El siguiente artículo recoge la transcripción de la conferencia inaugural del segundo Congreso Nacional de Contratación Pública de Lefebvre, impartida por José María Gimeno Feliu, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y codirector del congreso celebrado los días 9 y 10 de febrero de 2026 en Santa Cruz de Tenerife. El vídeo completo de la intervención está disponible al final de este artículo.
Quiero dar una bienvenida muy rápida y agradecer a Lefebvre la posibilidad de volvernos a encontrar aquí, en Tenerife, para reflexionar sobre una materia importante en la gestión pública: cómo hacemos y cómo armamos los contratos públicos.
Quisiera compartir algunas reflexiones sobre dónde estamos, hacia dónde vamos y cuál debe ser la nueva hoja de ruta, desde una nueva perspectiva ya no solo estratégica sino geoestratégica. Creo, además, que para avanzar no basta con cambiar la organización: tenemos que cambiar la cultura y fijar bien cómo utilizamos la contratación pública en un contexto muy distinto al que existía hace 15 años, 30 años o incluso al de la Ley de Contratos del Estado de 1965.
El contexto: una Europa en la encrucijada
Me interesa mucho el contexto. Y aquí quiero partir de dos referencias. La que más me interesa es la de Enrico Letta, ex primer ministro italiano, a quien la Comisión Europea encargó en 2023 —y que presentó en 2024— un informe titulado Europa, mucho más que un mercado, donde fijaba debilidades y posibles futuros del proyecto europeo.
De hecho, Letta ha recordado recientemente que nos encontramos en una encrucijada comparable a la de 1992, cuando la Comisión presidida por Jacques Delors afrontaba la transformación de los tratados, el funcionamiento de la unión económica y el paso hacia una unión política. Me interesa subrayar esto: estamos en Europa, y muchas de las interpretaciones que tendremos que hacer habrá que hacerlas en clave europea.
¿Dónde estamos? La tormenta geopolítica y el cambio de escenario
Estamos en una situación geopolíticamente complicada, muy distinta a la prepandémica. Veníamos de hablar de globalización, de confiar en que las reglas del derecho internacional funcionarían de forma armónica, y hoy nos encontramos con un escenario que a veces roza lo distópico.
Hemos atravesado la pandemia; tenemos una guerra en Europa por la invasión ilegal de Rusia del territorio soberano ucraniano; aparecen conflictos por materias primas; tensiones con países asiáticos; y ahora también las propias tensiones asociadas a la política norteamericana de Donald Trump. Todo esto ha cambiado la hoja de ruta: ya no hablamos solo de competencia entre empresas para proveer suministros y servicios, sino de competencia entre modelos de sociedades. Y desde el punto de vista de dimensión hacia cómo utilizamos el derecho público para hacer políticas públicas, ha cambiado la hoja de ruta. Y es clave tenerlo en cuenta.
¿Dónde está Europa? La contratación pública como palanca principal
La presidenta de la Comisión lo recordaba el año pasado, en su toma de posesión, en el discurso de julio de 2024, con el lema “la decisión de Europa”, advirtiendo problemas geopolíticos muy relevantes. Y señala puntos clave en los que la contratación pública aparece como la principal palanca de cambio.
El Tribunal de Cuentas Europeo ya advirtió en un informe especial de 2023 que las directivas de 2014 fracasaron: no funcionaron porque no hicimos estrategia, no mejoramos la competencia, no agilizamos, y nos confundimos utilizando el criterio precio como elemento preferente para seleccionar ofertas, en lugar de una visión más amplia y estratégica sobre qué compramos y para qué compramos.
El informe de Draghi está en esa misma línea y en lo que Europa está haciendo ahora mismo: estamos en un momento de cambio normativo, y la hoja de ruta se está orientando hacia una idea clara: compra pública preferencial. Ya no hablamos solo de competencia: hablamos de orientar la compra pública. Informes recientes del Parlamento Europeo y conclusiones institucionales en Francia insisten en que la contratación pública debe servir para desplegar políticas públicas europeas y abandonar prácticas que han conducido a dumping social, precarización de sectores estratégicos o utilización en clave geoestratégica en pequeña escala de procedimientos que son innecesarios, por ejemplo, para hacer mantenimiento de cohesión social en pequeños municipios o atender a sectores desfavorecidos.
¿Por qué es tan importante la contratación pública? Porque representa el 15% del PIB (probablemente incluso más si consideramos los efectos indirectos). Y lo que quiere Europa es trabajar en resiliencia: necesitamos un sector tecnológico fuerte, un sector salud fuerte, infraestructuras fuertes en clave europea; queremos relocalizar industria, atraer talento, generar cohesión social. Una mala contratación pública nos alejará del puerto de la buena administración contractual.
