"...SÉPTIMO.- La segunda queja vertida por la demanda en relación con la conculcación del derecho de acceso (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)) dentro de la órbita del art. 7 de la Ley recurrida, es que la tasa en cuestión se traduce en una barrera económica que, "desproporcionadamente" inhibe o disuade a muchos ciudadanos de ejercitar aquel derecho fundamental en el orden contencioso-administrativo, cuando se trata de reclamaciones de pequeña cuantía; o bien de impugnar la ilegalidad de disposiciones generales y contra las vías de hecho, y cuando se tratan de demandas de importe elevado (responsabilidad civil y administrativa). También resulta disuasoria la tasa fijada para los recursos.
Para analizar este motivo desde el prisma de la proporcionalidad que se nos solicita, hemos de partir de nuestra doctrina en torno a los presupuestos que debe cumplir toda norma con rango de ley que resulte limitadora de un derecho fundamental, los cuales son, "de un lado, el consistente en perseguir una finalidad constitucionalmente legítima … y, de otro, el relativo al cumplimiento del principio de proporcionalidad, cuya verificación exige, conforme a nuestra doctrina (STC 66/1995, de 8 de mayo, FFJJ 4 y 5 (EDJ 1995/2054); 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 6 y ss. (EDJ 1996/976); 161/1997, de 2 de octubre, FFJJ 8 y ss. (EDJ 1997/5477); y 136/1999, de 20 de julio, FJ 23 (EDJ 1999/14094)), comprobar sucesivamente el cumplimiento de los tres requisitos siguientes. En primer lugar, la medida debe ser idónea o adecuada para la consecución de los fines que persigue … . En segundo lugar, la medida debe ser también necesaria, de tal manera que no resulte evidente la existencia de medidas menos restrictivas de los principios y derechos constitucionales que resultan limitados … "para la consecución igualmente eficaz de las finalidades deseadas por el legislador" … Y, finalmente, la medida debe ser proporcionada en sentido estricto, de modo que no concurra un "desequilibrio patente y excesivo o irrazonable" … entre el alcance de la restricción de los principios y derechos constitucionales que resultan afectados, de un lado, y el grado de satisfacción de los fines perseguidos con ella por el legislador, de otro" [STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 9 (EDJ 2010/205564); y las anteriores resoluciones que cita; en el mismo sentido, SSTC 215/1994, de 14 de julio, FFJJ 4 b) y 5 (EDJ 1994/10563), y 48/2005, de 3 de marzo, FJ 7 (EDJ 2005/11362)].
Siguiendo este postulado analizaremos cada uno de los dos presupuestos que se han mencionado: 1) el del fin constitucionalmente legítimo y 2) el de la proporcionalidad, esta última determinada a su vez por tres requisitos: (i) idoneidad, (ii) necesidad y (iii) proporcionalidad en sentido estricto. En el bien entendido de que ese enunciado sigue un orden lógico, concurrente y sucesivo, es decir, cada uno de esos presupuestos y requisitos actúa a modo de esclusa del siguiente, de manera que la ausencia de cualquiera de ellos relevaría de la necesidad de examinar los restantes.
Por lo que atañe entonces, en primer lugar, a la existencia de un fin constitucionalmente legítimo, el epígrafe I, párrafo último, del preámbulo de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre (EDL 2012/240441), concreta expresamente los dos fines perseguidos por el Estado con la imposición de esta tasa judicial : "Con esta asunción por los ciudadanos que recurren a los tribunales de parte del coste que ello implica se pretende racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, al mismo tiempo que la tasa aportará unos mayores recursos que permitirán una mejora en la financiación del sistema judicial y, en particular, de la asistencia jurídica gratuita".
Procede hacer referencia a cada uno de ellos:
a) En cuanto al primer fin expresamente proclamado por la Ley 10/2012, el de "racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional", el preámbulo nada más aclara sobre el significado de esta expresión, debiendo indagarse la misma en las justificaciones dadas al respecto por el Ministerio de Justicia, concretamente en la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de ley, alegada en la demanda como documento de justificación de la norma enjuiciada, sobre cuyo examen ninguna objeción plantea el Abogado del Estado en sus alegaciones, llegando incluso a apoyarse en ella (al referirse al cumplimiento por la Ley 10/2012 del principio de estabilidad presupuestaria), y cuya elaboración por cierto resulta preceptiva para la tramitación de todo proyecto de Ley, conforme a lo previsto en el todavía vigente art. 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (EDL 1997/25084), del Gobierno (exigencia que se traslada al art. 26.3 de esta misma Ley, con entrada en vigor el 2 de octubre de 2016 tras las modificaciones introducidas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (EDL 2015/167833), de régimen jurídico del sector público) y, en su desarrollo, el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio (EDL 2009/143331), por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.
Pues bien, se dice sobre el particular en esta Memoria, que: "es preciso racionalizar el uso de los medios y buscar la máxima eficacia de los mismos, evitando situaciones de abuso constatables generadas por aquellos que litigan, no buscando un[a] justa tutela de sus derechos, sino ventajas indebidas e ilegítimas al abrigo de nuestra normativa procesal, retrasando la respuesta de los Tribunales" (apartado II, 1, b, pág. 6); "racionalizar el uso de la Administración de Justicia, especialmente en el ámbito de la segunda instancia .... Con el reforzamiento de la tasa judicial se logra que una parte de tales costes sea soportada por la persona que utiliza la vía judicial, y no por el resto de los ciudadanos, especialmente cuando no ha lugar a estimar su pretensión o cuando no se conforma con un primer pronunciamiento judicial" (ibid, pág. 7).
De los pasajes que se reproducen de la Memoria, se extrae que la racionalización de la Justicia va referida a evitar la interposición de recursos infundados (se habla de la segunda instancia, pero lógicamente también comprende aquellos recursos extraordinarios a los que grava la norma) para dilatar el cumplimiento de resoluciones judiciales de condena. El fin perseguido es, por tanto, atajar una patología concreta, la del abuso del derecho al recurso al ser utilizado éste como táctica dilatoria.
Bajo esa perspectiva, ha de decirse que este específico fin, asignado a la tasa creada por la Ley 10/2012, resulta constitucionalmente legítimo. En efecto, además de que con carácter general tenemos dicho que uno de los límites al ejercicio de todo derecho fundamental viene dado, justamente, por su abuso o extralimitación (SSTC 284/2005, de 7 de noviembre, FFJJ 3 y 4 (EDJ 2005/187764), y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3 (EDJ 2011/304713); y 24/2015, de 16 de febrero, FJ 2 (EDJ 2015/14926)), hemos tenido también la oportunidad de sentar doctrina específica en este campo de los instrumentos legales para la disuasión de acciones y recursos judiciales infundados, instrumentos que hemos declarado compatibles con el derecho fundamental de acceso, siempre que el obstáculo impuesto por el legislador obedezca, según tenemos delimitado: ""a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionales protegidos y que deberá guardar una notoria proporcionalidad con la carga de diligencia exigible a los justiciables" (STC 158/1987, de 20 de octubre, fundamento jurídico 4) (EDJ 1987/158). Entre las finalidades atendibles de esos obstáculos cabe incluir la de prevenir los resultados distorsionadores del entero sistema judicial que se derivarían de una excesiva litigiosidad, como en el ATC 171/1986, de 19 de febrero (EDJ 1986/15453), de este Tribunal (recurso de amparo 1223-1985), se sostuvo, o sancionar el ejercicio abusivo, temerario o de mala fe del propio derecho de acceso a la justicia, finalidades ambas que, juntamente o por separado, persiguen medidas como la condena en costas, la pérdida de depósitos y fianzas, la imposición de multas por temeridad u otras semejantes. La variedad de supuestos a que cabría referirse revela que estas condiciones o consecuencias, que actúan en desfavor de quien acciona jurisdiccionalmente, pueden tener diversa naturaleza o distintos efectos" (STC 206/1987, de 21 de diciembre, FJ 5 (EDJ 1987/205); en el mismo sentido STC 147/1989, de 21 de septiembre, FJ 5) (EDJ 1989/8207).
