Valoración de suelos urbanizados sin aprovechamiento específico

El debate de este mes nos conduce al artículo 37.1.a-, segundo párra...

El debate de este mes nos conduce al artículo 37.1.a-, segundo párrafo, del TRLS´2015, que regula el parámetro para la valoración del suelo urbanizado sin aprovechamiento específico y que toma como referencia la edificabilidad media y el uso mayoritario -en el ámbito espacial homogéneo en que la ordenación urbanística lo haya incluido atendiendo a sus usos y tipologías. La jurisprudencia ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance que hay que dar a este concepto jurídico indeterminado del -ámbito espacial homogéneo -por todas, STS 1367/2021, ECLI:ES:TS:2021:4440 y STS 1107/2017, ECLI:ES:TS:2017:2560-.

El problema surge en relación con los propietarios de suelo urbanizado que no hubieran realizado las cesiones obligatorias y gratuitas por las facultades que comporta la transformación de los terrenos. La pregunta aquí es si la técnica de la comparación debería incluir las eventuales dotaciones públicas para la ejecución urbanística, y en su caso, los espacios destinados a viales y zonas verdes.

Es evidente que la respuesta a esta pregunta debe ponerse en conexión con el estatuto legal de la propiedad del suelo. Recuerdo que la previsión de edificabilidad no integra el contenido de la propiedad inmobiliaria y que su patrimonialización únicamente se produce por el cumplimiento de los deberes y cargas propios derivados de la legislación territorial y urbanística -art. 11.2 TRLS´15-.

En definitiva, el aprovechamiento a considerar debería calcularse sin tener en cuenta los suelos de uso público -equipamientos, zonas verdes y viales-, de modo que la técnica del aprovechamiento por comparación no debería incluir las eventuales dotaciones públicas, viales y zonas verdes, con el objetivo de reducir el aprovechamiento de los propietarios y de evitar que comporte un mayor sacrificio para los propietarios que sí realizaron las correspondientes cesiones frente a quienes no las tuvieron que asumir porque no estaban previstas.

Es necesario aplicar correcciones que enerven o minimicen estas posibles situaciones discriminatorias. Pero, ¿cuáles? Precisamente el concepto de “ámbito espacial homogéneo” aparece en la Ley de suelo de 2007 para superar los problemas que hasta entonces había planteado la determinación del valor de los terrenos sin aprovechamiento que eran objeto de una expropiación. Ayuda a determinar qué valor tiene una finca urbana cuando el planeamiento no le reconoce ningún aprovechamiento urbanístico. Indudablemente si se aplicara el uso y la edificabilidad reconocidos por el planeamiento urbanístico, su valor sería muy inferior al de las fincas edificables de su entorno, que tendrán mayor valor de mercado, y eso provocaría situaciones discriminatorias, máxime cuando la previsión del plan ha podido provocar un incremento de su valor.

En definitiva, el concepto de -ámbito espacial homogéneo es un parámetro para evitar la discriminación entre los propietarios del entorno: calcular el valor de una finca a partir de un aprovechamiento que no reflejara lo predominante en el entorno conduciría a resultados arbitrarios.

Y así, cuando la finca no tenga ningún aprovechamiento reconocido por el plan urbanístico, se aplicarán los parámetros urbanísticos de las fincas situadas en su entorno, que es aquella zona que tiene una ordenación urbanística homogénea y diferenciada del resto. Por ejemplo, si la finca se ubica en un barrio de viviendas unifamiliares, esta será la tipología a considerar, sin que sea posible argumentar que la mayoría de la ciudad se compone de bloques de viviendas de siete plantas.

Aun así, siempre pueden aparecer situaciones imprevisibles. En estos casos, los tribunales tendrían que definir, caso por caso, cuál es el ámbito que se debe tomar como referencia, y cuál es el uso y edificabilidad a considerar, basándose en criterios como el destino que hubiera tenido la finca de no estar reservada a dotación pública y siempre evitando provocar un menoscabo patrimonial respecto del resto de propietarios.

En la presentación del tema que nos ocupa se incluye una acertada refe...

En la presentación del tema que nos ocupa se incluye una acertada referencia conjunta a los artículos 11.2 y 37.1 a- del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, pues, en efecto, lo dispuesto en éste, solo encuentra pleno sentido si se lee desde la perspectiva general que aquel nos aporta. La determinación de los criterios de valoración del suelo no es sino el envés de la realización del derecho de propiedad sobre el mismo, su equivalente económico con el que se trata, llegado el caso, de reparar la frustración de las legítimas expectativas que pudiera albergar el propietario del suelo de suelo urbanizado que todavía no haya podido patrimonializar el derecho a la edificabilidad.