Contrato público y soberanía: autonomía estratégica europea
Nos interesa el contrato público como herramienta de soberanía, porque Europa habla de autonomía estratégica europea. Gustará más o gustará menos, pero quienes marcan la hoja política —los que hemos elegido para que representen la soberanía popular en Europa— han decidido esa dirección. Y, por tanto, todas las herramientas políticas y los gestores públicos deben alinearse y remar en esa dirección. Garantizar la autonomía estratégica europea.
¿Cuál sería el pasado? La burocracia defensiva. España y otros países nos hemos caracterizado por utilizar un modelo de desconfianza, muchísima burocracia que ha frenado actividad sin mejorar las condiciones de los ciudadanos. ¿Y hacia dónde deberíamos ir? Hacia un modelo de inversión: la contratación pública es inversión, no es un gasto. Puede discutirse, pero conviene insistir en que competencia y gestión presupuestaria son herramientas para un fin: satisfacer el interés general. Las administraciones públicas, por mandato constitucional y europeo, lo que tienen que hacer es dar respuesta a las exigencias de la sociedad civil conforme a la disponibilidad presupuestaria, que proviene de los ingresos por los tributos de los ciudadanos, y donde no hay un mandato constitucional de ahorrar sino de evitar despilfarros y donde lo que interesa es el resultado.
Principio de resultado que está en la hoja de ruta principal de la Unión Europea, no tanto el procedimiento sino el resultado y que es el artículo 1 del código italiano del 2023. Lo que nos interesa desde la perspectiva del Buen Gobierno, políticos, desde la buena administración, los gestores políticos, es el resultado. Satisfacer la necesidad que hemos utilizado mediante el contrato público, que es lo que demanda la ciudadanía. Lo digo para reflexionar sobre si a veces, por una cultura democrática, nos alejamos de nuestro fin.
Y esto nos obliga a preguntarnos si, por ejemplo, hemos gestionado bien o mal los fondos Next Generation. Es difícil explicar a la ciudadanía que 60.000 millones al menos, dejen de movilizarse para producir riqueza y ayudar a salir de la situación de crisis provocada por la pandemia. Posiblemente pensaremos que procedimentalmente lo hemos hecho bien; desde el punto de vista del resultado no deja de llevarnos a una reflexión.
Compra pública preferencial: el ejemplo de los medicamentos esenciales
La compra pública preferencial implica utilizar la contratación pública en clave geoestratégica. Y quiero poner al menos un ejemplo que entenderán bien. Compra pública de medicamentos esenciales. Europa ha detectado tras la pandemia que tenemos un problema geoestratégico de dependencia de determinados medicamentos esenciales: antibióticos, analgésicos, determinados medicamentos. No hablamos de la gran innovación.
En la propuesta de reglamento europeo que se está sometiendo a debate, llama el trílogo europeo, Parlamento, Comisión, Estados. El criterio que se va a utilizar para determinar es el lugar de procedencia de la fabricación. El criterio de que no se puede utilizar el arraigo territorial y la vecindad como un criterio de adjudicación, queda roto en el nuevo escenario. Porque si yo quiero traer industria farmacéutica a Europa, la mejor forma es garantizarles que al margen de que su precio fuera más elevado, compraré ese medicamento solo por el lugar de procedencia. Lo digo porque esto rompe todos nuestros esquemas que tenemos en España de “no puedo tener en cuenta la proximidad”. Sí se puede tener en cuenta la proximidad, sí se puede tener en cuenta la procedencia, porque lo que interesa son los grandes objetivos geoestratégicos y evitar el dumping social en el ámbito sanitario, y está teniendo muchísimo impacto. El año pasado, en junio, se aprobó un reglamento de ejecución de la Comisión: la prohibición de comprar tecnología sanitaria china durante 5 años.
Esto ha abierto un problema no pequeño. El Tribunal de Justicia ha dicho que eso es política comercial europea. Que los Estados no pueden decir nada de reciprocidad y que cada órgano de contratación puede decidir a quién excluye de los países que no están dando la misma respuesta de sostenibilidad ambiental, social o gobernanza. Esto es un cambio disruptivo porque lo que busca Europa, y ha validado el Tribunal de Justicia, con lo cual no podemos andar haciendo disquisiciones interpretativas, es que es geoestrategia y que por lo tanto cada poder adjudicador decida cuáles son las reglas de contratar y donde puede excluir o establecer coeficientes correctores con empresas que provengan de países que no son de la Unión Europea o no tienen unas reglas idénticas en los sistemas de producción, de calidad social, etc.
