Los usos urbanísticos

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p>Nuestra reflexión de este mes se refiere al tratamiento fiscal de las operaciones urbanísticas de distribución de beneficios y cargas entre los propietarios del suelo en concreto, sobre las exenciones previstas en la ley para el impuesto sobre transmisiones patrimoniales -art. 23.7 TRLS 2015-.Con visión retrospectiva, la exención estaría justificada por el hecho de que la distribución urbanística de beneficios y cargas supone la concreción de derechos que los propietarios ya tenían antes. No se puede decir, por tanto, que se haya producido una transmisión patrimonial, sino una mera especificación de derechos. Por otro lado, los propietarios suelen realizar estas operaciones en el marco de una junta de compensación, cuya peculiar naturaleza jurídica ha llevado tradicionalmente al legislador a otorgarle un tratamiento fiscal privilegiado, al tratarse de entidades sin ánimo de lucro que persiguen objetivos de interés general y ostentan personalidad jurídica.Habitualmente, los propietarios no transmiten la propiedad de sus terrenos a la Junta de Compensación. Aunque la junta ostenta facultades de disposición de los terrenos, su actuación se reconduce a la figura del mandato o apoderamiento. La incorporación de los propietarios a la Junta de Compensación no presupone, salvo que los estatutos dispongan otra cosa, la transmisión de los inmuebles afectados a los resultados de la gestión común. Esto tiene consecuencias fiscales, no solo a efectos del impuesto de transmisiones, sino también de otros impuestos como el IVA o el impuesto de sociedades, dado que no ha tenido lugar una transmisión onerosa o lucrativa, sino una mera cesión temporal de la finca a los exclusivos efectos de su urbanización.En cualquier caso, los sujetos pasivos deben cumplir ciertas obligaciones formales, como presentar la correspondiente autoliquidación, junto a los documentos relativos al hecho imponible, ante la administración tributaria competente en el plazo marcado. Se recuerda también que la exención afecta tan solo a los propietarios y no a otros sujetos que puedan resultar implicados -STC 148/2012-.También es importante advertir que cuando el valor de los solares adjudicados a un propietario excede del que proporcionalmente corresponde a los terrenos aportados por el mismo, se girarán las liquidaciones procedentes en cuanto al exceso. La ley urbanística regula una excepción que procede cuando se produzcan excesos de valor en la adjudicación de las parcelas. Sin embargo, a los efectos de exigir las liquidaciones “en cuanto al exceso”, la ley no determina qué parámetros se deberían tener en cuenta para determinar que el valor de las parcelas adjudicadas excede del que proporcionalmente corresponda a los terrenos aportados. La concreción de tales parámetros quedaría reservada a la ley estatal, ya que las comunidades autónomas no pueden regular los efectos tributarios -ni registrales del modelo urbanístico que decidan configurar.También se nos pregunta si sería conveniente de em>lege ferenda/em> ampliar las actuales exenciones para otras situaciones o con relación a otros sujetos distintos de los propietarios. La respuesta a esta pregunta debe ser negativa ya que, a diferencia de las juntas de compensación que carecen de ánimo de lucro y desarrollan funciones públicas, la naturaleza jurídica de otros sujetos como el agente urbanizador no se distingue de otras sociedades privadas dedicadas a la edificación o a otro género de actividades económicas, por lo que deben tributar con arreglo a las normas generales, sin tratamiento fiscal especial. Al afirmar esto no negamos que la filosofía de estas exenciones pudiera extenderse a otras figuras impositivas que, eventualmente, incidan sobre las operaciones distributivas de beneficios y cargas, atendiendo a la circunstancia esencial de que no se produce una transmisión lucrativa.n

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p>Por lo que se refiere a la justificación histórica de la exención tributaria que nos ocupa, podemos afirmar que se trata de una regla lógica si reparamos en el hecho de que los actos comprendidos en su ámbito objetivo de aplicación no conllevan incrementos patrimoniales. Tanto el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, como el que grava el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana están pensados para actos a través de los cuales se obtiene una manifestación de renta o riqueza, plasmada —en lo que ahora estrictamente interesa— en la adquisición o venta de inmuebles. En aquellos supuestos en los que la realización del hecho formalmente imponible se encuentra ayuna del incremento patrimonial correspondiente, o bien no cabe la exacción tributaria o el legislador ha entendido que le era de aplicación una exención fiscal como la que nos ocupa. Allí donde no hay beneficio alguno, la exacción reúne las características de una auténtica confiscación contraria a esa vertiente de la igualdad material que conocemos como requisito de capacidad tributaria.Si de lo que se trata es de excluir del ámbito objetivo de aplicación de este tipo de tributos actos y negocios jurídicos en los que no media incremento patrimonial alguno, quizás podamos convenir en que la Ley de suelo extremeña era plenamente conforme con la lógica inspiradora de las figuras que nos ocupan. Y si la STC 148/2012, de 5 de julio, declaró su nulidad en este punto, esta conclusión fue el resultado insoslayable del contraste entre el precepto legal autonómico controvertido y las normas del bloque de constitucionalidad que habían de servir de parámetro o canon de enjuiciamiento. En la medida en que el legislador estatal había constreñido la libertad de configuración del legislador autonómico en cuanto a la definición de exenciones tributaria, no le quedaba a este ningún margen de creación, ni tan siquiera en aquellos supuestos en los que la ratio de la exención emanaba de la configuración originariamente dada por el Parlamento nacional a la exención. No olvidemos, a este respecto, que el juicio de constitucionalidad no lo era en este caso de proporcionalidad sino estrictamente competencial, de suerte que el legislador habilitado por el bloque de constitucionalidad solo se puede mover en los márgenes que delimita ese mismo bloque.Queda en manos del legislador estatal llevar la lógica de estas exenciones a todos aquellos supuestos de actuaciones integradas en el proceso de transformación urbanística que se engloban cabalmente en la lógica de la distribución equitativa y en los que no medie incremento patrimonial alguno. Escaso sentido tiene eximir del pago de un tributo a las transmisiones de terrenos llevadas a cabo con ocasión de operaciones distributivas de beneficios y cargas y no hacerlo a las “indemnizaciones” que puedan percibirse en ese mismo contexto. Si las transmisiones no ponen de relieve, en principio, incremento patrimonial alguno -siempre y cuando las parcelas implicadas no presenten exceso-, otro tanto cabrá decir de las indemnizaciones que presuponen un daño. También aquí la exacción habría que reservarla a los supuestos en los que se aprecie un exceso, porque en otro caso se corre el riesgo de propiciar un enriquecimiento sin causa.Concluyo con una breve referencia al parámetro temporal que deba tenerse en cuenta. Entiendo que para evitar situaciones injustas será precisa la actualización del valor comparativo de la parcela de origen, como también pienso que la valoración objetiva de los terrenos por la que apuesta nuestra legislación habrá de aplicarse, con las modulaciones pertinentes, en condiciones sustancialmente idénticas para la comparación entre ambas parcelas.n