Este Tribunal, por tanto, acepta que uno de los fines limitativos del derecho de acceso tanto a la jurisdicción como al recurso, sea el de la prevención o disuasión de comportamientos abusivos en su ejercicio. Por ende resulta constitucionalmente legítimo en relación con la Ley aquí impugnada.
b) El segundo de los dos fines que se indican en el pasaje antes transcrito del preámbulo de la Ley 10/2012, el de financiación de la Justicia mediante tasas, supone una continuación del paso dado por el art. 35 de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614) en cuanto a la reintroducción del sistema mixto que había abolido la ya citada Ley 25/1986 (EDL 1986/12801), atribuyendo una parte de sus gastos de funcionamiento a quienes impetran la acción de los tribunales, si bien la vía principal de financiación sigue siendo la de los impuestos, a cargo de la generalidad de los contribuyentes. Esta decisión del legislador ya la hemos declarado constitucionalmente legítima en el anterior fundamento jurídico 3, entendida también como instrumento para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria recogido en el art. 135 CE (EDL 1978/3879), tal y como alega el Abogado del Estado.
Con todo, cabe observar que el preámbulo se refiere a la Administración de Justicia como prestadora de "servicios" (I, párrafo 3; II, párrafo 1; III, párrafo 2). Esta calificación tan restrictiva no es, sin embargo, la que hemos identificado como el hecho imponible propio de esta tasa judicial , habiendo reiteradamente declarado en este punto que "la regulación de la tasa por el Estado se justifica porque el hecho imponible se hace recaer, no ya sobre el servicio público de la Administración de Justicia, que puede ser asignado a las Comunidades Autónomas, que lo gestionan en cuanto a la dotación y financiación de los medios personales y materiales precisos, sino, específicamente, sobre "el ejercicio de la potestad jurisdiccional" que es una actividad típica e indeclinablemente estatal, en cuanto manifestación de uno de los poderes del Estado ante el que se ha puesto en marcha un proceso o instado su continuación" (SSTC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 5 (EDJ 2012/218576); y 71/2014, de 6 de mayo, FJ 4 (EDJ 2014/69605)).
La consecución de los procesos en los distintos órdenes jurisdiccionales permite materializar a diario la función que nuestra Constitución encomienda con carácter exclusivo (art. 117.3 CE (EDL 1978/3879)) a los órganos de un poder del Estado, definido así expresamente por la Constitución como es el Poder Judicial (título VI CE (EDL 1978/3879)), mediante la resolución de los conflictos de intereses y el aseguramiento del Estado de Derecho (art. 1.1 CE (EDL 1978/3879)) y la paz social de los ciudadanos, así como la protección de éstos frente al poder de la autoridad (SSTC 175/2001, de 26 de julio, FJ 6 (EDJ 2001/26489); 56/2002, de 11 de marzo, FJ 3 (EDJ 2002/6728), y 155/2011, de 17 de octubre, FJ 2 (EDJ 2011/252817)).
Esto lleva a considerar que el objetivo de financiación mixta de la Justicia a cargo de las tasas judiciales , si bien en sí mismo legítimo como ya está dicho, no deviene prioritario ni puede traer consigo mediante la implantación de unas tasas excesivas, la imposibilidad de ejercicio de un derecho fundamental (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)), con la consiguiente inacción de la propia función atribuida a juzgados y tribunales por la Constitución. Valga esta consideración para lo que ha de tratarse a continuación, en torno al control del presupuesto de la proporcionalidad del tributo impugnado.
OCTAVO.- La proporcionalidad en la limitación de un derecho fundamental y, en este caso, del derecho de acceso a la jurisdicción y al recurso (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)), comporta la concurrencia como se dijo antes de tres requisitos, el primero de los cuales es el de la "idoneidad" de la medida adoptada, en el sentido de que ésta ha de resultar adecuada para conseguir el objetivo propuesto por el legislador. El control de su observancia ha de hacerse en el presente caso, de acuerdo con los dos fines de la Ley 10/2012 que antes acabamos de identificar.
Así, en lo que concierne en primer término al fin de "racionalización" de la Justicia, el cual equivale a hablar, como veíamos, de un efecto preventivo o disuasorio frente a recursos infundados, las tasas que sirven en teoría a este propósito son las que contempla el art. 7 de la Ley 10/2012 para la interposición de recursos. Siendo así, resulta que su pago se impone de manera igual para la universalidad de justiciables que pretenden impugnar sentencias en los tres órdenes jurisdiccionales gravados.
Es claro que en este marco de indiferenciación, en el que todos abonan el mismo importe por la tasa indicada, el efecto preventivo o disuasorio se diluye para todo aquel que dispone de medios económicos suficientes, sin que pueda sentirse concernido por admonición alguna si su intención fuera la de interponer un recurso infundado, toda vez que se le exige exactamente el mismo esfuerzo económico que a los demás. Tal situación perjudica a su vez al justiciable que ejercita correctamente su derecho a recurrir; es decir, todo aquel cuya intención no es dilatar el cumplimiento de una sentencia dictada en su contra sino impugnarla porque la considera disconforme a Derecho, pero a quien, entonces, se le obliga a pagar esa misma tasa cuya cuantía elevada se ha fijado por la norma, precisamente, para erradicar un comportamiento procesal indebido que en realidad le resulta ajeno.
La imposibilidad de implementar un control ex ante para determinar cuándo un recurso puede reputarse objetivamente infundado, control que este Tribunal únicamente ha admitido en el supuesto de insostenibilidad de la pretensión como causa para denegar el beneficio de justicia gratuita (SSTC 12/1998, de 15 de enero, FJ 4 (EDJ 1998/12); 182/2002, de 14 de octubre, FJ 4 (EDJ 2002/41201); 7/2008, de 21 de enero, FJ 2 (EDJ 2008/2633), y ATC 252/2013, de 4 de noviembre, FJ 1) (EDJ 2013/251150), no puede justificar la imposición indiscriminada de esta tasa, bajo el sustento de un propósito disuasorio frente a una patología a fin de cuentas minoritaria.
A esa falta de idoneidad, en los términos expuestos, se une además otra circunstancia. Nuestro ordenamiento jurídico ya preveía con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 10/2012, un instrumento disuasorio de recursos infundados como es el depósito para recurrir.
