alude a la posibilidad contraria, esto es, al reintegro del dominio (privado) de los terrenos que dejan de formar parte del dominio público marítimo-terrestre, con carácter general, en la Disposición Adicional Quinta y, más en particular, respecto de los terrenos de las urbanizaciones marítimo terrestres en la Disposición Adicional Sexta, reintegros que, evidentemente, sólo podrán producirse una vez revisados los correspondientes deslindes.

En un ámbito más específico, la Disposición Adicional Tercera de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- disciplina el deslinde en determinados paseos marítimos (los construidos por la Administración General del Estado o por otras Administraciones Públicas con la autorización de aquella, durante el periodo comprendido entre la entrada en vigor de la Ley de Costas y la entrada en vigor de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-) entendiendo que la línea exterior de estos paseos marítimos se entenderá a todos los efectos como línea interior de la ribera del mar, sin perjuicio de que se puedan desafectar los terrenos situados al interior de los paseos marítimos, de conformidad con lo previsto en el art. 18 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-. La propia Disposición Adicional Tercera -EDL 2013/62910- se encarga de aclarar que a estos efectos no se considerarán paseos marítimos aquellas instalaciones que no hayan supuesto una alteración del terreno que les sirve de soporte, tales como las pasarelas o los caminos de madera apoyados sobre el terreno o sobre pilotes.

C) El régimen jurídico del uso del dominio público marítimo terrestre

Este es uno de los ámbitos en los que la incidencia de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- se encuentra más diseminada, por lo que, a los efectos de su debida identificación, destacaré los siguientes preceptos:

-El nuevo artículo 13 ter -EDL 1988/12636-, que habilita a la Administración del Estado para declarar en situación de regresión grave aquellos tramos del dominio público marítimo-terrestre en los que se verifique un retroceso en la línea de orilla en la longitud e intervalo temporal que se establezca reglamentariamente, de acuerdo con criterios técnicos, siempre que se estime que no puedan recuperar su estado anterior por procesos naturales.

Sin perjuicio de que en los terrenos declarados en situación de regresión grave, la Administración del Estado pueda realizar actuaciones de protección, conservación o restauración, el efecto inmediato de esta declaración es la imposibilidad de otorgar -salvo para determinados servicios públicos- nuevos títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre. No obstante, con relación a las construcciones existentes amparadas por un derecho de ocupación, la regla es que se mantendrán siempre que el mar no les alcance o exista riesgo cierto de que lo haga, pues, en caso contrario, el derecho de ocupación se extinguirá.

-Un nuevo apartado 6 incorporado al artículo 33 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- remite al desarrollo reglamentario, el régimen de ocupación y uso de las playas atendiendo a su naturaleza, pivotando, esencialmente, sobre la diferenciación de lo que podríamos denominar playas urbanas y playas naturales, suministrando la pauta de que los tramos naturales de las playas gocen de un elevado nivel de protección -autorizando únicamente las ocupaciones que resulten indispensables o las que estén previstas en la normativa aplicable-, frente a la ocupación y uso de los tramos urbanos de las playas en las que podrán autorizarse la celebración de ciertos eventos de interés general con repercusión turística de acuerdo con los requisitos establecidos en dicho precepto.

 - El nuevo artículo 38.1 -EDL 1988/12636- restringe la prohibición de la publicidad sólo cuando se verifique permanentemente aunque en las condiciones que establezca el reglamento, cabe autorizar excepcionalmente determinados tipos de publicidad

-A la necesidad de que las obras se adapten al entorno en que se encuentren situadas teniendo en consideración la influencia de la obra sobre la costa y los posibles efectos de regresión de esta, el artículo 44. 2 -EDL 1988/12636- añade ahora la necesidad de que los proyectos contengan una evaluación de los posibles efectos del cambio climático sobre los terrenos donde se vaya a situar la obra, permitiendo el apartado 6 del artículo 44 -EDL 1988/12636- la reparación de colectores y su construcción en paseos marítimos o en otros viales urbanos

-En los casos de adscripción de bienes de dominio público marítimo terrestre a las Comunidades Autónomas, la nueva redacción del artículo 49. 1 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- otorga a éstas la condición de sustituto del contribuyente a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles con relación a la porción que tengan adscrita y que no esté afectada por concesiones, regulando su apartado 4 -EDL 1988/12636- los usos comerciales y de restauración en la zona de servicio portuario de los bienes adscritos y estableciendo la prohibición de las edificaciones destinadas a residencia o habitación.