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p>Las operaciones distributivas de beneficios y cargas derivan sustancialmente de la aplicación de los sistemas de actuación urbanística que pueden ser más decantados a la órbita pública o a la órbita más privada, pero, en todo caso, en el marco del ejercicio de las competencias de Urbanismo y en concreto de gestión urbanística de la correspondiente Administración.La limitada extensión de las presentes notas exige mostrar un planteamiento general y destacar especialmente algunas concreciones que puedan resultar de interés precisamente en el ámbito de los denominados Sistemas de Compensación o Juntas de Compensación.Desde un plano general, debe darse por supuesto la trascendental relevancia de la intervención en el tráfico inmobiliario que un instrumento distributivo de beneficios y cargas determina.Baste destacar la gran pluralidad de funciones que se desarrollan: se aportan fincas a título de propiedad o de fiducia, se expropia a no adheridos al sistema o que incumplen sus obligaciones, se equidistribuyen beneficios y cargas, se ceden terrenos a la administración, se contrata y se soportan gastos de urbanización, etc.Y todo ello bajo la mirada atenta de la normativa tributaria de Impuestos tales como el de Sociedades, sobre el Valor Añadido, sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, sobre Bienes Inmuebles, entre otros.Pocos esfuerzos deben efectuarse en orden a constatar que el sistema fiscal aplicable es complejo al punto que no resulta fácil determinar el régimen aplicable, sobre todo en sede de las denominadas Juntas de Compensación, si bien parece claro que de lo que se ha tratado desde siempre -así desde la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana es de otorgar un sistema fiscal privilegiado o una protección fiscal especial que se fundamenta en los objetivos y finalidades de la debida ejecución del planeamiento urbanístico, función eminentemente de interés general, bien por la vía de exenciones o bien por la vía de no sujeción a determinadas figuras tributarias.Dicho en otras palabras, debe tenerse en cuenta que la regulación fiscal que se ha ofrecido es insuficiente en la medida que la gran pluralidad de supuestos, objetivos y fines a acometer, en definitiva, la actividad a desarrollar excede en mucho de lo que simplemente se trata de acoger con los actos objeto de tratamiento fiscal bien para los propietarios, bien para las juntas de compensación, o para las empresas urbanizadoras y demás figuras subjetivas que pueden o deben intervenir.Aunque se centre el examen tan solo en las aportaciones y adjudicaciones de terrenos -sic deberá contemplarse pausadamente buen número de disposiciones de las que merecen destacarse, en abreviada síntesis y cuanto menos, las siguientes:- artículo 23.7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -en relación a los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y sobre el Incremento del Valor de los Terrenos:“ARTÍCULO 23. OPERACIONES DE DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS…7. Las transmisiones de terrenos a que den lugar las operaciones distributivas de beneficios y cargas por aportación de los propietarios incluidos en la actuación de transformación urbanística, o en virtud de expropiación forzosa, y las adjudicaciones a favor de dichos propietarios en proporción a los terrenos aportados por los mismos, estarán exentas, con carácter permanente, si cumplen todos los requisitos urbanísticos, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, y no tendrán la consideración de transmisiones de dominio a los efectos de la exacción del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.Cuando el valor de las parcelas adjudicadas a un propietario exceda del que proporcionalmente corresponda a los terrenos aportados por el mismo, se girarán las liquidaciones procedentes en cuanto al exceso”. el artículo 20.Uno. 20º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido:“ARTÍCULO 20. EXENCIONES EN OPERACIONES INTERIORES…Uno. Estarán exentas de este impuesto las siguientes operaciones:20º Las entregas de terrenos rústicos y demás que no tengan la condición de edificables, incluidas las construcciones de cualquier naturaleza en ellos enclavadas, que sean indispensables para el desarrollo de una explotación agraria, y los destinados exclusivamente a parques y jardines públicos o a superficies viales de uso público.A estos efectos, se consideran edificables los terrenos calificados como solares por la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y demás normas urbanísticas, así como los demás terrenos aptos para la edificación por haber sido ésta autorizada por la correspondiente licencia administrativa.La exención no se extiende a las entregas de los siguientes terrenos, aunque no tengan la condición de edificables:a Las de terrenos urbanizados o en curso de urbanización, excepto los destinados exclusivamente a parques y jardines públicos o a superficies viales de uso público.b Las de terrenos en los que se hallen enclavadas edificaciones en curso de construcción o terminadas cuando se transmitan conjuntamente con las mismas y las entregas de dichas edificaciones estén sujetas y no exentas al impuesto. No obstante, estarán exentas las entregas de terrenos no edificables en los que se hallen enclavadas construcciones de carácter agrario indispensables para su explotación y las de terrenos de la misma naturaleza en los que existan construcciones paralizadas, ruinosas o derruidas”. el artículo 45.1.b-.7 Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados:“ARTÍCULO 45…B Estarán exentas7. Las transmisiones de terrenos que se realicen como consecuencia de la aportación a las Juntas de Compensación por los propietarios de la unidad de ejecución y las adjudicaciones de solares que se efectúen a los propietarios citados, por las propias Juntas, en proporción a los terrenos incorporados.Los mismos actos y contratos a que dé lugar la reparcelación en las condiciones señaladas en el párrafo anterior.Esta exención estará condicionada al cumplimiento de todos los requisitos urbanísticos”.Ahora bien, en la acentuada actividad que se requiere en el Sistema de Actuación Urbanístico interesa ir anotando las siguientes perspectivas que van a tensar la aplicación de esas figuras impositivas y su interpretación:-Para la Constitución de las Juntas de Compensación -sic dejando de lado el supuesto no necesariamente habitual de Constitución de la Junta de Compensación con transmisión de los inmuebles aportados -sic a favor de la misma de calificación fiscal, mayores problemas se dispensan cuando de lo que se trata es aportar terrenos con carácter fiduciario sin transmisión de fincas -sic-. Bien parece que en ese caso no se está sujeto al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y se está exento del Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados, existiendo dudas sobre si se está sujeto o exento del Impuesto sobre el Valor Añadido.