La tan sensible y sentida materia de vivienda de protección pública desde hace tan prolongado tiempo ha tenido una preocupación muy especial en sede de planeamiento urbanístico y territorial como no puede ser de otra manera.
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Es más, alzando la voz a las alturas de las disposiciones legales y de su perspectiva constitucional, de la misma forma interesa dejar constancia de la ocupación al respecto del legislador estatal y autonómico por lo demás sobradamente conocida al punto que resulta superfluo abundar sobre ello ahora.
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Y así en ese marco procede destacar muy especialmente la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 16/2021, de 28 de enero, estimatoria en parte el recurso de inconstitucionalidad interpuesto respecto de los Decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, y 1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el anterior, y el acuerdo del Parlamento Cataluña de convalidación del Decreto-ley 1/2020.
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Destacable esa Sentencia muy especialmente en cuanto avala desde las competencias estatales la obligación positiva de destinar suelo y usos a porcentajes concretos y mínimos de vivienda protegida y al punto que, de un lado, si las leyes autonómicas no se ajusten a sus determinaciones serán inconstitucionales -sic y, de otro lado, no habiendo norma alguna que prohíba destinar edificaciones al uso de vivienda protegida no cabe aceptar un pretendido derecho de un propietario o empresario a vetar el uso de vivienda protegida. Por resultar altamente trascedentes procede dejar constancia en la parte suficiente de los siguientes particulares con los incisos que se destacan:
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&ldquoEl Estado, dentro del ámbito de sus competencias, puede delimitar externamente esos usos para la garantía y protección de bienes constitucionales que tiene encomendados con diverso alcance -protección del medio ambiente, garantía de la igualdad básica en el ejercicio de la propiedad urbana o en el acceso a la vivienda, o fomento del desarrollo de sectores productivos o de la economía general-. Por ejemplo puede prohibir edificar en suelo no apto para ello -STC 61/1997, FJ 16 o limitar el tipo de usos y construcciones en los mismos -art. 13 TRLSRU y STC 86/2019, de 20 de junio, FJ 8-. Puede incluso imponer obligaciones positivas, como las de destinar suelo &ldquosuficiente&rdquo a la trasformación urbanística y a usos residenciales y productivos, o porcentajes concretos, y mínimos, a vivienda protegida -art. 20.1 TRLSRU y STC 75/2018, ya citada, FJ 6 A-]. Cuando los usos establecidos por las leyes autonómicos no se ajusten a estas determinaciones, serán inconstitucionales, como ocurrió con ciertas instalaciones y construcciones en la citada STC 86/2019, FJ 8 d-. Pero dentro de esos límites u obligaciones marcados por el Estado, la ordenación del territorio y de la ciudad corresponde a las comunidades autónomas -art. 148.1.3 CE y a los entes locales respectivos en ejercicio de su autonomía -art. 137 CE-.
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En los preceptos invocados por los recurrentes no hay norma alguna que prohíba destinar edificaciones al concreto uso que es vivienda protegida. Antes al contrario, el propio art. 20.1 b ordena a las comunidades autónomas y ayuntamientos reservar suelo para ello y efectuar una &ldquodistribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social&rdquo, criterio favorable a su posible localización en suelo urbanizado y en edificaciones nuevas o ya existentes que vayan a ser objeto de &ldquoactuaciones edificatorias&rdquo del art. 7.2 TRLSRU -según este precepto son actuaciones edificatorias las de &ldquonueva edificación&rdquo y también las de &ldquosustitución de la edificación existente&rdquo y &ldquorehabilitación edificatoria&rdquo-. Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse tales actividades, la equitativa distribución de los beneficios y cargas [art. 17.2, en relación con los arts. 2.1, 14.1 c y 24] o, si ello no fuera posible, la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados -art. 48 TRLSRU-, y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley -art. 11.2 bajo garantía de indemnización -art. 33.3 CE-.