Se encuentran en esta categoría, ante todo, aquellos previstos en ámbitos materiales concretos, a través de los cuales el legislador incide en la tutela de los derechos de terceros que pueden resultar especialmente afectados por una dilación ejecutiva de la resolución dictada: este es el caso de los trabajadores (SSTC 3/1983, de 25 de enero, FJ 4 (EDJ 1983/3), y 100/1983, de 18 de noviembre, FJ 2 (EDJ 1983/100)); las víctimas de accidentes de circulación (SSTC 84/1992, de 28 de mayo, FJ 3 (EDJ 1992/5462); 119/1994, de 25 de abril, FJ 3 (EDJ 1994/3624), y 226/1999, de 13 de diciembre, FJ 3 (EDJ 1999/40151)) y los arrendadores (SSTC 104/1984, de 14 de noviembre, FJ 4 (EDJ 1984/104); 87/1992, de 8 de junio, FJ 3 (EDJ 1992/5976); 344/1993 (EDJ 1993/12015) y 346/1993 (EDJ 1993/10523), ambas de 22 de noviembre, FJ 2; 26/1996, de 13 de febrero, FJ 3, y 204/1998, de 26 de octubre, FJ 2).
Pero existe también un depósito para recurrir de alcance general, incluso mayor que el que tiene la tasa aquí en examen (porque aquél se exige también a la acusación popular en el proceso penal), con importes variables (entre 30 y 50 €) por la interposición de recursos de toda clase y para demandas de revisión y rescisión de sentencias firmes a instancia del rebelde. Es el depósito regulado en la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) (EDL 1985/8754), del que este Tribunal se ha ocupado a propósito de su régimen de subsanación en casos de falta de constitución o de falta de acreditación documental (doctrina de las SSTC 129/2012 (EDJ 2012/138002) y 130/2012 (EDJ 2012/138003), ambas de 18 de junio, FJ 2 y siguientes). En el preámbulo, apartado V de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (EDL 2009/238888), que introdujo dicha disposición adicional decimoquinta LOPJ (EDL 1985/8754), se aclara que el fin principal de este depósito "es disuadir a quienes recurran sin fundamento jurídico alguno, para que no prolonguen indebidamente el tiempo de resolución del proceso en perjuicio del derecho a la tutela judicial efectiva de las otras partes personadas en el proceso".
En este contexto, la aplicación de un nuevo instrumento disuasorio de recursos infundados mediante la tasa de la Ley 10/2012 (a diferencia de la regulada en el art. 35 de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614), de naturaleza exclusivamente recaudatoria: STC 20/2012, FJ 8) (EDJ 2012/25985), no sólo no resulta idónea a este fin, según se ha dicho, sino que vendría a servir a un objetivo ya cubierto por la exigencia de dichos depósitos, sin que se aporten razones objetivas que permitan justificar la introducción de la tasa debido a una supuesta falta o insuficiencia de esa misma eficacia disuasoria respecto, se insiste, de los distintos depósitos regulados por el ordenamiento jurídico; cuestión que la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de la Ley 10/2012 no explica ni acompaña con datos.
Por lo demás, a diferencia de los depósitos, la Ley impugnada no permite la devolución de la tasa judicial si se llega a estimar el recurso, pese a ser tal hecho claramente indicativo de que el así interpuesto no devenía infundado.
Sentado esto, en cuanto toca al segundo fin pretendido por la Ley impugnada, el de la financiación mixta de la Justicia con cargo a la exigencia de tasas, basta decir que no cabe duda de que la imposición de este tributo sí se ofrece como mecanismo plenamente idóneo para el indicado fin, tal como ya ha sucedido en el pasado con el funcionamiento de una tasa de naturaleza similar.
Todo lo dicho nos conduce a considerar, en resumen, que la tasa aquí impugnada se muestra idónea para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo de mantener un modelo de financiación mixta de la Justicia, pero no reúne la idoneidad necesaria para aquel otro fin trazado por la Ley 10/2012 (en sí mismo, igualmente legítimo), como es el de disuadir de la interposición abusiva de recursos.
(…)
DÉCIMO.- Debemos todavía determinar, en efecto, si las tasas que fija el art. 7 de la Ley 10/2012 tanto para acceder a la jurisdicción, como para poder promover recursos, resultan desproporcionadas stricto sensu por su cuantía, como afirma la demanda, en el sentido de provocar que quienes disponen de medios económicos suficientes para afrontar su pago, dejen sin embargo de ejercitar la acción o recurso que tenían por ley a su alcance, dado el valor económico del objeto controvertido puesto en relación con el importe de la tasa.
Si anteriormente nos hemos situado en el plano de los fines constitucionalmente legítimos por los que puede limitarse el ejercicio del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva, para incluir dentro de ellos la disuasión en el ejercicio abusivo del derecho al recurso -interposición de recursos infundados-; en este otro ámbito en el que ahora nos adentramos, el de la proporcionalidad en sentido estricto, el efecto disuasorio de la tasa en examen cobra un significado diferente, puesto que lo alegado por los recurrentes y que congruentemente tendremos que determinar, es si su elevada cuantía se traduce en un obstáculo injustificado para el correcto ejercicio del derecho fundamental indicado, en sus dos vertientes reconocidas, acceso a la jurisdicción y al recurso.
Lo que la demanda propone, por tanto, es que utilicemos como canon de ponderación de la proporcionalidad en sentido estricto, el del efecto disuasorio de la medida tributaria impugnada sobre el ejercicio del derecho fundamental de acceso al proceso (jurisdicción y recurso) de los gravados con ella. Así planteado, ha de distinguirse entre la aplicación del principio de proporcionalidad en sentido estricto en cuanto a la fijación de la tasa judicial para impetrar el ejercicio de la potestad jurisdiccional en primera o única instancia; y la posibilidad o no de aplicación de dicho principio en relación a las tasas para recurrir resoluciones judiciales. Se adelanta ya una respuesta negativa a esta segunda cuestión, que trataremos en el posterior fundamento 12. Nos centramos ahora en la tasa para el acceso a la jurisdicción, a cuyo efecto deben de formularse algunas consideraciones previas a fin de esclarecer la viabilidad de tal método:
a) Este Tribunal ha precisado que el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, debe ser fijado siempre "en atención a las circunstancias de cada caso (SSTC 341/1993, fundamento jurídico 7 (EDJ 1993/10426); 50/1995, fundamento jurídico 7 (EDJ 1995/454))" [STC 239/1999, de 20 de diciembre, FJ 5 (EDJ 1999/40219)]. Sin perjuicio de ello hemos ido ofreciendo claves para esa subsunción concreta, tales como verificar que no se lesione "el valor fundamental de la justicia propio de un Estado de Derecho y de una actividad pública no arbitraria y respetuosa con la dignidad de la persona [SSTC 66/1985, fundamento jurídico 1 (EDJ 1985/66); 65/1986, fundamento jurídico 2 (EDJ 1986/65); 160/1987, fundamento jurídico 6 b) (EDJ 1987/160); 111/1993, fundamento jurídico 9 (EDJ 1993/2984) 50/1995, fundamento jurídico 7 (EDJ 1995/454)]" (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 9) (EDJ 1996/976); que no concurra un "desequilibrio patente y excesivo o irrazonable" entre la medida y la finalidad de la norma (STC 55/1996, FJ 9) (EDJ 1996/976); constituyendo límite objetivo de esa proporcionalidad, "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE (EDL 1978/3879))" (STC 239/1999, FJ 5) (EDJ 1999/40219); importando sobre todo que se deriven de la aplicación de la medida, "más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto" (STC 48/2005, de 3 de marzo, FJ 7) (EDJ 2005/11362). Si bien, en fin, "no cualquier desproporción o falta de equilibrio habrá de ser, desde la perspectiva que nos ocupa, constitucionalmente relevante, sino que sólo lo será aquélla en la que el exceso resulte verdaderamente manifiesto o evidente" (STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 16) (EDJ 2010/205564).