La reforma normativa: del fracaso de las directivas a la necesidad de reglas comunes
Europa busca con la contratación garantizar la democracia en sectores como defensa, tecnología, salud, energía, que creo que lo vemos todos de forma muy clara. Cómo compremos salud, defensa, tecnología o energía, habrá que cambiar.
¿Qué problema tenemos? ¿Cómo hacemos esto? Estamos en un proceso de revisión del marco normativo de la contratación pública. Hubo un procedimiento de consulta. El 26 se acabó una segunda etapa, donde quien quisiera podía hacer aportaciones. Desde España, desde luego, desde el Observatorio hemos hecho nuestras observaciones, han hecho muchísimas más instituciones. A mí me preocupa, al margen de que parece que la geoestrategia va a ser el gran pilar sobre el que se construya la nueva reforma, es el instrumento normativo.
Creo que el instrumento de las directivas como política de armonización, que es el que donde ha descansado todos los paquetes legislativos anteriores, ha fracasado. Europa debe plantearse superar lo que sería la torre de Babel jurídica y apostar por un reglamento europeo que fije los principios, los conceptos, a qué se aplica, a qué no se aplica y que diferencie también lo que es la contratación pública clásica —obras, suministros, servicios— de los modelos de colaboración público-privada, que son instrumentos jurídicos diferentes y donde a veces, extrapolar las reglas, por ejemplo, de la desindexación o de las tasas de descuento sobre los modelos concesionales, lo que ha hecho es lastrar todos los modelos de colaboración público-privada en España. Y eso frena la capacidad de transformación porque son sectores distintos.
Europa debería abordar la necesidad de un reglamento europeo para obras, suministros y servicios, de un reglamento europeo para los modelos colaborativos, no solo concesionales. Hay más vida, aparte de las concesiones: aclarando qué es el riesgo operacional, que no puede ser distinto de España, de Italia y de Alemania; qué es la rentabilidad razonable; cómo funciona la honesta equivalencia o cuándo se pueden producir determinados ajustes o adaptaciones modificados sin necesidad de resolver los contratos, que son elementos estructurales para que funcione el mercado de los contratos públicos.
En defensa sí que vería una directiva porque el sector defensa es muy peculiar y en directiva de recursos pues parecido. La contratación creo que necesita una revolución distinta porque en España muchas veces pensamos en clave de poder adjudicador.
Pongámonos del lado de las empresas. Hay empresas que licitan en 27 países. Es difícil hacer comprender que en España entendemos el riesgo operacional de una manera distinta que Alemania, que en España entendemos distinto qué es contrato público o qué no es contrato público, o que también discutimos cómo se interpretan los procedimientos de adjudicación o si un criterio está vinculado o no al objeto del contrato. Creo que lo que Europa debe hacer es aclarar las reglas de juego, las que sean, pero para todos igual. Y eso, yo creo que nos daría una fuerza de transformación muchísimo más importante, porque las empresas, si algo tienen miedo, es al riesgo, y el riesgo jurídico que tenemos ahora es importante y eso no favorece las inversiones ni los cambios.
El problema del “comprar a precio”: menos subasta y más valor
Un tema que me preocupa mucho, del que ha escrito muy bien el profesor Rafael Fernández Acevedo, es (creo que en España y en Europa, lo dijo el Tribunal de Cuentas Europeo, nada sospechoso), una de las patologías es comprar a precio.
Quiero recordar que la 672 de la directiva, que tiene efecto directo porque es claro, preciso e incondicionado, establece la posibilidad de que no se utilice el criterio precio y que se utilicen otros criterios, que pueden ser objetivos. Y pongo un ejemplo. En la adquisición de menús infantiles o hospitalarios, cosa que hacen otros países, podríamos estar jugando a la adquisición de esos menús con el precio que marquemos, con criterios objetivos diferentes del precio, donde, por cierto, la compra de proximidad, la mejor calidad del producto, etc., podría ayudar a superar los problemas del impacto que Mercosur puede tener en el sector agrícola-ganadero. Cosas que están haciendo otros países y que, en España, por mor de la inercia de jugar a precio, lo que hacemos es generar a veces problemas adicionales en políticas clave. Yo creo que el precio tiene que jugar, tiene que jugar cuando tiene que jugar, pero no tiene por qué ser necesario en otras cosas. Y recordad que además del precio tenemos los famosos umbrales de saciedad que el Tribunal Supremo, basándose también en jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ha validado en la medida que aporten calidad o la posibilidad, cuando hagamos procedimientos, de establecer umbrales de puntuación para ir excluyendo aquellas empresas que no sacan una puntuación determinada. Porque lo que está en juego es comprar calidad, valor, dinero. Las directivas hablan de valor por dinero. Todos los documentos hablan de valor dinero y, si observamos un poco la realidad española, muchísimos procedimientos los hemos convertido en subastas. Subastas que al final generan bajas anormales, problemas de ejecución, que se alejan de la buena administración porque lo que nos interesa no es adjudicar el contrato; lo que nos interesa es cumplir el contrato en las condiciones pactadas y en el tiempo pactado.