-Una vez constituida la Junta de Compensación para la realización de las obras de urbanización también surgen problemas cuando se aprueba el Proyecto de Urbanización y se ejecutan las obras de urbanización antes de la aprobación del Proyecto de Compensación -sic ya que bien parece que para el pago de las certificaciones de obra la empresa constructora facturará con el Impuesto sobre el Valor Añadido y la Junta de Compensación lo repercutirá con derrama a todos sus miembros.-Problemática específica se dispensa cuando la delimitación del polígono o ámbito de gestión urbanística no coincide con los límites de las propiedades existentes y solo comprendiendo parte de una finca son necesarias operaciones de segregación de la finca matriz. Cabe discutir el régimen para los Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados ya que si bien resulta obligatorio urbanísticamente y forma parte necesaria de la actuación no se comprende expresamente en el artículo 23.7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.-Igualmente se han destacado dudas en los casos de expropiación de terrenos propiedad de no adheridos a la Junta de compensación pese a su posible subsunción en los dictados del artículo 23.7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.-La incorporación de la empresa urbanizadora también tiene problemas de interpretación cuando de lo que se trata es de adjudicar en pago de sus obras fincas de la Junta de Compensación bien como pago adelantado y antes de su inicio para evidenciar que los terrenos no son edificables y por tanto exenta del del Impuesto sobre el Valor Añadido, supuesto que no concurre cuando se entregan los terrenos ya urbanizados o en curso de urbanización en atención a lo dispuesto en el artículo 20.Uno. 20º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido.-Y tampoco cabe relativizar las problemáticas que surgen cuando debe plantearse la adjudicación de fincas desde el supuesto relajado de que las fincas de resultado sean proporcionales al derecho aportado hasta los más conflictivos de que concurra un caso de exceso o defecto al derecho aportado con el correspondiente tratamiento en la materia de los impuestos que se han ido relacionando. Ante todo ello, vuelve a tener que indicarse que la regulación fiscal que se ha ofrecido es insuficiente y poco esclarecedora con la ingente pluralidad de supuestos, objetivos y fines a acometer, en definitiva, la actividad a desarrollar excede en mucho de lo que simplemente se trata de acoger con los actos objeto de tratamiento fiscal bien para los propietarios, bien para las juntas de compensación, o para las empresas urbanizadoras y demás figuras subjetivas que pueden o deben intervenir. Y ello al punto que, sin desconocer las variantes autonómicas en liza sobre la materia, no resulta atendible abandonar el recto entendimiento del caso a interpretaciones administrativas, las más de las veces bien intencionadas, pero igualmente tensadas de intereses recaudatorios estatales, autonómicos y locales, carentes de unidad de criterio de conjunto, por lo que no sería desacertado en atención a la debida seguridad jurídica una regulación saludable desde el punto de vista subjetivo y objetivo que aligerara su comprensión y aplicación.

p>Efectivamente y como propone el texto, los usos urbanísticos se consti

Efectivamente y como propone el texto, los usos urbanísticos se constituyen en uno de los elementos claves sobre los que versa la actividad urbanística. Uno de los fines de la actividad urbanística es asegurar que el uso del suelo se realice con subordinación al interés general y en congruencia con la función social de la propiedad, todo ello con las condiciones establecidas en la ley y en virtud de ellas en el planeamiento urbanístico con arreglo a la calificación urbanística de los predios. Calificación y clasificación son dos instrumentos claves en el derecho urbanístico y en la ordenación del Territorio. Clasificación para fijar la clase de suelo, ante el que nos encontramos, y que se fija fundamentalmente conforme a criterios reglados con relación al suelo urbano, y calificación para determinar los usos que habilita el planeamiento urbanístico. Ciertamente la regulación de los usos del suelo es y ha sido un constante en el derecho urbanístico. Es el planeamiento el que los determina, con mayor o menor precisión. El planeador debe prever la transformación de suelo rural en suelo urbanizado con el fin de fijar aprovechamientos urbanísticos en el suelo, que como rural no genera un aprovechamiento en el sentido estricto del referido término. Esa capacidad de previsión de paso de una situación a otra ya supone una atribución de potenciales usos. El planeamiento, sobre todo el general, no solo prevé sistemas generales, sino que también delimita áreas de transformación y de suelo con urbanización más prioritaria que otros, sobre todo clasifica y califica el suelo. Cuando lo hace fija usos, públicos y privados, residenciales, industriales. Incluso, dentro de esto determina el aprovechamiento de cada uno, viviendas individuales en bloque, manzanas abiertas o cerradas, etc., es decir, planifica y fija usos, y lo hace vinculando al planeamiento de grado inferior, y tanto en relaciona usos privados como públicos. Posiblemente el grado de detalle sea mayor con relación a los usos públicos ya que no en vano el planeador debe prever y fijar todos los servicios públicos precisos para atender las necesidades de ese orden que su propia planificación genere en su ejecución, y sobre todo el suelo necesario para llevarlos a efecto, así como su concreta ubicación.Cuestión distinta es el nivel de determinación que se pretenda del planificador. Y es que precisamente en este Foro Urbanístico hemos tratado recientemente en varias ocasiones el problema del grado de intervención que los poderes públicos deben o no tener en la ordenación del territorio. Esto es especialmente interesante si nos referimos a usos privados. El grado de detalle y concreción de la planificación, general o de desarrollo, es una cuestión que ya hemos abordado y en la que no vamos a reiterarnos. Baste decir que, a mayor grado de concreción, más complejos serán los trámites procedimentales de elaboración y aprobación. Previsión y planificación no necesariamente deben estar reñidas con mayor capacidad de decisión por parte de los propietarios operadores urbanísticos en orden a desarrollar el suelo conforme a las circunstancias concurrentes, en particular las económicas, que como nos enseñan la realidad, fluctúan de forma asombrosa.Desde luego que las necesidades de la sociedad deben inspirar la intervención en la ordenación urbanística. No cabe duda de que la consideración de ésta como una actividad pública justifica la actuación de los poderes públicos con competencia en la materia para fijar prioridades y necesidades. Creemos que los estándares urbanísticos, especialmente en los ámbitos de los usos urbanísticos puede