b) La demanda fundamenta en este punto sus pretensiones, partiendo de una invocación a la jurisprudencia norteamericana relativa al conocido como chilling effect, (efecto escalofrío), disuasorio o de desaliento al ejercicio del derecho, surgida a partir del asunto U.S. Supreme Court, Wieman v. Updegraft, 344, US 183 (1952), que pondera la posible inhibición que alcanza sobre el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, especialmente el de libertad de expresión, la imposición de sanciones excesivas de orden penal o administrativo.
De tal jurisprudencia se ha hecho eco el Tribunal Europeo de Derechos Humanos -incluso empleando habitualmente aquella expresión-, de manera preferente al tratar sobre los derechos a la libertad de expresión y reunión de los arts. 10 y 11 del Convenio de 1950. A título de ejemplo, SSTEDH de 20 de mayo de 1999, asunto Bladet Tromsº and Stensaas, § 64; 28 de octubre de 1999, asunto Wille contra Liechtenstein, § 50; 21 de marzo de 2002, asunto Nikula contra Finlandia, § 54; 15 de diciembre de 2005, asunto Kyprianou contra Chipre, §§ 175, 181 a 183; 21 de julio de 2011, asunto Heinisch contra Alemania, §§ 91 y 92; 3 de octubre de 2013, asunto Kasparov y otros contra Rusia), § 84; 15 de mayo de 2014, asunto Taranenko contra Russia), §§ 95 y 96; 14 de octubre de 2014, asunto Yilmaz Yildiz y otros contra Turquía, § 33; y 15 de octubre de 2015, asunto Gafgaz Mammadov contra Azerbayan, § 50.
En lo que aquí nos importa, también este Tribunal Constitucional ha hecho uso del efecto disuasorio como canon de ponderación del principio de proporcionalidad en sentido estricto, casi siempre en relación con medidas restrictivas al ejercicio de derechos fundamentales sustantivos. Así ha sucedido en casos donde se cuestiona la aplicación de sanciones penales que se consideran, por su naturaleza y extensión, desproporcionadas en el sentido de producir un desaliento a terceros para ejercer distintos derechos fundamentales -libertad de expresión, libertad sindical, etc.- [entre otras, SSTC 136/1999, de 20 de julio, FFJJ 20 y 29 c) (EDJ 1999/14094); 110/2000, de 5 de mayo, FJ 5 (EDJ 2000/5875); 88/2003, de 19 de mayo, FJ 8 (EDJ 2003/10446); 185/2003, de 27 de octubre, FJ 5 (EDJ 2003/136207); 108/2008, de 22 de septiembre, FJ 3 (EDJ 2008/172271), y 104/2011, de 20 de junio, FJ 6 (EDJ 2011/136386)]. También cuando el efecto se causa por medidas de control administrativo [STC 37/1998, de 17 de febrero, FFJJ 6 a 8 (EDJ 1998/479); y 148/2015, de 6 de julio, FJ 3, iii (EDJ 2015/137261))]; y en su caso también, por actos de sujetos privados pero que repercuten en derechos fundamentales [SSTC 189/1993, de 14 de junio, FJ 5 (EDJ 1993/5738); y 148/2015, de 6 de julio, FJ 3, ii (EDJ 2015/137261))].
c) Respecto del ejercicio del derecho de acceso a la tutela jurisdiccional, nuestra doctrina también se refiere al efecto disuasorio, al tener establecido que "puede constituir una violación del citado derecho fundamental la imposición de requisitos o consecuencias... meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de las acciones y recursos legalmente habilitados para la defensa jurisdiccional de derechos e intereses legítimos; pero, con mayor razón, tal violación constitucional sólo es pensable si los requisitos o consecuencias legales del ejercicio de la acción o recurso fueran irrazonables o desproporcionados o el resultado limitativo o disuasorio que de ellos deriva supusiera un impedimento real a dicho ejercicio" (STC 206/1987, de 21 de diciembre, FJ 5 (EDJ 1987/205); en el mismo sentido STC 147/1989, de 21 de septiembre, FJ 5) (EDJ 1989/8207).
En concreto, en la STC 3/1983 de 25 de enero (EDJ 1983/3), este Tribunal declaró inconstitucional, por falta de la debida proporcionalidad, el inciso del párrafo primero del art. 170 del Real Decreto Legislativo 1568/1980 (EDL 1980/3595), aprobatorio del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral (EDL 1995/13689), en el que se establecía para el empresario un recargo del 20 por 100 sobre la suma objeto de condena, en orden a la constitución del depósito necesario para recurrir la Sentencia. Dijimos entonces, pese a tratarse de un depósito reintegrable en caso de estimación del recurso, que además de no aparecer dicho recargo vinculado a una actuación procesal previa de la parte que pudiera calificarse de mala fe o temeridad, lo que la convertía en una sanción objetiva, su cuantía resultaba en todo caso "ciertamente desproporcionada y gravosa, especialmente en condenas elevadas hoy tan frecuentes, impidiendo o dificultando gravemente el derecho al recurso que forma parte del contenido del art. 24.1 de la CE (EDL 1978/3879)" (FJ 6).
La desproporción del recargo se aprecia por tanto desde una perspectiva de disuasión general y previsible del derecho al recurso, sin condicionarla al previo examen de la situación económica de una o varias personas (físicas o jurídicas) recurrentes, ni del importe resultante de aplicar dicho porcentaje a cada recurso concreto. Semejante exigencia hubiera tornado inviable nuestro control en un proceso de objeto abstracto como es el recurso de inconstitucionalidad, en contra de lo dispuesto por la Constitución [art. 161.1 a)] y nuestra ley orgánica [arts. 2.1 a); 10.1 b); y 31 a 34; 38.1, 38.2, 39 y 40 LOTC]. Otro tanto ha de decirse, desde luego, respecto de la norma aquí en examen.
d) Aceptada entonces la posibilidad de hacer uso, como canon de ponderación de la falta de proporcionalidad en sentido estricto, del efecto disuasorio al ejercicio del derecho de acceso (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)) provocado según los recurrentes por la cuantía de la cuota fija y variable del impugnado art. 7 de la Ley 10/2012, en su aplicación a las personas jurídicas, procede referirse ya a los factores susceptibles de acreditar, de manera general y previsible, dicha disuasión.