-En línea con las determinaciones contenidas en el artículo 86.2 de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas -EDL 2003/108869-, el plazo de vencimiento de las autorizaciones y de las concesiones ha sido ampliado, respectivamente, de 1 a 4 años (para el caso de las autorizaciones, artículo 52.4 -EDL 1988/12636-) y de 30 a 75 años (por lo que a las concesiones se refiere, articulo 66.2 -EDL 1988/12636-). Especial interés reviste la ampliación del plazo de concesión por la proximidad del horizonte de su extinción en el año 2018 (es decir, 30 años después de la entrada en vigor de la Ley de Costas)

-Como un nuevo supuesto de revocación de las autorizaciones, el artículo 55. 1 -EDL 1988/12636- se refiere a que los terrenos ocupados soporten el riesgo cierto de que el mar les alcance, lo que provocará el levantamiento o retirada de las obras e instalaciones del dominio público y de su zona de servidumbre de protección (fuera de estos supuestos recordemos que es la Administración del Estado la que decidirá sobre el mantenimiento de las obras o su levantamiento o retirada).

-El nuevo artículo 64.2 -EDL 1988/12636- matiza el derecho al uso privativo de los bienes objeto de la concesión, pues el concesionario deberá garantizar el libre acceso y el tránsito de las autoridades y funcionarios competentes cuando fuera necesario por las razones que enuncia, entre otras, seguridad marítima, defensa nacional, represión del contrabando...etc

-El artículo 65.2 -EDL 1988/12636- se refiere a la prohibición para ser titular de una concesión y a los efectos que provoca la declaración de concurso de su titular.

-Frente a la redacción primigenia del artículo 70.2, la Ley 2/2013 -EDL 2013/12636- reconoce ahora que las concesiones son transmisibles por actos inter vivos y mortis causa

- La letra m) del artículo 76 -EDL 1988/12636- obliga al titular de las autorizaciones y concesiones a tomar las medidas de adaptación necesarias a la subida del nivel del mar, los cambios en la dirección del oleaje o a otros efectos del cambio climático.

-La Ley 2/2013 -EDL 2013/12636- modifica los apartados 2 y 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, así como los apartados 2 y 3 de la Disposición Transitoria Cuarta -EDL 1988/12636-, previsiones que pasan a continuación a comentarse al proyectarse sobre la utilización del dominio público marítimo-terrestre;

Así, en la Disposición Transitoria Primera -EDL 1988/12636- cabe distinguir los siguientes supuestos:

a) Con relación a los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración, frente a la redacción originaria de la Ley de Costas que únicamente confería a los titulares inscritos la legalización de usos existentes mediante la correspondiente concesión, la Ley 2/2013 -EDL 2013/12636- reconoce a dichos titulares inscritos (amparados por artículo 34 de la Ley Hipotecaria -EDL 1946/59-) como titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento por 30 años, sin perjuicio de que la concesión deba otorgarse previo informe del órgano ambiental correspondiente, cuando los terrenos se destinen a instalaciones o industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación -EDL 2002/22876-.

b) Tramos de costa en que el dominio público no esté deslindado o lo esté parcialmente: Además de la previsión originaria de la Ley de Costas, relativa a que se proceda a la práctica del correspondiente deslinde, la Ley 2/2013 -EDL 2013/12636- confiere a los titulares registrales de los terrenos, el derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre.

c) La ley 2/2013 -EDL 2013/12636- añade un apartado 5 a la Disposición Transitoria Primera -EDL 1988/12636-, que excluye del dominio público marítimo-terrestre a aquellos terrenos inundados artificial y controladamente como consecuencia de obras o instalaciones realizadas y que estuvieran destinados a actividades de cultivo marino o a salinas marítimas y ello aunque fuesen naturalmente inundables