ser una buena técnica para lograr el objetivo de satisfacer el interés público en la intensidad sectorial que se manifieste en cada momento. Los estándares de usos privados, residenciales, industriales, de servicios, etc., pueden fijarse en correspondencia que la demanda o necesidad existente, vinculando al planificador en esa función púbica que está detrás del uranismo. La fijación de estándares puede habilitar posibilidades dúctiles y adaptables a las circunstancias concurrentes. Fijar un estándar de vivienda por habitante, incluso discriminando una tipología u otra de vivienda, también por habitante, puede permitir prever y, simultáneamente, otorgar suficiente margen de decisión al planificador y al propietario.Desde una perspectiva exclusivamente jurídica no vemos inconveniente alguno en que el planeamiento, aun su rango reglamentario, fije uso, obligando al propietario y afectando a su derecho de propiedad. No vamos a reiterar aquí la doctrina del Tribunal Constitucional que no ha encontrado inconvenientes en orden al que el estatuto de la propiedad inmobiliaria sea completado por el planeamiento que de hecho determina derechos y obligaciones de los propietarios cuando califica o clasifica suelo.La posibilidad de que existiera un catálogo general de usos, como instrumento de concreción de usos privados, en caso de que así se considerase conveniente, sería más propio de un planeamiento de desarrollo y ello por las razones que claramente se infieren de cuanto hemos dicho. Posiblemente sería un grado máximo de intervención ya que dejaría poco margen al propietario con relación al uso del suelo que quedaría vinculado por una previsión en ese sentido del planeamiento quizás una definición amplia y genérica de los usos -comerciales, vivienda, industriales, por ejemplo podría ser en todo caso más eficaz por su carácter flexible. Es todo caso lo anterior contesta también al interrogante de si es positivo que los planes definan los usos con el máximo detalle en cuanto a su significado y alcance Ciertamente también de nuevo nos remitimos a los últimos temas abordados en este Foro, en los que se ha reflexionado en distintas ocasiones con relación al contenido de los instrumentos del planeamiento urbanístico y esa posibilidad de optar por sistemas más menos rígidos o más o menos flexibles.n

p>No creo que los planes de ordenación territorial y urbanística puedan...

p>No creo que los planes de ordenación territorial y urbanística puedan o deban ser soberanos para definir, establecer y prohibir usos del suelo no públicos. Cien años atrás, puede pero las condiciones políticas y sociales del presente lo impiden.El régimen jurídico de los planes de ordenación territorial y urbanística no puede establecerse haciendo abstracción de la realidad y la realidad, hoy en día, nos muestra un mundo en el que todo se mueve de una forma trepidante. Los fenómenos que acaso demanden actividad pública de ordenación tienen, a menudo, un alcance espacial que alcanza lo continental cuando no lo planetario. Eso implica que la tarea de armonizar intereses -de armonizarlos con el norte puesto en el bien común y en la satisfacción de las necesidades básicas en un “Estado Social” para ser eficaz deba encomendarse fundamentalmente a las organizaciones supranacionales -la Unión Europea en nuestro caso-, a los Gobiernos de los Estados y a los Gobiernos territoriales -aquí, en España, los Gobiernos de las Comunidades Autónomas-, sin perjuicio de contar con la inestimable colaboración de las entidades locales. Y en la medida en que la definición de los usos del suelo, dejada al albur de pequeñas unidades de planificación puede traducirse en el fracaso de la política económica y social de los Gobiernos propiamente dichos, conviene que en el punto más elevado posible de la pirámide ordinamental exista una mínima regulación común de los usos del suelo no para asignarlos pero sí para catalogarlos y para establecer un método de fijación o concreción que no responda al capricho, a la inercia o a impulsos locales difíciles de conciliar con el interés general.Que las leyes urbanísticas establezcan que los planes deberán prever la satisfacción de las necesidades de la población, o suelo suficiente para vivir y para asentar actividades económicas, es bien poca cosa. El examen de las necesidades de la población y de la economía, para ser certero y eficaz deberá centrarse en las tendencias y escenarios previsibles a escala, como ya hemos apuntado, continental, estatal y regional y las conclusiones obtenidas por los Gobiernos deberán traducirse en planificación territorial del suelo, entre otras cosas para predeterminar los usos públicos y privados a los que podrán servir los diferentes planes de ordenación urbanística, según la situación geoestratégica de sus respectivos ámbitos.Pero esa tarea de ordenación “territorial” primigenia de los Gobiernos estaría condenada al fracaso de no existir, cuando menos, una especie de catálogo estatal de los usos del suelo -CEUS-, susceptible de verse acompañado por catálogos autonómicos sensibles a las peculiaridades de cada territorio. Todos ellos vinculantes a fin de que la política económica y social, así como las grandes líneas estratégicas surgidas de la función de Gobierno -de Gobierno europeo, estatal, autonómico o regional no puedan ser objeto, por decirlo de alguna manera, de actos de elusión o de entorpecimiento más o menos intenso en escalas territoriales inferiores, a través de una concreción desleal o caprichosa de los usos del suelo.En cualquier caso, no parece que sea la ley el instrumento más idóneo para establecer catálogos de usos del suelo. La realidad es cambiante, en ocasiones a una velocidad inesperada, de lo que se seguiría la conveniencia de una ley de mínimos, cuyos principios y directrices pudieran verse desarrollados a través de disposiciones de inferior rango. En ese sentido, quizá lo propio sería que esa cabecera sobre usos urbanísticos y la normativa catastral se armonizasen a todos los efectos.Y en esa senda, debería ser la planificación territorial la que, haciéndose eco de las grandes líneas de la política económica y social de los Gobiernos, estableciese una primera localización de usos a gran escala, a tomar necesariamente en consideración por la planificación propiamente urbanística.Pero de nada serviría lo que acabamos de señalar si no se modernizase el procedimiento para modificar los usos ya asignados al suelo por la planificación territorial y/o urbanística y ello, con el fin de otorgar a ese procedimiento una celeridad más acorde con los tiempos que corren y con el carácter rápidamente mudable o cambiante de las necesidades colectivas a satisfacer.En cuanto a la concreción o configuración de los usos -públicos y privados en los planes urbanísticos, no parece que sea conveniente una definición detallada o minuciosa de los mismos salvo en casos muy justificados.Una definición pormenorizada en exceso en un contexto económico y social tan inestable como el que nos ha tocado vivir, podría traducirse en la imposibilidad de estar a la altura de las circunstancias ante necesidades imperiosas de carácter sobrevenido.Ya hemos expuesto que el máximo grado de concreción podría entenderse