En este punto, hay que constatar ante todo que el preámbulo de la Ley 10/2012 no contiene referencia alguna a los criterios que han llevado a la asignación de los importes de las respectivas cuotas. Por su parte, la "Memoria del Análisis de Impacto Normativo" del entonces proyecto de Ley, en su epígrafe IV, "Análisis de Impactos"; apartado 2, "Impacto económico y presupuestario"; letra d), "Impacto presupuestario y relación con el coste del servicio. Tasas judiciales ", estimaba unos ingresos en el primer año de su entrada en vigor por importe de 306.091.358,50 € (descontando los procesos con justicia gratuita, que no la generan). A su vez, los gastos presupuestados para el funcionamiento total de juzgados y tribunales ascendían en 2011 (año que toma como referencia la Memoria) a 1.313.848.311,180 €, una suma más de cuatro veces superior.
Lo dicho sin embargo no resulta suficiente para resolver el problema que se analiza (proporcionalidad en sentido estricto). Como indicamos en el anterior fundamento jurídico 8 de esta Sentencia, la actividad jurisdiccional no representa solamente la materialización de un servicio público, sino la expresión de un Poder del Estado y, en lo que ahora importa resaltar, el instrumento para la satisfacción de un derecho fundamental. La alternativa de que este último (el derecho de acceso, art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)) no se ejercite por motivos económicos, obliga a verificar en qué casos ese riesgo real de disuasión existe, más allá de que resulte indiscutido que en el actual sistema de financiación mixta, el sujeto obligado al pago de la tasa judicial aporta un porcentaje minoritario del coste total de su proceso.
A tal fin hemos a referirnos a cada uno de los dos módulos que trae la norma para el cálculo de la cuota a pagar: la cantidad fija y la variable, partiendo de los concretos supuestos que han sido impugnados por la demanda del recurso.
UNDÉCIMO.- En cuanto a la cuota fija, la demanda sostiene que la imposición de la tasa en sus actuales importes, puede comportar una medida de efectos inhibidores o disuasorios y, por ello injustificadamente desproporcionado, en los siguientes ámbitos de tutela jurisdiccional donde su pago se muestra especialmente gravoso: (i) las demandas de pequeña cuantía en el orden contencioso-administrativo y (ii) la interposición de recursos (segunda instancia y recursos extraordinarios) en los tres órdenes jurisdiccionales donde la misma es exigible, conforme se explicará de inmediato.
Importa precisar, por tanto, que la demanda no formula cuestión alguna sobre la cuota fija establecida en el art. 7.1 de la Ley 10/2012 para los procesos civiles en primera o única instancia (su importe, en función del tipo de proceso, oscila entre los 100 € del proceso monitorio y los 300 € del juicio ordinario), lo que nos impide pronunciarnos sobre ella. En todo caso, no puede obviarse el hecho ya reseñado en el anterior fundamento jurídico 7, de que el art. 4.1 c) de la misma Ley declara exentos del pago de la tasa a los procesos civiles por reclamación de cantidad hasta los 2.000 €, salvo cuando se trate de la ejecución de títulos extrajudiciales. Medida que ya figuraba en la dicción original de la Ley [entonces, art. 4.1 e)] y que no ha sufrido variación con posterioridad, lo que revela una voluntad legislativa de integrarlo como límite estructural de este tributo en el ámbito de la justicia civil, algo que no ofrece desde luego reproche desde la perspectiva constitucional que se examina (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)). Pasamos entonces a referirnos a las reclamaciones de pequeña cuantía en el orden contencioso-administrativo.
Se ha recordado antes en esta Sentencia (fundamento jurídico 3) y no hace falta insistir en ello, que lo que está en juego en todos los procesos del orden contencioso-administrativo no es, únicamente -aunque ya sería bastante-, el ejercicio de un derecho fundamental con el fin de impetrar la protección de derechos subjetivos o intereses legítimos en conflicto, sino la propia efectividad del mandato constitucional de los arts. 103.1 y 106.1, con los que se asegura el sometimiento de las Administraciones públicas al imperio de la ley y el control de su actividad. Existen, pues, poderosas razones de orden público contrarias a desestimular a los ciudadanos para que dejen de promover el control de la legalidad ante los tribunales contencioso-administrativos.
Cuestión distinta -como hemos dicho también-, es que las leyes establezcan consecuencias para quien abuse de su derecho de acceso, a la jurisdicción o al recurso, por mala fe o temeridad, en términos de posible condena en costas por esta causa o a través de la imposición de una multa del art. 247 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) (EDL 2000/77463). Además, en el recurso contencioso-administrativo el régimen de condena en costas, en primera o única instancia, se ha equiparado al proceso civil (art. 139.1 LJCA (EDL 1998/44323), reformado por el art. 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 de octubre (EDL 2011/222122)), por lo que con carácter general rige el principio del vencimiento salvo que se trate de estimación parcial de la demanda o incluso estimación total, si el asunto presenta a criterio del Juez serias dudas de hecho o de derecho.
La justificación del importe de la tasa en los procesos contencioso-administrativos, ya sea en general y menos si cabe en reclamaciones de pequeña cuantía, no puede sostenerse en la afirmación defendida por el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, de que la tasa va dirigida a quienes deducen pretensiones con una "alta probabilidad de estimación", cuestión ésta, en realidad, a priori imposible de garantizar. Tampoco hay datos para inferir, como señala igualmente el representante del Gobierno, que la cuantía de la tasa judicial sirva para estimular a la Administración a reconocer las pretensiones del afectado en la vía administrativa o, como muy tarde, a allanarse a la demanda que este último presente.
Por otro lado, el legislador ha reducido la posibilidad de sometimiento a arbitraje en los conflictos administrativos, solamente a los planteados entre sus propios órganos (disposición adicional única de la Ley 11/2011, de 20 de mayo (EDL 2011/65633), de reforma de la Ley 60/2003 (EDL 2003/156997)).
En consecuencia, la tutela dispensada por los tribunales de justicia es la única vía que tienen los ciudadanos para lograr el control de la actividad administrativa contraria a Derecho. Y que en las demandas de poca cuantía, en no pocas ocasiones incluye el cuestionamiento de disposiciones generales por el cauce de los recursos indirectos, cuya estimación da lugar al planteamiento de la cuestión de ilegalidad de los arts. 27 y 123-126 LJCA, para su remoción del orden jurídico.
El Real Decreto-ley 3/2013 (EDL 2013/9947) incorporó al apartado 1 del art. 7 de la Ley 10/2012, el límite por pago de la tasa, del 50 por 100 del importe de la sanción económica recurrida. Sucede, sin embargo y en primer lugar, que la imposición de una multa no agota el catálogo de posibles reclamaciones a la Administración, de modo que esta reducción objetivamente resulta parcial y limitada, ignorándose el criterio legislativo que ha conducido a hacer esta específica selección, en estos términos (el epígrafe III de la exposición de motivos de aquel Real Decreto-ley apenas informa de su introducción).
En segundo lugar, el límite incorporado no desactiva en ese ámbito sancionador el efecto indebidamente disuasorio que genera ya sea, ex art. 7.1 de la Ley, la tasa de 200 € si el asunto debe conocerse por los trámites del proceso abreviado, como tampoco la tasa de 350 € si ha de ventilarse por el proceso ordinario (de acuerdo a cuál sea el órgano judicial competente para conocer el recurso, arts. 8 y siguientes LJCA 29/1998 (EDL 1998/44323), en relación con el art. 78), teniendo en cuenta que al pago del tributo hay que unir los gastos de honorarios de abogado y, en su caso, aranceles de procurador cuando este último actúa (art. 23 LJCA) (EDL 1998/44323).