En lo atinente a la Disposición Transitoria Cuarta -EDL 1988/12636-, en general, cabe advertir una ampliación de los supuestos en los que se permite la realización de una serie de obras en el ámbito del dominio público y de las servidumbres de tránsito y protección, debiéndose distinguir:

a) Se mantiene que las obras e instalaciones legalizadas ubicadas en terrenos de dominio público sean demolidas al extinguirse la concesión. Sin embargo, se añade que mientras la concesión esté vigente, sus titulares puedan realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización sin aumento de volumen, altura ni superficie.

b) Si las obras e instalaciones se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito pueden realizarse las referidas obras con las indicaciones aludidas y con la previsión de que el incremento de valor que eventualmente comporten, no pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios

c) En semejantes términos a los apuntados en el apartado anterior se permite la realización de una serie de obras en la zona de servidumbre de protección

d) En todos los casos anteriores (es decir, los contemplados por el apartado segundo de la Disposición Transitoria Cuarta -EDL 1988/12636-) dichas obras de reparación, mejora, consolidación y modernización habrán de suponer una mejora en la eficiencia energética, emplear mecanismos, sistemas, instalaciones y equipamientos que supongan un ahorro efectivo en el consumo de agua, quedando sujetas a una declaración responsable en los términos de los 71 bis de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-

-La Ley 2/2013 -EDL 2013/12636- añade una Disposición Adicional Undécima a la Ley de Costas -EDL 1988/12636- al efecto de sujetar al régimen concesional los bienes declarados de interés cultural situados en dominio público marítimo-terrestre.

D) La incidencia de la Ley 2/2013 -EDL 2013/12636- sobre los terrenos colindantes al dominio público marítimo terrestre

Con la finalidad de proteger el dominio público marítimo-terrestre la Ley de Costas estableció un conjunto de limitaciones de la propiedad de los terrenos contiguos a la ribera del mar, limitaciones que se materializan en las conocidas servidumbres de tránsito, de protección y de acceso al mar y que recaen, por supuesto, sobre terrenos que no son de dominio público marítimo-terrestre.

Resulta destacable la reducción de 100 a 20 metros de la denominada servidumbre de protección con relación a terrenos incluidos en áreas o núcleos urbanos (a estos efectos, se modifica la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-) o en los márgenes de los ríos (nuevo artículo 23.3 -EDL 1988/12636-)

Se reconoce expresamente la posibilidad de que en la zona de servidumbre de protección se ubiquen los establecimientos de cultivo marino o las salinas marítimas al entender que se trata de obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puede tener otra ubicación (apartado 2 del artículo 25 -EDL 1988/12636-) así como en las condiciones que reglamentariamente se establezcan la posible autorización de la publicidad (apartado 4 del artículo 25 -EDL 1988/12636-).

Asimismo, en relación a la previsión originaria de que los propietarios de los terrenos amenazados por la invasión del mar o de la arena puedan construir obras de defensa, se ha sustituido el requisito de la no ocupación de la playa por el más laxo de no perjudicar a la playa o a la zona marítimo terrestre (artículo 6.1 -EDL 1988/12636-)

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Finalmente, resultan destacable las modificaciones introducidas en el régimen de los cánones y tasas detallando una serie de prescripciones para la determinación de su cuantía (artículo 84 -EDL 1988/12636-); la creación de contribuciones especiales por beneficios especiales derivados de las obras de protección, defensa o mejora (artículo 87 bis) -EDL 1988/12636-, una regulación más depurada del régimen de infracciones y sanciones (artículos 90 a 93, 94.2, 95.3, 97.1 y 2 ; 99 -EDL 1988/12636-); la modificación del artículo 106 respecto de la paralización de obras ilegales o actividades indebidas; y la incorporación de un apartado 2 en el artículo 119 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- por el que se habilita al Delegado del Gobierno a suspender los actos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a la servidumbre de protección, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 67 de la Ley 7/1985, de 2 abril de Bases del Régimen Local -EDL 1985/8184-.

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Urbanismo", el 1 de julio de 2013.

Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas
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