Porque dentro del principio de eficiencia creo que nos olvidamos en España, a veces mucho, de cuánto tardamos en dar respuesta a la necesidad o cuánto se alarga el tiempo en determinadas infraestructuras, donde nos preocupa mucho la eficiencia en la parte de adjudicación, cuando voy a hacer una carretera que planifico a 4 años y luego resulta que esa carretera tarda 4 años más, lo cual incrementa los costes generales, revisiones de precios, etcétera, y donde no hacemos un análisis de eficiencia o ineficiencia mejor de lo que está sucediendo.
Reglas distintas para lo transfronterizo y lo local: repensar la pequeña escala
Por lo tanto, estrategia: pensar en el resultado, en la calidad, en el tiempo. Y, ¿cómo hacemos esto? Necesitamos colaboración público-privada. Creo que hay que superar el maniqueísmo de que una cosa es buena y otra es mala. Lo público es bueno y lo privado es bueno. La complejidad económica, tecnológica, de retos es tal que ninguna administración por sí sola lo puede hacer, ni ninguna empresa puede sustituir al rol de liderazgo que tienen las administraciones públicas. Necesitamos más colaboración público-privada, bien entendida, inteligente, con reglas de juego claras y más colaboración público-pública.
Porque claro, Europa va a regular la franja de importes armonizados y de interés transfronterizo. ¿Y qué hacemos en lo que no es transfronterizo? Es decir, pongamos que en los 100.000 € en suministro y servicios no es de interés transfronterizo. En España hemos optado siempre por extender el régimen de los grandes contratos a los pequeños contratos, sin ver el impacto que, por ejemplo, sobre administraciones locales pequeñas o entidades gestoras pequeñas puede tener. Creo que es un error. En Francia acaban de subir el contrato menor a 100.000 € estableciendo rendición de cuentas. En Italia, hasta 100.000 € tienen el sistema de adjudicación directa con rotación, y no han tenido problemas ni de gestión ni de corrupción. Creo que debemos pensar bien dónde ponemos las reglas de juego. No es lo mismo hacer una carretera de 60 millones de euros que pavimentar un pequeño municipio, con aceras de 15.000 € o de 30.000 €, donde puede ser mucho más importante que lo haga el proveedor local para fijar población, fijar industria, que no establecer reglas de competencia que lo que hacen es alargar el tiempo de respuesta y no alinearse con la geoestrategia, porque la geoestrategia es a gran escala y a pequeña escala. En España tenemos problemas geoestratégicos propios de cohesión social, de despoblación, de la España vaciada y donde una buena política de contratación pública con buena rendición de cuentas puede ayudar a ese tipo de políticas. Por lo tanto, repensemos un poco todo.
Integridad: la corrupción se combate desde la prevención
Problema actual. Si hablamos de geoestrategia, hay que hablar de integridad. Ha reaparecido, en palabra del profesor Lorenzo Martín Retortillo, el fantasma de la corrupción. ¿Cómo combatimos? Bueno, recuerden que la corrupción, en palabras de Daniel Kaufmann, que fue asesor del Banco Mundial, “la corrupción no se combate combatiendo la corrupción; se combate desde la prevención”. Y citando un trabajo que me ha gustado mucho de nuestro compañero catedrático de Salamanca, Ricardo Rivero, “¿tenemos balas de plata contra la corrupción?”. Él es más escéptico; yo creo que sí. Tenemos balas de plata para matar a la corrupción siempre y cuando acertemos en que es bala de plata y no de plomo.
¿Cuál sería? Prevención. Y la prevención pasa en primer lugar por corregir la anomalía de que políticos puedan estar en la gestión administrativa. Y esto es una anomalía. Es decir, en el mundo local sé que sorprende mucho. ¿Qué hace un político en la mesa de contratación, que es el órgano técnico profesionalizado? ¿Qué hace un político en las valoraciones de las ofertas? ¿Qué hace un político en el diseño de las prescripciones técnicas? La política para decidir la necesidad; la gestión pública, como hace en Europa, con los técnicos profesionalizados para con la mejor velocidad administrativa posible conseguir el resultado.