Asimismo, la reducción del importe de la sanción en caso de pago voluntario, prevista tanto en materia tributaria (art. 188 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre (EDL 2003/149899), general tributaria), como de tráfico (arts. 93 y 94 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad), no representa en muchos casos una verdadera opción en el caso de pequeñas cuantías, más bien la única salida en términos económicos que tiene el afectado, incluso aunque esté convencido de la ilicitud del acto sancionador, puesto que reclamar judicialmente le supone sufragar una suma igual o superior a la de la propia multa. Todo esto facilita de facto una inmunidad de jurisdicción a la Administración pública autora de esas resoluciones.
Por si lo dicho no fuera suficiente, ya hemos mencionado que el art. 4.1 de la Ley 10/2012 ha establecido la exención de la tasa judicial para las demandas de reclamación de cantidad en procesos civiles, verbales y monitorios, que no superen los 2.000 €; sin que exista una justificación objetiva para excluir una medida de esta misma índole en el ámbito contencioso-administrativo, por las razones que ya se han indicado.
De acuerdo con lo expuesto, tanto la tasa de 200 € para la interposición del recurso contencioso-administrativo abreviado, como la de 350 € para la interposición del recurso contencioso-administrativo ordinario, ambas previstas para las personas jurídicas en el art. 7.1 de la Ley recurrida, resultan desproporcionadas y por ello contrarias al derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)).
DECIMOSEGUNDO.- El segundo supuesto de efectos disuasorios o inhibidores de la tasa fija de la Ley 10/2012 que plantea la demanda, es el de la interposición de recursos contra sentencias.
Una puntualización previa resulta necesaria y es que ya nuestra STC 20/2012, de 16 de febrero, FJ 5 (EDJ 2012/25985), declaró conforme con el art. 24.1 CE (EDL 1978/3879) la fijación de una tasa para recurrir, de cuantía superior a la exigida para promover procesos en primera o única instancia. Ahora bien, el problema que se nos plantea aquí no es el de la previsión de una distinta cuantía entre ambos peldaños de la protección judicial, extremo aceptado por los recurrentes, sino el de si puede apreciarse la inconstitucionalidad, por desproporción, del importe de la tasa fija impuesta por la Ley 10/2012 para poder recurrir.
La respuesta a esta cuestión, esto es, la utilización del canon de la proporcionalidad, ha de ser negativa. Este Tribunal, en su STC 37/1995, de 7 de febrero (EDJ 1995/110), dictada en un recurso de amparo en el que se cuestionaba la resolución de la Sala Primera del Tribunal Supremo inadmitiendo un recurso de casación, declaró en su fundamento jurídico 5 que en el acceso a la justicia: "funciona con toda su intensidad el principio pro actione que, sin embargo, ha de ser matizado cuando se trata de los siguientes grados procesales que, eventualmente puedan configurarse. El derecho a poder dirigirse a un Juez en busca de protección para hacer valer el derecho de cada quien, tiene naturaleza constitucional por nacer directamente de la propia Ley suprema. En cambio, que se revise la respuesta judicial, meollo de la tutela, que muy bien pudiera agotarse en sí misma, es un derecho cuya configuración se defiere a las leyes. Son, por tanto, cualitativa y cuantitativamente distintos. El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le de cada una de esas leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1985 (EDJ 1985/114), 37/1988 (EDJ 1988/353) y 106/1988) (EDJ 1988/422). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983) (EDJ 1983/3). No se olviden al respecto los procesos en única instancia, muy frecuentes en el esquema de competencias de todos los Tribunales Supremos. Pues bien, en el diseño del sistema de recursos se utilizan variadas modalidades y diversos tipos, cuya consideración desde la perspectiva constitucional no puede ser la misma .... Como consecuencia de ello, el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión cuya es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos. "Es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraordinario contra una Sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías (STC 3/1983 (EDJ 1983/3) y 294/1994) (EDJ 1994/10537)"."
El canon de ponderación aplicable, conforme doctrina reiterada, ha de ser entonces el de limitarse a comprobar si las resoluciones de inadmisión "se apoyan en una causa legal (STC 168/1998, de 21 de julio, FJ 2) (EDJ 1998/10001) "o si han incurrido en error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad (SSTC 258/2000, de 30 de octubre, FJ 2 (EDJ 2000/33372); 6/2001, de 15 de enero, FJ 3 (EDJ 2001/37); 112/2002, de 6 de mayo, FJ 2 (EDJ 2002/16002); 46/2004, de 23 de marzo, FJ 4 (EDJ 2004/8836); 91/2005, de 18 de abril, FJ 2 (EDJ 2005/61642); y 107/2005, de 9 de mayo, FJ 4 (EDJ 2005/61625))" (STC 270/2005, de 24 de octubre, FJ 3) (EDJ 2005/187753)".
En este caso no nos encontramos ante una regla legal de admisión de un recurso inserta en el ordenamiento procesal correspondiente, sino ante la previsión de un tributo regulado en una ley específica (Ley 10/2012, de 20 de noviembre (EDL 2012/240441), por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia...), cuya exigencia de pago obligatorio para poder impetrar el ejercicio de la actividad jurisdiccional de segunda instancia, casación o suplicación, se dice que puede obstaculizar el acceso a tales recursos. Tal obstaculización ha sido examinada por este Tribunal desde la concreta perspectiva de la vulneración del art. 24.1 CE (EDL 1978/3879) causada por el efecto de cierre del proceso derivado del impago de la tasa, en la STC 79/2012, de 17 de abril (EDJ 2012/80393), a propósito del entonces vigente apartado 7 del art. 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre (EDL 2002/54614), de medidas fiscales, administrativas y del orden social. A los efectos de resolver la cuestión de inconstitucionalidad ahí planteada, señalamos con cita de la anterior STC 20/2012 (EDJ 2012/25985) (ésta, en relación con el derecho de acceso a la jurisdicción), que "la tasa que grava el ejercicio de la potestad jurisdiccional ... persigue el legítimo interés de contribuir a financiar el servicio público de la administración de justicia con cargo a los justiciables que más se benefician de la actividad jurisdiccional, disminuyendo correlativamente la financiación procedente de los impuestos, a cargo de todos los contribuyentes; y lo hace en unos términos plenamente respetuosos con las previsiones constitucionales sobre la gratuidad de la justicia (STC 20/2012, FFJJ 8, 9 y 10) (EDJ 2012/25985). Esta conclusión general sólo podría verse modificada si se mostrase que la cuantía de las tasas establecidas por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre (EDL 2002/54614), son tan elevadas que impiden en la práctica el ejercicio del derecho fundamental o lo obstaculizan en un caso concreto en términos irrazonables (STC 20/2012, FJ 10) (EDJ 2012/25985). Sin embargo, el Auto que ha planteado la cuestión de inconstitucionalidad no alberga duda alguna sobre la capacidad económica de la entidad litigante" (STC 79/2012, FJ 5) (EDJ 2012/80393), destacándose asimismo como elemento importante para concluir en la constitucionalidad del precepto, la existencia de una oportunidad de subsanación de los defectos cometidos al liquidar o acreditar la liquidación de la tasa (STC 79/2012, FFJJ 6 y 7) (EDJ 2012/80393).