De acuerdo con esta premisa, parece lógico que el legislador haya optado por considerar que en la valoración del suelo urbanizado sin aprovechamiento específico deba regirse por un valor objetivo de referencia que garantice la plenitud de ese equivalente económico del derecho de propiedad, y lo haga en términos acordes con los principios de efectividad del disfrute de los derechos e igualdad en el estatuto jurídico de la propiedad. Resulta acorde con estos principios optar por la técnica del aprovechamiento del ámbito espacial homogéneo a los efectos de calcular el parámetro de la edificabilidad media a la que se refiere expresamente el segundo párrafo del art. 37.1 a del texto refundido.

Salvado el problema que puede suscitar la ausencia de un término adecuado de referencia, nos sale al encuentro el relativo a la generación de situaciones de injusticia por quebrantamiento -en más o en menos de la igualdad entre propietarios.

A fin de resolver esta razonable objeción que se nos dirige, creo que nada mejor que identificar el propósito de la norma un propósito que, en los términos ya avanzados al comienzo de la presente respuesta, hace referencia al disfrute efectivo del derecho de propiedad en los términos resultantes de su configuración estatutaria, de la que es elemento vertebrador la adquisición gradual de facultades urbanísticas.

Si ello es así, y no parece que haya motivos para discrepar de este extremo, podremos convenir en que no existe razón alguna en virtud de la cual los propietarios de suelo a los que resulte de aplicación el tantas veces citado art. 37.1 a del texto refundido deban recibir un trato comparativamente más beneficioso que otros propietarios de suelo que hayan satisfecho los deberes consustanciales a esa adquisición gradual de facultades urbanísticas antes citada.

Inexplicable resultaría esa ventaja comparativa no solo en el supuesto de que su disfrute supusiera el tratamiento ventajoso de una edificación ilegal, sino también cuando la finca se hallara en situación de ruina física. En cualquiera de estos casos, el incumplimiento de la legalidad urbanística redundaría en un inopinado beneficio para el propietario desatento de los requisitos de la edificación al momento de su construcción o por incumplimiento de los deberes de conservación.

Abordando ya el fondo de la cuestión, importa subrayar que la comparación no puede ser parcial, sino que debe contemplar las situaciones contrastadas en su totalidad. Dicho de otro modo: la determinación de la compensación por comparación ha de tomar en cuenta beneficios y cargas, valorando la satisfacción de estas en tanto se erijan en requisitos para la obtención de aquellos.

De suerte que la valoración debe incluir, para que pueda hablarse de términos adecuados de comparación, las cargas que el propietario debe satisfacer para la adquisición del derecho a urbanizar. Procederá, en su caso, la aminoración por la parte correspondiente a la carga insatisfecha, pues de otro modo se producirá un auténtico efecto desalentador del cumplimiento de los deberes que pesan sobre los propietarios de suelo en su proceso de transformación urbanística.

La respuesta ahora dada creo que torna innecesaria la consideración de las restantes hipótesis.

En primer lugar, porque dicha respuesta parte, como ya se ha avanzado, de la comprensión, entiendo que no demasiado inadecuada, del gradualismo en la adquisición de facultades urbanísticas.

En segundo lugar, porque inspirada en la búsqueda de la igualdad en la aplicación de la legalidad, base inquebrantable de la justicia, debe huirse de aquellos resultados que hagan de mejor condición a quienes desatiendan las exigencias de la normativa urbanística y perjudiquen a los propietarios cumplidores.

En el bien entendido que ello no debe llevar a una generalización de cargas, pues mal se puede incumplir aquello que no se puede exigir: la comparación debe atender a la integridad de la situación jurídica, pero de igual modo que no puede beneficiar a quien incumplió, tampoco puede traducirse en una indebida extensión de obligaciones ajenas a fin de convertir en infractor a quien se atuvo a las exigencias del Derecho al momento de disfrutar dinámicamente de su propiedad.

La problemática de los suelos urbanizados -sic- sin aprovecha...

La problemática de los suelos urbanizados -sic sin aprovechamiento por no tener asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística es suficientemente conocida en la práctica a la luz de la denominada &ldquolotería de la planificación urbanística&rdquo que permite ubicar y detectar en el ámbito territorial de ordenación urbanística tanto terrenos con edificabilidad y uso privado como terrenos que no van a disponer de esa edificabilidad y uso privado, especialmente en cuanto afectos a viales y zonas verdes.