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En definitiva, y a modo de recapitulación, ni de las normas dictadas por el Estado para promover la reforma interior de las ciudades frente al modelo tradicional de producción de nueva ciudad -art. 149.1.13 CE-, ni del cuadro de derechos y obligaciones de los propietarios de cualquier clase de suelo, incluido el urbanizado sometido a actuaciones de &ldquoreforma o renovación de la urbanización&rdquo del art. 7.1 a 2 TRLSRU, amparado en el art. 149.1.1 CE, se deriva el derecho de un propietario o empresario a vetar el concreto uso de vivienda protegida habilitado por el legislador catalán sin perjuicio, claro está, de la eventual indemnización que pueda proceder como consecuencia de esa imposición, si se cumplen los requisitos legalmente establecidos para ello&rdquo.
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A ese marco hay que atenerse con la importante previsión en la distribución de su localización que habrá que respetar el principio de cohesión social evitando las concentraciones excesivas en un mismo territorio por los tan criticables efectos que ello provoca. Obsérvense las necesidades crecientes derivadas de la crisis económica y la de la pandemia que nos sigue azotando si así se prefiere en atención, entre otros, a los colectivos de personas con necesidades de asistencia o de emancipación justificadas.
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Ahora bien, en esa delimitación tanto sobre suelo de la Administración, como también sobre terrenos de los propietarios privados, deben jugar un papel importante la ordenación territorial y urbanística que corresponde a las Comunidades Autónomas y los Entes Locales en el ejercicio de su autonomía.
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Ciertamente la técnica a emplear puede hacer referencia a la de reservas para vivienda de protección pública, en las modalidades de su razón, con el empleo de estándares urbanísticos, en su caso configuradas como sistemas urbanísticos o no, pero igualmente válida puede llegar a ser el empleo las meras técnicas de calificación urbanística para acentuar en su caso una mayor intensidad en el empleo de los usos de vivienda de protección pública más allá de los mínimos de estándares urbanísticos y a no dudarlo en la medida que se motive y justifique la satisfacción de las necesidades e intereses jurídico públicos que concretamente en el caso concurran y a los objetivos y fines urbanísticos que procedan.
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Otra perspectiva de interés es la derivada de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior, que en Tribunal de Justicia de la Unión Europea hay que destacar su Sentencia de 22 de septiembre de 2020 -Gran Sala, ECLI:EU:C:2020:743-, dictada en los Asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18 -Cali Apartments SCI y HX y le Procureur général près la cour d'appel de Paris y la Ville de Paris respecto a peticiones de decisión prejudicial en relación a una normativa nacional francesa que exige una autorización previa para el ejercicio de actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, y en especial en el Tribunal Supremo la Sentencia de la Sala 3ª Sección 1ª de 19 de noviembre de 2020 .
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Aunque resulta patente que el centro de los pronunciamientos referidos recae en la primera, sobre actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, tanto con carácter profesional como no profesional y en la segunda en la Modificación pormenorizada del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, en lo relativo a la regulación del uso de alojamiento turístico, debe señalarse que en las mismas se contienen argumentos de interés para el planteamiento que se ha ido efectuando.
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Así, de una parte, en la vertiente de Derecho Comunitario importa reseñar que se está muy pendiente de la materia sensible de la &ldquotensión sobre los arrendamientos que es particularmente acusada está justificada por una razón imperiosa de interés general -sic como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido, dado que este no puede alcanzarse con una medida menos restrictiva, en particular porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz&rdquo.
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Y, de otra parte, en la vertiente contemplada por el Tribunal Supremo de la misma forma se sienta que, &ldquorespecto de la reglamentación de las viviendas de uso turístico, cabe señalar que la ilegalidad de una disposición reglamentaria reguladora de la actividad económica que desarrollan los operadores de este sector turístico debe ser declarada cuando la regulación impugnada no respete los principios de necesidad y proporcionalidad, a la luz de la aplicación de las normas que conforman el Derecho de la Competencia, o menoscabe la libre prestación de servicios, así como cuando se aprecie que los requisitos carecen de justificación, desde la perspectiva del Derecho sectorial que resulte aplicable, que trate de salva guardar intereses públicos referidos, específicamente, a la ordenación urbanística y territorial en relación con el estatuto jurídico de la propiedad urbana, la protección del medio ambiente, la convivencia vecinal y la seguridad pública, y la defensa de los consumidores y usuarios".