en supuestos muy señalados para el resto sería menester explorar la posibilidad de definir los usos de una forma más flexible, sin perjuicio de cerrar el círculo mediante la interdicción -de ser preciso y por excepción de usos determinados.Enlazando, además, con la temática que nos ocupó en el último Foro, habrá que reparar en que los imperativos derivados de la Directiva de Servicios, de la normativa europea y estatal sobre unidad de mercado, así como de la escasez de vivienda asequible, harán que ahora más que nunca se imponga una cierta disciplina susceptible de garantizar que las decisiones en sede de planificación urbanística que se adopten a escala reducida, amén de satisfacer las aspiraciones estrictamente locales, sean congruentes y coadyuven a la consecución de los objetivos de política económica y social trazados a escala continental, nacional y regional.A día de hoy seguimos sin tener una idea clara de si la Directiva de Servicios excluye o no de su ámbito de aplicación la acción urbanística de las Administraciones Públicas nacionales.Su considerando 9º establece que “La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas -… relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.”Dicho en otros términos: solo se encuentran extramuros de la Directiva las normas y medidas urbanísticas que sean de aplicación general pero no las que puedan dictarse para disciplinar urbanísticamente los usos asociados a la prestación de servicios.Cuando esto último ocurra y los efectos se traduzcan en algún género de restricción, deberán -como ya sabemos acreditarse “razones imperiosas de interés general” y parece razonable que la identificación de esas razones no deba quedar exclusivamente al albur de cada unidad de planificación, de tal suerte que sean la normativa general y la planificación territorial sobre usos urbanísticos del suelo, las que vengan a establecer un régimen básico en esta materia. En ese sentido, aunque parcas, irían en la buena dirección algunas normas urbanísticas autonómicas, como podría ser el caso del art. 9.8 del texto refundido catalán de la Ley de Urbanismo, cuando establece que “El planeamiento urbanístico y las ordenanzas sobre edificación y uso del suelo no pueden establecer condicionantes en los usos del suelo que comporten restricciones al acceso o al ejercicio de las actividades económicas que vulneren los principios y requisitos establecidos por la Directiva de servicios. Por reglamento deben regularse las razones imperiosas de interés general que, de acuerdo con la propia Directiva de servicios, permitan excepcionar su aplicación. Estas restricciones deben ajustarse a los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación y quedar convenientemente justificada en la memoria del plan en ponderación con el resto de intereses generales considerados en el planeamiento.”n

p>La definición de los usos del suelo conecta con la materialización de...

p>La definición de los usos del suelo conecta con la materialización del aprovechamiento concreto de los terrenos y las edificaciones. Quizá, por situarse en un nivel tan próximo a la realidad, la legislación urbanística deja en manos de los ayuntamientos la tarea de abordar su regulación a través de los Planes Generales de Ordenación Urbana y normas que los desarrollan, en el último escalón de la ordenación urbanística.El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -«TRLS»- da pocas pautas sobre cómo se han de regular los usos urbanísticos. Así, el título preliminar fija, especialmente en los artículos 3 y 4, unos principios que los contemplan, pero con unas indicaciones muy generales a los poderes públicos para el cumplimiento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, así como la definición de la ordenación territorial y la urbanística como funciones públicas que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme a su destino.Relacionado con estos artículos, y en cuanto concebido para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I del TRLS, puede que el artículo 20 sea más operativo cuando fija «criterios básicos de utilización del suelo» y ordena a las Administraciones Públicas, y en particular a las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, que destinen suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial -con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública-.En fin, con particular importancia en conexión con el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, el artículo 15 del TRLS, consagra el deber de «dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación (…) urbanística», lo que, en definitiva, viene a confirmar que los usos, a la postre, van a estar definidos por la ordenación urbanística.Y es que, naturalmente, la regulación de los usos urbanísticos -como todo lo que tiene que ver con el urbanismo va a tener incidencia en el contenido del derecho de propiedad. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha delimitado la competencia estatal del artículo 149.1.1ª, tanto desde una vertiente positiva como negativa (la STC 141/2014 -ECLI:ES:TC:2014:141- sintetiza el panorama jurisprudencial).Desde una perspectiva positiva ha indicado que se trata de competencias con reflejo en derechos constitucionales en sentido estricto, así como en deberes básicos. Esa idea reduccionista se transmite de manera reiterada en su texto: «condiciones básicas», «contenido primario», «posiciones jurídicas fundamentales -facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos…-, (…) los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho». Y, de forma más concreta, en relación con la propiedad del suelo, aclara que este artículo «no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada», ni esa pretendida uniformidad puede servir de pretexto para desplazar competencias autonómicas allí donde entre en juego la propiedad. En suma, «el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana en sus líneas fundamentales».Desde un ángulo negativo, distingue entre aquellas normas que guardan relación directa e inmediata con el derecho de propiedad, del que se predican las condiciones básicas, de aquellas otras que tienen por objeto la regulación de la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad. El artículo 149.1.1ª, «sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo».«La regulación estatal no puede suponer, por tanto, una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate, por lo que las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho –como es el caso del derecho de propiedad».Por tanto, la legislación estatal no va a incidir de manera directa en los usos urbanísticos, lo que provoca que el foco se traslade hacia las legislaciones urbanísticas autonómicas. Pues bien, resulta que estas legislaciones tampoco los regulan, pues se remiten a la normativa de los usos del suelo contenida en los instrumentos de ordenación urbanística. Únicamente van a establecer condicionamientos importantes en relación con los diferentes tipos de suelo de que se trate, pues, sólo en el suelo urbano será posible un despliegue real de usos conforme al planeamiento. En áreas rurales o en aquellas en que la urbanización esté curso de desarrollo se fijan limitaciones rigurosas, pero también de acuerdo con lo que establezca el planeamiento.Desde el punto de vista del rango normativo, no creo que la ordenación de los usos urbanísticos deba ser, per se, contraria al derecho de propiedad. En realidad, la clasificación de los terrenos es la que más condiciona el derecho de los propietarios. Si se parte de que el suelo rural es el que se disfruta de manera natural, todo desarrollo facilitado por la regulación urbanística llevará aparejada una serie de atribuciones derechos y obligaciones para los propietarios que se canalizarán a través de los mecanismos de reparto de las cargas y beneficios del planeamiento. En el supuesto de que un propietario no vaya a participar en la gestión urbanística, sus derechos no serán requisicionados sin más. Deberá seguirse una tramitación procedimental que le permita percibir una indemnización expropiatoria, de manera que, en ese caso más radical de ablación del derecho de propiedad, el contenido sustancial de su derecho quedará garantizado. En los supuestos en que el propietario se implique en la ejecución urbanística, el montante de su derecho encontrará una definición a través de los procedimientos de reparcelación o de compensación.Respecto del uso urbanístico, estos sistemas de equidistribución permitirán que los derechos de todo propietario integrado en una unidad territorial de ejecución queden igualados con los de los demás propietarios, con independencia del uso que se asigne a sus terrenos originarios.Por lo demás, teóricamente, es concebible que las legislaciones urbanísticas se puedan embarcar en una regulación de los usos urbanísticos. Sin embargo, no parece fácil que lo hagan porque las normas que regulan los usos urbanísticos, aparte de que deberían circunscribirse al ámbito de cada municipio con sus particularidades propias, regulan la materia con un grado de detalle que resulta difícil para el legislador.Así, si se toman las normas reguladoras de la clasificación general de usos de cualquier municipio, se comprueba, en primer lugar, que los usos no son exclusivos de cada zona. Se trata más bien de usos predominantes. En un espacio de uso eminentemente residencial, se convive con otros usos necesarios. El uso terciario puede ser un buen ejemplo. Se suelen contemplar dentro de este uso global diversos usos pormenorizados: comercial, oficinas y servicios profesionales, restauración, espectáculos y ocio, u hospedaje. Cada uno de estos usos pormenorizados recibe una regulación particularizada. Verbigracia, en el uso comercial se puede distinguir entre grandes centros comerciales -que combinan grandes superficies y comercio de detalle-, grandes establecimientos, que operan bajo una misma firma comercial, y comercio local tradicional.En un entorno tan dinámico, singularizado y detallado, la realidad de lo que se ha de regula inclina a pensar que todo intento del legislador autonómico de disciplinar con pelos y señales los usos urbanísticos en cada municipio resultaría complicado.n

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p>La organización de los usos del suelo juega un papel estratégico en la configuración del espacio urbano: podría decirse que define la esencia de cada ciudad -De Guerrero-. La pregunta de este mes se refiere, precisamente, a los usos privados del suelo, apenas mencionados en las legislaciones urbanísticas autonómicas. Ya se advierte de inicio que no existen normas generales que definan el significado y alcance de este tipo de usos, más allá de los planes urbanísticos.El TRLS15 -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana- es parco al regular esta cuestión, así que la definición de los usos se deja a las legislaciones urbanísticas de las comunidades autónomas. Como no existe un estándar legal general de usos urbanísticos, parece que los planes urbanísticos son soberanos para decidir, establecer y prohibir los usos no públicos del suelo. El TRLS 15 dispone que la compatibilidad de los usos del suelo viene determinada por la ordenación territorial y urbanística -art. 15.1.a-.Este problema de la capacidad del plan urbanístico para limitar o prohibir los usos del suelo se ilustra bien con la jurisprudencia relativa a las viviendas de uso turístico, una actividad en auge en las grandes ciudades que genera tensiones. En la medida en que afectan al derecho de propiedad, a la libertad de mercado y a la libre competencia, es razonable plantear si tales límites se deberían introducir por norma con rango de ley.El Tribunal Supremo admite que el planeamiento municipal pueda imponer restricciones. La STS 1550/2020 -ECLI:ES:TS:2020:3842- resuelve en casación el recurso interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, CNMC, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Bilbao que había modificado el PGOU para limitar el uso de alojamiento turístico. En similares términos se ha pronunciado la STS 75/2021 -ECLI:ES:TS:2021:210- para el Ayuntamiento de Barcelona. Estas sentencias desarrollan una tesis ya consolidada por la jurisprudencia, en el sentido de que el legislador se reserva el marco básico del derecho de propiedad urbanística, mientras que las restricciones para los particulares se modulan en los instrumentos de planeamiento general, que no tienen rango de ley.Aparte de garantizar el contenido esencial del derecho, los principios de una buena regulación exigen que cualquier restricción sea necesaria y proporcional para la consecución del objetivo planteado. Por eso, explica el Tribunal Supremo, es imprescindible identificar el bien jurídico que se pretende proteger. En el caso de las limitaciones a los usos de alojamiento turístico, se podría identificar con la preservación de una estructura de población residente -evitar la gentrificación o “desnaturalización de los barrios” e impedir la sobreconcentración de una actividad con externalidades negativas –molestias a vecinos, incremento de los precios las viviendas, uso intensivo de ciertas infraestructuras, incivismo–. En cuanto a la proporcionalidad de la restricción, evaluarla requiere preguntarse si existiría una restricción alternativa de una intensidad menor que también permitiese alcanzar el objetivo perseguido.El Tribunal Supremo habla de un -urbanismo cambiante que se esfuerza por adaptar la ciudad a las nuevas realidades sociales, urbanísticas y ambientales utilizando el clásico instrumento del plan. La solución se plantea en forma de dilema jurídico, siendo necesario encontrar el punto de equilibrio entre la evolución de la ciudad y las exigencias de derechos como la propiedad o la libertad de mercado. Se trata de un problema de proporcionalidad en el marco de una muy dispersa y variada normativa estatal y autonómica -no armonizada-, condicionada también por las disposiciones europeas.En resumen, el Tribunal Supremo confirma que el planeamiento municipal puede establecer límites a estos derechos, ya que el Ayuntamiento cuenta -con un claro respaldo y legitimación democrática, y que, además, se nos presenta como realizada por la administración más cercana al ciudadano, y articulada con un mayor grado de participación y conocimiento de la concreta realidad local-. En relación con el régimen de usos del suelo, el