A su vez, si nos hallamos en un ámbito de gestión urbanístico que incluya tanto a unos como los otros terrenos referidos, bien se puede comprender que será en el mismo donde tengan adecuado tratamiento y desde luego en el marco del principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios de tal suerte que deberá estarse al cumplimiento del sistema de equidistribución que proceda y en el mismo con el régimen de cesiones obligatorias y gratuitas a los efectos de recibir los terrenos de resultado que procedan o la indemnización sustitutoria que proceda.

Ahora bien, cuando no se haya delimitado un ámbito de gestión urbanística y en su caso cuando el mismo no proceda, en definitiva, cuando deba operarse en sede de expropiación el régimen jurídico a establecer obliga a ser sensible a que la mera imputación de una edificabilidad 0 o/y uso privado 0 nada se compadece con una real indemnización o justiprecio de esos terrenos frente a los de su ámbito o entorno.

De ahí los esfuerzos del derecho positivo urbanístico y desde luego de la Jurisprudencia de abordar la situación de esos terrenos por no tener asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística para atender debidamente a la determinación del justiprecio que proceda.

Sin necesidad de abundar en los regímenes anteriores, a ello obedece, en especial, los dictados del artículo 37.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al disponer:

&ldquoARTÍCULO 37. VALORACIÓN EN EL SUELO URBANIZADO

1. Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física:

a Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler.

Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido.

b Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático.

c De la cantidad resultante de la letra anterior se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista.

En su relación, importa dirigir la atención a los artículos 20 y 21 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo, cuando el artículo 22 es suficientemente preciso para el caso que se comenta, al ir referido a suelo urbanizado no edificado, o si la edificación existente o en curso sea ilegal o se encuentre en situación de ruina física, que conceptúan el denominado ámbito espacial homogéneo y apuntan a la edificabilidad media, que así se define, y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido, del siguiente modo:

&ldquoARTÍCULO 20. DETERMINACIÓN DEL USO Y EDIFICABILIDAD DE REFERENCIA DEL SUELO URBANIZADO NO EDIFICADO A EFECTOS DE VALORACIÓN

1. Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler.

2. Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, se tomará la edificabilidad media ponderada del ámbito espacial en el que se integren.

3. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media, así definida en el artículo siguiente, y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido. A tales efectos, se entiende por ámbito espacial homogéneo, la zona de suelo urbanizado que, de conformidad con el correspondiente instrumento de ordenación urbanística, disponga de unos concretos parámetros jurídico-urbanísticos que permitan identificarla de manera diferenciada por usos y tipologías edificatorias con respecto a otras zonas de suelo urbanizado, y que posibilita la aplicación de una normativa propia para su desarrollo.

ARTÍCULO 21. EDIFICABILIDAD MEDIA DEL ÁMBITO ESPACIAL HOMOGÉNEO

A los efectos de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo anterior, para determinar la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo se aplicará la siguiente expresión:

A los efectos de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo anterior, para determinar la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo se aplicará la siguiente expresión:

Siendo:

EM = Edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo, en metros cuadrados edificables por metro cuadrado de suelo.

Ei = Edificabilidad asignada a cada parcela i, integrada en el ámbito espacial homogéneo, en metros cuadrados edificables por metro cuadrado de suelo.

Si = Superficie de suelo de cada parcela i, en metros cuadrados.

VRSi = Valor de repercusión del suelo correspondiente al uso asignado a cada parcela i, en euros por metro cuadrado de edificación.

VRSr = Valor de repercusión del suelo correspondiente al uso de referencia adoptado por la legislación urbanística para la comparación con el resto de usos, en euros por metro cuadrado de edificación.

SA = Superficie de suelo del ámbito espacial homogéneo, en metros cuadrados.

SD = Superficie de suelo dotacional público existente en el ámbito espacial homogéneo ya afectado a su destino, en metros cuadrados&rdquo.

La Jurisprudencia en la aplicación del referido artículo 24.1.a LS/08 se muestra singularmente firme en seguir manteniendo la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en el que por usos y tipologías los haya incluido -como anteriormente lo era ya a la luz y a partir del artículo 29 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones al ir sentando lo siguiente:

1. La finalidad de la fórmula de cálculo de la edificabilidad media en el Ámbito Espacial Homogéneo no es otra que el cálculo del aprovechamiento patrimonializable de terrenos que no lo tienen asignado por el planeamiento -atribución efectiva de usos e intensidades susceptible de adquisición privada-.