Dicho esto, en el presente supuesto donde el problema no radica en examinar el efecto de cierre del proceso, sino en si la propia cuantía de la demanda determina la restricción en el ejercicio del derecho al recurso, consideramos que debe ser aplicable aquí el canon antes derivado de la STC 37/1995 (EDJ 1995/110), adaptado al ámbito de control de la norma, entendido como la verificación de que el legislador ha justificado los criterios conforme a los cuales fija el importe de cada una de las tasas para recurrir. Esos criterios no aparecen expresados ni en el preámbulo de la Ley 10/2012 ni en la memoria del análisis del impacto normativo, limitándose a presentar las cifras presupuestarias ya comentadas. Tampoco esa justificación puede extraerse de la consideración de las circunstancias concurrentes en la actualidad y a las que ahora se hará referencia, sea en comparación con el importe y destinatarios de la anterior tasa judicial de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614), sea en cuanto a las condiciones subjetivas de los actuales destinatarios (personas jurídicas) y la naturaleza de los recursos judiciales gravados con ella:
a) En primer lugar, partiendo del dato evidente de que la Ley actual ha tenido como referente inmediato la regulación de la tasa judicial que ha regido durante diez años con la reintroducción de ésta por mor del art. 35 de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614), no parece haber tomado en cuenta el legislador el cambio que ha supuesto exigir su pago a la generalidad de las personas físicas y jurídicas, viniendo a fijar unas cuantías muy superiores a las que se habían aplicado a las empresas gravadas con la tasa de aquel artículo 35.
Como tuvimos ocasión de declarar en la STC 20/2012 (EDJ 2012/25985) y lo hemos recordado también varias veces aquí, la tasa de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614) obligaba únicamente a entidades cuya alta capacidad económica se presumía al no tener "la consideración de entidades de reducida dimensión de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora del Impuesto sobre Sociedades" [art. 35.3.2 d) de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614)].
A la fecha de entrada en vigor de aquel art. 35 de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614), el 1 de enero de 2003, ello implicaba que la persona jurídica debía contar con un importe neto "de la cifra de negocios habida en el periodo impositivo inmediato anterior", no inferior a los cinco millones de euros, ex art. 122.1 de la Ley 43/1995, de 27 de diciembre (EDL 1995/17005), del impuesto sobre sociedades (en la redacción dada por el art. 2.40, de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre (EDL 2001/50207), de medidas fiscales, administrativas y del orden social). Pero además, durante los diez años en que estuvo en funcionamiento dicha tasa, el importe de su cuota fija nunca fue revisado al alza (tampoco el de la variable); de hecho se aprobó reducir la de 90 € para la presentación de demandas en juicio monitorio, hasta dejarla en 50 € (disposición final segunda de la Ley 37/2011, de 10 de octubre (EDL 2011/222122), de medidas de agilización procesal).
En cambio, este tributo cada vez fue aplicándose a menos empresas, pues lo que sí hizo el legislador sustantivo fue ir elevando el umbral que delimitaba el concepto de entidades de reducida dimensión. Así, a partir del 27 de abril de 2003, el importe neto de la cifra de negocios para ser excluida de esta categoría, pasó a ser al menos de seis millones de euros (art. 2 del Real Decreto-ley 2/2003, de 25 de abril (EDL 2003/7477), de medidas de reforma económica), subiendo luego a los ocho millones de euros (art. 62.1, de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre (EDL 2004/184083), de presupuestos generales del Estado para el año 2005), ya como art. 108.1 del texto refundido de la Ley de impuesto sobre sociedades (Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/3271)); hasta alcanzar los diez millones de euros por mor del art. 1.2, del Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre (EDL 2010/246242), de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo. En la actualidad el concepto de "entidad de reducida dimensión" está previsto en el art. 101 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre (EDL 2014/199485), del impuesto sobre sociedades (se mantiene el límite en los diez millones de euros), si bien la Ley 10/2012 no contiene ya ninguna remisión a dicha normativa.
Sirviendo pues este último importe (diez millones de euros) como umbral de referencia subjetiva para el pago de la tasa del art. 35 de la Ley 53/2002 (EDL 2002/54614), desde el 3 de diciembre de 2010 hasta el último día de su vigencia, el 22 de noviembre de 2012, cuando quedó derogado aquel art. 35 por la entrada en vigor de la Ley 10/2012 (disposición derogatoria única y disposición final séptima de esta última).
Pues bien, pese a la evidencia de que la mayor parte de sus destinatarios, en este caso las personas jurídicas, no tienen una capacidad económica presunta siquiera aproximada a las de aquellas empresas, la Ley 10/2012 no solamente no ha impuesto unas cuantías inferiores, sino que la tasa fija en el caso de los recursos ha aumentado en un 166,66 por 100 tratándose de la apelación, que ha pasado de los 300 a los 800 €; y en un 100 por 100 los de casación -en cualquiera de sus modalidades- y extraordinario por infracción procesal, al pasar de 600 a 1.200 €; aparte de gravar ex novo los recursos devolutivos del proceso laboral, en cuantías también altas: suplicación (500 €) y casación (750 €).
La justificación dada por la memoria del análisis normativo del proyecto de Ley, para la cuantificación de estas tasas, no puede reputarse suficiente. De un lado, se limita a poner de manifiesto (página 17) la legitimidad de establecerlas por encima de las que cabe exigir para la primera instancia, al afectarse, añade, el derecho de acceso al recurso y no a la jurisdicción, lo que sin embargo ya hemos aclarado antes, no es el problema a resolver. De otro lado, se defiende en la memoria (pág. 32) que lo que pueda ingresarse por este concepto no permitirá cubrir el coste de la segunda instancia, limitándose a dar datos globales de las partidas previstas para retribuciones y gastos en bienes y servicios. Sin embargo, esas cifras no se acompañan siquiera de un estudio económico que permita comprender el porqué de la cuantía de la tasa asignada a cada uno de los distintos recursos.
En todo caso, como ya se ha venido indicando insistentemente, el objetivo de financiación mixta de la Justicia no puede traer consigo el sacrificio de un derecho fundamental, como es el de acceso a la Justicia (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)), en cualquiera de sus vertientes.
b) Se constata también que la cuantía de las tasas para recurrir resoluciones judiciales del art. 7.1 de la Ley 10/2012, no atiende a la realidad económica de una mayoría significativa de sus destinatarios, para los cuales resulta excesiva. Tratándose de personas jurídicas, para ilustrar esta afirmación con datos obtenidos de estadísticas oficiales, método de valoración empleado por este Tribunal en supuestos de vulneración de derechos fundamentales [SSTC 109/1993, de 25 de marzo, FJ 6 (EDJ 1993/2982); 253/2004, de 22 de diciembre, FJ 8 (EDJ 2004/196997); 233/2007, de 5 de noviembre, FJ 6 (EDJ 2007/205904), y 61/2013, de 14 de marzo, FJ 3 a) (EDJ 2013/35086)], se tiene información de un sector representativo como es el del comercio (actividades incluidas dentro de la sección G de la clasificación nacional de actividades económicas 2009 -CNAE-2009-, aprobada por Real Decreto 475/2007, de 13 de abril (EDL 2007/20358)). Al cierre de 2014 (último computado), un 48,9 por 100 son empresas que tenían menos de una persona ocupada, con una cifra de negocios de apenas el 5,3 por 100 del total, mientras que otro 46,5 por 100 corresponde a microempresas que ocupan de 2-9 personas, cuya cifra de negocios es el 23,6 por 100 del total. Estos dos segmentos concentran el 95,4 por 100 del sector (Fuente: INE: "Encuesta Anual de Comercio. Estadística de Productos en el sector Comercio. Año 2014, 18 de diciembre de 2015").