Tribunal Supremo considera admisible que el plan los califique como equipamientos completamente ajenos al uso residencial. El planeamiento, en definitiva, puede formular criterios generales sobre el sistema de asignación de los usos urbanísticos.Se advierte que estamos ante un conflicto relativamente novedoso que puede ser objeto de interpretaciones judiciales diversas. Otras sentencias niegan que el plan urbanístico condicione determinados usos privados -como el alquiler de uso turístico a un eventual acuerdo o permiso de la comunidad de propietarios -STSJ de Aragón 361/2022, ECLI:ES:TSJAR:2022:1203-.Coincido con el Tribunal Supremo en que sólo una regulación dinámica, capaz de adaptarse con agilidad a las condiciones de la realidad en cada momento, garantiza que la limitación o restricción de usos urbanísticos produzca las mínimas limitaciones a la propiedad, a la actividad económica y a la competencia. A tal efecto, el regulador debería valorar las opciones que ofrecen las tecnologías de la información y eso requiere de información abundante y relevante a tiempo real, que permita establecer una definición de los usos con el máximo detalle en cuanto a su significado y alcance.Mediante la regulación de los usos urbanísticos, el planeamiento consigue una armonización racional de las actividades urbanas, potenciando la cohesión social.n

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p>Cuando se habla de usos urbanísticos del suelo conviene no olvidar que utilizamos dos nociones distintas que, en la operatividad jurídica, suponen la combinación de las funciones de clasificación y calificación del suelo. La anfibología es acaso inevitable, si bien a poco que se profundice en los contenidos de ambas funciones el panorama comienza a aclararse y la delimitación se torna más precisa.Así, hemos de comenzar señalando que, a grandes rasgos, la clasificación de usos del suelo se corresponde con la distinción entre sectores económicos de un grupo humano. Así, hablaremos de uso agrícola y ganadero, lógicamente ubicado aquellos terrenos que se hallen en la situación básica de suelo rural -no urbanizable común y, con los matices que deben hacer al caso, especialmente protegido-, para referirnos al sector primario. Al sector secundario corresponde esencialmente el suelo industrial. Podríamos asimismo convenir en que el sector terciario y el cuaternario —servicios relacionados con la sociedad de la información— se asentarían sobre el suelo de uso industrial y el suelo terciario si bien deberemos añadir que la economía digital se asienta en medida creciente en el suelo de uso residencial. Finalmente, el suelo dotacional proporciona la infraestructura necesaria para actividades prestadoras de servicios o de uso colectivo, con independencia de la titularidad de los bienes. Convendrá no olvidar, al respecto que esta distinción entre usos del suelo y régimen dominical del mismo y de las actividades que sobre él se desarrollen es uno de los signos distintivos del urbanismo contemporáneo, que ha sabido escindir acertadamente régimen de propiedad y regulación de la actividad.La clasificación de usos del suelo no agota las determinaciones que sobre este pueda hacer la legislación urbanística y de ordenación territorial. Antes bien, representa el pórtico que da entrada a la definición de actividades -em>vulgata/em>, usos que sobre él puedan desarrollarse libremente, estén sometidas a previa licencia —de manera creciente, declaración responsable— o se hallen prohibidas. Con carácter general, el principio básico inspirador de cada una de estas categorías es la compatibilidad de la actividad con el tipo de suelo sobre el que pretenda asentarse y en el que esté previsto su desarrollo.Establecidas estas premisas terminológicas elementales, podremos comenzar descartando que los planes urbanísticos o de ordenación territorial puedan merecer la consideración de soberanos al definir los usos no públicos del suelo, es decir, las actividades que sobre él puedan realizarse. No cabe hablar de libertad absoluta de configuración del planificador urbanístico o territorial desde el mismo momento que el deslinde usos prohibidos, autorizables y libres no puede poner en riesgo la coherencia del sistema de clasificación del suelo en su conjunto. No es de recibo que la definición de tales actividades represente una forma subrepticia de alteración de la clasificación estructural del suelo. En primer lugar, porque dejaría en el aire la coherencia mismo de la ordenación territorial y urbanística base del planeamiento y, en segundo, porque privaría a los ciudadanos de la posibilidad de controlar el ejercicio de unas potestades urbanísticas mutadas en bienes mostrencos de libre ocupación y utilización por terceros.Es indudable, desde otra perspectiva, que la afectación al derecho de propiedad impide una remisión incondicionada del legislador al planificador, pues en tal caso la garantía de legalidad se convertiría, a lo sumo, en una garantía de normatividad. La ley no puede ser una ley de habilitación sin indicaciones precisas que permitan el control del ejercicio de la potestad reglamentaria, subordinada al régimen jurídico de la propiedad del suelo en tanto que condición básica de igualdad del derecho de propiedad sobre este tipo de bienes. La existencia de un título competencial estatal que incide en materia urbanística -que, a su vez, lo es de titularidad autonómica se explica justamente en garantía de ese principio de legalidad que ha de asegurar una homogeneidad básica en el disfrute del derecho constitucional.Obviamente, la definición legal de actividades susceptibles de autorización, bien por ministerio de la propia ley o mediante la correspondiente resolución administrativa -vale decir, declaración responsable-, debe superar el juicio de proporcionalidad y concretar todos los extremos necesarios en garantía tanto del derecho de propiedad como de las libertades que pueden concurrir en el caso. Lo que, visto desde su envés, descarta la necesidad —y aun la posibilidad— de un catálogo general de actividades, pues el proceso de concreción de la potestad de autorización y la precisión en la determinación de las actividades que puedan realizarse en cada categoría de suelo reclama de una flexibilidad impropia de un catálogo cerrado. Además, ni el legislador estatal podría ser considerado competente al respecto, ni el legislador autonómico podría vaciar la autonomía local en materia urbanística mediante un catálogo como el apuntado. Sin olvidar, en fin, que pretender constreñir la riqueza y diversidad de actividades a los moldes del diario oficial es aspiración vana, propia de un dirigismo caduco y estéril.Finalmente, podremos convenir en que es deseable que el planificador defina con la mayor precisión posible las actividades que puedan realizarse en cada categoría de suelo. Siendo la condición de posibilidad el aspecto nuclear porque la concurrencia de competencias, técnicas e intereses en presencia impide una perfecta realización de este objetivo. Con todo, en Derecho no ha de aspirarse a alcanzar la plena realización de la perfección, sino que habremos de conformarnos con evitar las imperfecciones más groseras, siempre que de ellas se deriven perjuicios para los ciudadanos.n