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Y procede traer a colación con los elementos que se destacarán los siguientes particulares del Tribunal Supremo:
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&ldquoSi bien se observa, la ratio decidendi de la sentencia impugnada coincide, plenamente con la doctrina establecida por la STJUE de 22 de septiembre de 2020, cuyo contenido hemos sintetizado en el Fundamento Jurídico anterior. De conformidad con la citada doctrina ---y de conformidad con la valoración probatoria efectuada por la Sala de instancia-- es evidente que nos encontramos ante un supuesto en el que la intervención normativa municipal estaba más que legitimada por cuanto tal intervención ---ubicando la VUT en el ámbito urbanístico equipamental de la ciudad de Bilbao-- iba claramente, y sin duda, dirigida a la protección del "derecho a la vivienda" , digna y adecuada, en los términos requeridos por la Constitución española así como al control ---evitando el deterioro-- del denominado, por la Directiva de Servicios, "entorno urbano" .
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Se trata, sin duda, de dos conceptos ---los citados-- que habilitan la citada intervención municipal, en uso de la potestad de planeamiento, incluso en el marco de la citada Directiva de Servicios y de la normativa interna española que se ha considerado con infringida, pues tales conceptos permiten, sin duda, entender que nos encontramos ---en supuestos como el de autos-- ante "una razón imperiosa de interés general" que habilitaba, a la Administración local, para someter a las VUT de referencia, a una calificación o régimen de usos urbanística, como el contenido en la Modificación del PGOUB, que no va encaminado ---en modo alguno-- a la exclusión de la normativa europea y española sobre competencia, sino, más al contrario, a posibilitar la efectiva conciliación, de la citada y lícita actividad económica del alquiler vacacional, con la organización del régimen interno de la ciudad, posibilitando la convivencia residencial estable y habitual con una actividad caracterizada por su transitoriedad y falta de permanencia, al responder a circunstanciales necesidades alojativas.
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En ese marco, la calificación ---desde una perspectiva urbanística-- de las VUT como una actividad de equipamiento ---impidiendo su consideración urbanística como estrictamente residencial-- se nos presenta como razonable y, sobre todo, suficientemente motivado por el Ayuntamiento de Bilbao, que respeta, con su actuación ---y con la justificación que ofrece de su norma reglamentaria-- los ya más que conocidos criterios de proporcionalidad, claridad, objetividad, antelación, transparencia y accesibilidad, previstos en la Directiva de Servicios.
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En consecuencia, también para los supuestos de vivienda de protección pública cabría estar a esas premisas y conclusiones y en la técnica urbanística que se emplee proceder a las calificaciones urbanísticas ya aludidas y al régimen de rigor en su establecimiento y defensa.
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En último término quizá procede añadir que la implantación de vivienda de protección pública en su ubicación debe cohonestarse, como ya se ha dicho, con el principio de cohesión social evitando las concentraciones excesivas en un mismo territorio por los tan criticables efectos que ello provoca sin que en principio en su conformación objetiva y, si así se prefiere, económica, quepa desmerecer su implantación con tipologías edificatorias.
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Desde luego no se va a desconocer la obviedad que supone la diferenciada resultancia en un mismo ámbito de gestión urbanística de usos de vivienda de protección pública u otros similares o próximos con otros usos más alejados y con una mayor incidencia de beneficios económicos en la materialización de los correspondientes aprovechamientos que como ya se ido indicando su consideración debe ser tenida en cuenta bien en el correspondiente instrumento equidistributivo bajo el principio de justa distribución de los beneficios y cargas o bien, si ello no fuera posible, con la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados, y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley bajo garantía de indemnización.
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Y todo ello sin olvidar la perfecta y saludable posibilidad de asegurar, en la medida de lo posible, la efectiva materialización de lo ordenado para con las viviendas de protección pública y para que no se queden en papel mojado, si se nos permite la expresión, en su caso con medidas para habilitar al planeamiento urbanístico determinando los plazos obligatorios para el inicio y para la finalización de la construcción de estas viviendas y estableciendo las consecuencias del incumplimiento de estos plazos y entre otras pudiendo comportar que la Administración expropie los terrenos de su razón.
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