2. A las parcelas dotacionales en suelo urbanizado les corresponderá una edificabilidad, a los solos efectos de su valoración, muy semejante o análoga a la de las parcelas edificables próximas que estén integradas en el mismo Ámbito Espacial Homogéneo, lográndose así un equilibrio más justo en la distribución de beneficios y cargas al comparar las parcelas con edificabilidad asignada -edificables y las que no la tienen asignada -dotacionales integradas en el mismo Ámbito Espacial Homogéneo."

3. No estamos ante una norma de ordenación urbanística que distribuye o atribuye el aprovechamiento lucrativo sino ante una norma de valoración del sacrificio patrimonial derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria, por ello, no se trata de determinar el aprovechamiento lucrativo que pudiera corresponder a los terrenos dotacionales o que no tengan asignado, mediante el reparto del aprovechamiento lucrativo total establecido, sino que lo que se persigue es garantizar que el propietario de los terrenos expropiados, que carecen de aprovechamiento lucrativo, no se vea perjudicado por la distribución urbanística de los servicios y dotaciones y se valore su propiedad aplicando un aprovechamiento equivalente al reconocido por la ordenación urbanística a los demás propietarios, mediante la determinación, a esos solos efectos valorativos, de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, asignados en el ámbito correspondiente.

Por todas, baste la cita de las Sentencias de la Sala 3ª Sección 6ª de 18 de abril de 2016, y de la Sección 5ª de 18 de diciembre de 2017 y de 24 de septiembre de 2018.

En todo caso debe dejarse debidamente anotadas las dificultades en la búsqueda del denominado Ámbito Espacial Homogéneo para el supuesto que se presente.

Ya en este punto y de forma gráfica las Administraciones por lo común critican la consecuencia que resulta aplicable y que se ilustra con afirmaciones críticas a la necesidad de abonar por el suelo de viales y zonas verdes -sic un justiprecio que alcanza al de un suelo edificable -sic a computar por esa edificabilidad media, y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido. Crítica que desde luego tropieza con la rotundidad de los preceptos antes citados y la doctrina jurisprudencial aplicable por lo que los argumentos van deslizándose en perspectivas de índole menor.

Es más, como se parte de la concurrencia de Suelo Urbanizado -sic el análisis a efectuar no puede separarse de su conceptuación en el artículo 21.1 y 3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, por lo que jurisprudencialmente se añade lo siguiente:

1. Lo expuesto supone, y es lo importante a los efectos del debate, que tales terrenos han asumido ya las cargas que comporta la transformación urbanística con la integración en la malla urbana y la existencia de los servicios propios del suelo de esas características.

2. Lo antes concluido comporta que el suelo en situación de urbanizado no requiere la carga de realizar las cesiones obligatorias y gratuitas en favor de la Administración actuante en contrapartida por las facultades que comporta la transformación de los terrenos, a salvo el caso que los terrenos estén sujetos a una actuación de reordenación que requiera nuevas cesiones a las ya realizadas para adquirir la condición de urbanizado.

3. Si a los terrenos ha de asignársele un aprovechamiento por comparación, dado que no se le asigna por el planeamiento por su destino a sistemas generales, es indudable que esa asimilación ha de serlo a los restantes terrenos del ámbito que se toma en consideración y así deberá concluirse que los propietarios de ese ámbito han patrimonializado un determinado aprovechamiento, con independencia de las cesiones que, entre otras cargas, le impone el planeamiento como contrapartida por las facultades de la transformación urbanística, que ya fueron realizadas. Y es claro que en ese aprovechamiento patrimonializado no están incluidos los terrenos destinados ni a dotaciones públicas adscritas a la ejecución del planeamiento ni los terrenos necesarios para viales y zonas verdes.

4. Si los terrenos deben considerarse urbanizados, el aprovechamiento procedente será el neto del ámbito espacial de referencia, es decir, aquel que se obtiene al excluir los terrenos dotaciones y para viales y zonas libres.

Por todas, baste la cita de las Sentencias del Tribunal Supremo de Pleno de la Sala 3ª de 10 de diciembre de 2013 y de 14 de abril de 2015 y de la Sección 6ª de 28 de noviembre de 2014, de 11 de mayo de 2015 y de la Sección 5ª de 13 de noviembre de 2017, de 24 de septiembre de 2018 y de 24 de noviembre de 2021.