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p>Ciertamente cuando en urbanismo se contempla la materia de las obras y los usos fácilmente se alcanza que nos hallamos ante una dimensión en que tan relevante es la materia de las obras como la de los usos.Obras y aprovechamientos de esa naturaleza que tiene una ubicación temporal ya desde la ordenación urbanística hasta la su final realización.De la misma forma son esenciales urbanísticamente hablando los usos urbanísticos con sus aprovechamientos y no solo desde la ordenación urbanística sino muy especialmente a partir de la final realización de las obras pasando ya los usos a desplegar sus manifestaciones.En definitiva, las obras deben servir a esos usos y los usos ajustarse a las obras de su razón y con ello no resulta baladí detectar que en su conjunto de lo que se trata es de atender debidamente a las finalidades y objetivos urbanísticos de su razón, bien sea en la órbita pública o en la órbita privada.Binomio obras-usos que nos solo involucra el régimen de suelo, al planeamiento y la gestión urbanística sino igualmente a la titulación habilitante y a la debida protección de la legalidad urbanística.Quizá conviene destacar que la materia de usos no es privativa en exclusiva del ordenamiento sectorial de suelo -estatal o/y territorial o/y urbanístico -autonómico sino que se contempla en pluralidad de ordenamientos sectoriales del más variado género -vivienda, turismo, comercial, industria, etc.-.Y en todos esos ordenamientos con las clasificaciones de supuestos, requisitos de cada una de ellas y su correspondiente régimen jurídico.Ahora bien, con ello no se quiere decir que con la correspondiente ordenación sectorial quede agotada su regulación e imposibilitado el régimen jurídico territorial o/y urbanístico.Antes bien, en la necesaria interrelación sectorial, igualmente deberá tenerse en cuenta el régimen de las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo que tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las leyes.A tales efectos resulta de interés señalar especialmente la configuración del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible del artículo 3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en sintonía con las demás disposiciones concordantes de las Comunidades Autónomas, al objeto de preservar y atender debidamente a los objetivos y fines del modelo territorial o/y urbanístico adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en sede de ordenación territorial y urbanística.En esa tesitura se entiende de interés plantear dos vertientes que acceden a enjuiciamiento jurisdiccional en relación con la ubicación de los correspondientes usos.Bien por la prohibición absoluta y radical en todo caso y ubicación de los que se establecen o bien cuando se trata de limitar los usos que en principio caben desde la ordenación sectorial que se contemple: De un lado, cuando de la prohibición integral se trata la controversia ha ido derivando desde la impugnación de lo prohibido territorial o urbanísticamente por vulneración de lo establecido en el correspondiente ordenamiento sectorial, que todavía subsiste, hacia la órbita superior comunitaria de la libertad de establecimiento o, en su caso, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. De otro lado, cuando se trata de limitaciones para con los respectivos usos no solo se mantienen las controversias en lo ya dicho, sino que especialmente se argumenta sobre si le cabe al planificador territorial o/y urbanístico hacer valer unas novedosas clasificaciones de supuestos, con incorporación de nuevos requisitos de cada una de ellas y con ofrecimiento de innovadores regímenes jurídicos.Efectivamente deben coexistir los diversos ordenamientos sectoriales, pero deberá estarse singularmente atento a mantener el ordenamiento territorial o/y urbanístico en su esfera de ordenación, sin invadir y sustituir lo que debe corresponder a otros ordenamientos sectoriales.Y todo ello a no dudarlo con la debida atención a los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su caso con su cuidada doctrina sobre las “razones imperiosas de interés general”.No obstante, en cuanto al ordenamiento interno corresponde debe resaltarse que sería deseable un atendible ajuste del ordenamiento territorial o/y urbanístico a lo establecido al respecto por el resto de ordenamientos y no aceptar sorpresivos contenidos discrepantes o hasta contradictorios con los demás ordenamientos sectoriales.Solo en los supuestos que se motive y justifique razones relevantes de modelo territorial o/y urbanístico cabría admitir otras configuraciones nada sustanciales sino en su caso a los efectos de procedente ubicación de los usos de su razón y de su intensidad cuantitativa y cualitativa.A su vez, si se detiene la atención en las relaciones de usos que en concreto establecen las figuras de planeamiento urbanístico, ya de entrada, procede advertir que todas las relaciones que se ofrecen son manifiestamente reconducibles a una mayor simplicidad y claridad.La abigarrada relación y clasificación de los usos es hasta pastosa cuando se hace referencia a la vez a usos: Permitidos y No permitidos. Compatibles e Incompatibles. Condicionados o condicionales. Temporales o provisionales. Prohibidos, excluidos y excluyentes. …Igualmente es necesario detener la atención en la nada ociosa prescripción que se introduce bien para afirmar que “sólo se admiten” los usos que se relacionan o bien la prescripción de que se sitúa al final de los que se relacionan admitiéndolos al añadir “otros usos análogos o similares”. Sobre todo, en esta última vertiente que ya de por sí es criticable la litigiosidad es acentuada y los pareceres contradictorios sobresalen de lo común.Más todavía cuando además se operan remisiones de unas clasificaciones a otras lo que desdibuja lo que, en principio, seguramente se quería ofrecer y todo ello con clausulas finales relativas a “según lo que informen los servicios técnicos”.Así caben usos no permitidos si son compatibles o condicionados y accesorios, pero no excluidos… Y con pruebas interesadas tan desacertadas como las relativas al parecer de los técnicos redactores de la figura de planeamiento o de los servicios técnicos actuales de la Administración que desde luego no pueden llevar a la conclusión que la interpretación del derecho es cometido exclusivo administrativo dejando de lado y apartando la función jurisdiccional.Dicho en abreviada síntesis, aceptando que nunca se van a poder prever los usos que la realidad va a poner de manifiesto tozudamente en el futuro, el principio de seguridad jurídica debe prevalecer.Debe huirse de técnicas basamentadas en la indeterminación, indefinición, o hasta en la arbitrariedad, a no dudarlo despejando los casos que se presenten a controversias de interpretación jurisdiccional.Y debe enfatizarse que lo que interesa acentuar es lisa y llanamente que se determinen los usos conformes y los usos disconformes a derecho, con claridad y simplicidad, en garantía de los objetivos y fines del ordenamiento territorial o/y urbanístico, y en garantía de la Administración y de los particulares, sea la situación en la que se hallen.