En segundo lugar, necesitamos controles en tiempo real. La arquitectura que tenemos institucional de control en España es formalmente impecable: órganos de recursos contractuales, la intervención, los servicios jurídicos, el Tribunal de Cuentas, la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia, la AIReF, la USCON, la oficina del denunciante; no será por las oficinas antifraude en comunidades autónomas; no será porque no tengamos órganos de control y, sin embargo, tenemos problemas. Igual hay que repensar la arquitectura y sobre todo en qué momento hacemos el control. Donde creo que el control a posteriori (o forense, como me gusta recordar) lo hacemos muy bien. Murió de corrupción. Pues oiga, igual era mejor haber conseguido que el paciente no se muriera y combatir con un buen tratamiento la infección, ¿no?
Y sí, la inteligencia artificial nos puede ayudar, siempre que la utilicemos bien. Recordad que Albania nombró hace unos meses como ministra frente a la corrupción y para llevar contratación pública a Diella, una inteligencia artificial. Hace 3 meses tuvo 83 hijos porque tuvo los agentes digitales, pero la semana pasada fue detenida por corrupción porque el algoritmo hacía que se adjudicase. La IA nos puede ayudar siempre y cuando la utilicemos bien, porque como comenté el año pasado, Bill Gates dice que la inteligencia artificial aplicada sobre modelos organizativos ineficientes hará que seamos más ineficientes.
Pero tenemos balas contra la corrupción y, sobre todo, la ciudadanía tenemos que ser combativos. Tenemos que ver qué medidas necesitamos y no por aumentar los delitos, no por aumentar el número de jueces penales, no por aumentar la investigación criminal lo vamos a conseguir. Tenemos que prevenir que se produzca porque si no se produce una gran desafección ciudadana.
Hacia dónde vamos: geoestrategia, resultado, Europa y cultura de confianza
Entonces, ¿hacia dónde vamos? Primero, geoestrategia, pensar en implementar las políticas públicas. Europa en estos momentos está en un contexto bien distinto. Comprar lo europeo, comprar lo de nuestros aliados forma parte de la autonomía estratégica europea en un mundo que está en convulsión desde la perspectiva de las relaciones internacionales.
Segundo, lo que interesa es el resultado, no es el precio. El precio es un instrumento que podrá ser conveniente si hay adecuada competencia. Si no hay competencia, ¿qué sentido tiene? Imagínense en el tema de los medicamentos con patente. Es decir, en España al final vamos introduciendo soluciones, pero utilizar un procedimiento cuando no te aporta más ventaja, lo único que hace es retrasar la solución que tiene que llegar a los ciudadanos. Luego, repensar la burocracia para pensar en cómo damos la mejor satisfacción a lo que demandan nuestros ciudadanos.
Tercero, pensar en clave europea. El derecho europeo ha impregnado todos los derechos nacionales. No podemos seguir haciendo una interpretación en clave nacional. Hemos petrificado los conceptos. Hemos petrificado qué es el contrato público en clave del contrato administrativo. Hemos petrificado los conceptos de criterios de adjudicación, que lo seguimos viendo muy vinculados a la subasta cuando lo que interesa en Europa es la geoestrategia y el principio del resultado.
Y nos hemos olvidado de la ejecución, la gobernanza del cumplimiento del contrato, que es lo principal cuando lanzamos un contrato público. Necesitamos integridad, necesitamos ética, pero necesitamos un cambio cultural basado más en la confianza del win-win-win. Gana la administración porque puede tener mejores soluciones para dar respuesta a las necesidades. Ganan las empresas porque se encuentran en un mercado competitivo de verdad, con condiciones claras, transparentes, que le da seguridad jurídica, pero ganan los ciudadanos que van a tener mejores servicios públicos con una mejor contratación pública.
Porque hablar del contrato público no es hablar de procedimiento, no es hablar de gestión presupuestaria. Hablar del contrato público no es hablar de trámites administrativos más o menos complejos. Hablar del contrato público es hablar de inversión pensando en futuro, de políticas públicas al servicio de la ciudadanía. Y sobre todo, hablar del contrato público es hablar de democracia. Porque si no utilizamos bien el contrato público, incumpliremos nuestro mandato constitucional de las administraciones públicas, que es liderar la transformación conforme a las expectativas de la ciudadanía para satisfacer el interés general.
Replanteémonos, por tanto, esa nueva hoja de ruta en la confianza de que entre todos: administraciones, empresas y ciudadanía, podamos conseguir ese futuro que todos anhelamos con una buena contratación pública.
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