Si se atiende a datos más globales, como el de las empresas inscritas en la seguridad social (personas físicas y jurídicas), las cifras son similares en su atomización: a 31 de diciembre de 2014, del total de empresas inscritas (1.255.613) un 56,54 por 100 cuentan con 1-2 trabajadores, otro 22,10 por 100 son empresas de 3-5 trabajadores y el 9,25 por 100 tienen de 6-9 trabajadores, por aludir a las de menor tamaño. Y en mayo de 2016, último registrado, las cifras a partir del total (1.299.108 empresas) son, respectivamente, del 55,47 por 100; 22,11 por 100 y 9,51 por 100 (Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Secretaría General Técnica. Subdirección General de Estadística: "Estadística de Empresas inscritas en la Seguridad Social", mayo de 2016).
En este contexto, se colige que el esfuerzo económico que se exige también a la mayor parte de las personas jurídicas para la satisfacción de la tasa para la interposición de recursos contra resoluciones judiciales, resulta desproporcionado.
c) La expectativa de una condena en costas a favor de la parte recurrente que ha abonado la tasa, permitiendo así su devolución, es una hipótesis incierta en la primera o única instancia, como ya explicamos (pues no procede necesariamente en caso de vencimiento total de la pretensión y, desde luego, no si este fuere parcial a menos que se apreciara mala fe o temeridad), pero se torna del todo inexistente en vía de recurso, puesto que las diversas leyes procesales únicamente imponen la condena en costas al recurrente que ve rechazado el recurso que ha interpuesto; no se declaran en favor de aquel cuyo recurso sí se ha estimado [art. 398 LEC (EDL 2000/77463); art. 139.2 LJCA (EDL 1998/44323); art. 235 de la Ley reguladora de la jurisdicción social (EDL 2011/222121)(LJS), con las excepciones ahí contempladas].
d) Los criterios establecidos por el legislador para poder acudir a cada uno de los recursos gravados con la tasa, son de diversa índole y muchos de ellos no atienden siquiera al valor económico del proceso:
(i) En el orden civil son recurribles en apelación las sentencias dictadas en procedimientos seguidos, no sólo por razón de la cuantía (más de 3.000 €) sino por razón de la materia.
El recurso de casación, a su vez, cabe tanto por razón de la cuantía (más de 600.000 €), que no presupone la capacidad económica de las partes, como también por interés casacional, que justamente prescinde del criterio económico de la pretensión en los diversos supuestos que recoge el art. 477 LEC. (EDL 2000/77463)
Tampoco puede olvidarse la existencia de algunas leyes procesales autonómicas que articulan un recurso de casación civil propio, en las que el criterio de la cuantía deviene irrelevante (así, art. 2.2 de la Ley 5/2005, de 25 de abril, del Parlamento de Galicia (EDL 2005/37342): "Las sentencias objeto de casación no estarán sometidas a limitación alguna por causa de su cuantía litigiosa"), especialidad procesal que ya contemplaba la Ley 11/1993, de 15 de julio, art. 1 a) (EDL 1993/17255), declarada en ese punto constitucional por la STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 11 (EDJ 2004/10849), teniendo en cuenta las "cuantías litigiosas escasas" de los pleitos suscitados en el marco de sus instituciones jurídico-privadas y de la costumbre]; o en su caso es el propio de una apelación (art. 2.1 de la Ley 4/2005, de 14 de junio, de las Cortes de Aragón (EDL 2005/71273): "Cuando la cuantía del asunto exceda de tres mil euros o sea imposible de calcular ni siquiera de modo relativo"); además de prescindir de él cuando procede también por causa de interés casacional (art. 2.2 y art. 3 de la citada Ley aragonesa 4/2005).
(ii) Por lo que toca al orden contencioso-administrativo, cabe apelación ex art. 81 LJCA (EDL 1998/44323) además del criterio de la cuantía (más de 30.000 €), los que se interpongan contra sentencias que declaran la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en esos mismos asuntos, y cuando la sentencia dirima la impugnación indirecta de disposiciones generales.
El recurso de casación regulado en el todavía vigente art. 86 LJCA (EDL 1998/44323), a su vez, procede en asuntos superiores a 600.000 € (la situación es idéntica en este aspecto que para la casación civil nacional), pero también cuando la sentencia resuelve sobre el nacimiento o extinción de la relación funcionarial del recurrente, así como las dictadas sobre la validez de una disposición de carácter general, donde no rige la cuantía. Estas materias, y el supuesto que configura el recurso de casación para la unificación de doctrina (arts. 96 y 99 LJCA), resultan todos objetivamente relevantes desde la óptica del control de la legalidad administrativa (arts. 103 y 106 CE).
Sin embargo, la reforma del recurso de casación en este orden jurisdiccional, aprobada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio (EDL 2015/124945), que modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (EDL 1985/8754), cuya entrada en vigor se producirá esta misma semana, el 22 de julio del presente año (disposición final décima, que lo fija al año de su publicación en el "BOE"; núm. 174, de 22 de julio de 2015), determina la desaparición del criterio de la cuantía para su acceso, quedando únicamente el del interés casacional, ex art. 88 LJCA (EDL 1998/44323)(disposición final tercera, 1 de la Ley Orgánica 7/2015 (EDL 2015/124945)), al tiempo que se suprimen las modalidades de casación unificadora (disposición final tercera, 2 de la Ley Orgánica 7/2015 (EDL 2015/124945)).
(iii) En el orden social, en fin, la ley procesal parte de la procedencia del recurso de suplicación contra las Sentencias de los Juzgados de lo Social, salvo excepciones (art. 191 LJS), lo mismo que en la casación respecto de las Sentencias dictadas por las Salas competentes de los Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional (art. 205 LJS); mientras que la casación para la unificación de doctrina cabe para las Sentencias dictadas en suplicación siempre que se amolde a su objeto específico (arts. 218 y 219 LJS). La importancia de los derechos subjetivos que se dirimen en estas controversias, de carácter individual y colectivo, enlaza, recordamos, con el papel atribuido por este Tribunal Constitucional a los procesos laborales como instrumento corrector de desigualdades, en favor de los trabajadores (STC 3/1983, de 25 de enero, FJ 3) (EDJ 1983/3).
En definitiva, no se aprecia razón y justificación alguna que acredite que se haya tenido en cuenta que las cuantías establecidas por el art. 7 de la Ley 10/2012, para la interposición de recursos, se adecuen a una capacidad económica que no exceda de la que pueda poseer una persona jurídica; razón por la que esas tasas resultan contrarias al art. 24.1 CE. (EDL 1978/3879)..."
