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Error de votación en la Cámara

El supuesto voto irrevocable del Real Decreto-Ley 32/2021

Tribuna
Votacion a una ley-img

1.- La falta de regulación del error en las votaciones

La voluntad de una Cámara legislativa se forma por la voluntad de sus integrantes. Esa voluntad, que se instrumenta a través del voto, requiere en el Derecho Constitucional contemporáneo el carácter personal e indelegable y la no sujeción a mandato imperativo. Pero hay un requisito más, que es evidente, y es que el voto, cualquiera que sea el método por el que se rija, debe ser auténtico, es decir, debe coincidir  la voluntad real del diputado con la voluntad declarada. De otro modo, el voto no es auténtico y no se cumple una condición esencial del mismo.

Ninguna diferencia se da en este caso con el caso general en la actividad  de las personas. El consentimiento debe prestarse sin vicios que afecten al mismo, y uno de estos vicios es, desde el Derecho Romano, al menos,  el error. No se puede prescindir del error y del hecho evidente de que en los actos jurídicos puede existir –y alegarse, por supuesto -como establece el artículo 1265 del Código Civil conforme al que “Será nulo el consentimiento prestado por error, violencia, intimidación o dolo”.

Una votación en la Cámara es una manifestación de la voluntad del parlamentario que se dirige específicamente a formar la voluntad de la Cámara, y, por tanto, individualizadamente es un acto jurídico dirigido a formar otro. Sin embargo, y aunque ello resulte inexplicable, no hay una previsión en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado sobre el modo de proceder o el procedimiento si se da un error en las votaciones, lo que no es obstáculo a que este se pueda producir.  A pesar de ello, alguna solución hay que darle si se constata. Pero en lo que se refiere al error, antes hay que distinguir.

Si lo que se ha producido es un error causado por el sistema informático, este es relevante siempre. Si ha votado No y aparece como Si, o al revés, y se acredita mediante la auditoria del voto, el voto, evidentemente, es nulo. No hay error obstativo en este caso, pues coincide la voluntad interna y la voluntad declarada del diputado. Lo que hay es un mal funcionamiento del sistema informático de votación, causante directo de la falta de correspondencia, y no imputable al diputado.

Si la máquina ha funcionado correctamente, existiría error obstativo si  el diputado quiso votar A y se equivocó y votó B. Hay una discordancia entre la voluntad interna y la voluntad declarada. Este es un supuesto de falta de autenticidad del voto, que tiene una mayor relevancia que el error sobre la cosa o sobre la persona. El error obstativo en los contratos determina su nulidad.

Como aplicación al ámbito parlamentario de estas ideas generales, se opone ya de principio, y sin dar razones sobre su singularidad en el caso de las votaciones, un principio de irrevocabilidad de la votación. Según esta tesis, la votación sería un caso especial en lo que se refiere al error, pues esté alegado o probado, no causaría la nulidad del voto ya emitido. No se dice así, porque el nivel de formalización de esa conclusión no llega a ese extremo, -llevaría al absurdo-, sino que se invoca un principio de irrevocabilidad de las votaciones que es más un uso parlamentario que una prescripción del Reglamento o de las normas de desarrollo. La invocada irrevocabilidad de las votaciones supone que el error no es relevante. En contra de esta irrelevancia del error, juega la autoridad del Derecho Parlamentario de Gran Bretaña, en concreto,  la decisión de la Cámara de los Comunes de  1974, que advirtió el error de un diputado en un caso de empate, declaró null and void el acuerdo  y reclamó el proyecto de la Cámara de  los Lores para corregirlo. (CJ (1974) 245, 256, 257; HC Deb (1974) 877, cc 248–65.)

Existe una excepción ya reconocida en la jurisprudencia constitucional. La  STC 361/2006 afirmó que existe un derecho a rectificar en el caso del voto electrónico si invoca error del sistema informático. No va más allá la sentencia, frente a lo que se ha dicho. Obliga al Presidente a comprobar si la alegación de error informático tiene fundamento, con lo que está admitiendo la posibilidad de relevancia al menos de un tipo de error, el provocado por la técnica electrónica de recuento del voto.

La votación telemática no es un supuesto de votación electrónica. En esta, el voto se emite a través de un terminal en el escaño que es registrado por el sistema, apareciendo en la pantalla el resultado, con indicación de lo que ha votado cada diputado. Este procedimiento de votación esta admitido en el Reglamento de la Cámara y el diputado está presente en la sesión.

La votación por procedimiento telemático se produce sin la presencia del diputado a través de un sistema en que esa presencia tiene que estar justificadamente excusada por razones concretas y está regulada por otras normas.

En el caso de la votación del Real Decreto-ley sobre la llamada reforma laboral,  ya existía una previsión reglamentarias, el articulo 82 2 y una Resolución de la Mesa de 21 de mayo de 2012-. El primero, de nueva factura en lo que se refiere a su apartado 2,  aprueba un procedimiento de votación telemática sometida al cumplimiento de determinados requisitos que se sintetizan a continuación:  (i) debe ser solicitado por el diputado, (ii) en la autorización por la Mesa en su caso deben precisarse las votaciones y el periodo de tiempo en el que podrá emitir el voto mediante dicho procedimiento, y también (iii) debe asegurarse una comprobación personal y, además, una verificación personal mediante el sistema que, a tal efecto, establezca la Mesa, disponiendo el citado artículo 82.2  que el voto obrará en poder la Presidencia de la Cámara con carácter previo al inicio de la votación correspondiente.

Las citadas normas disponen  que el diputado que hubiera emitido su voto mediante el procedimiento telemático no podrá emitir su voto presencial sin autorización expresa de la Mesa de la Cámara, que en el supuesto en que decida autorizar el voto presencial, declarará el voto telemático nulo y no emitido. Es decir, en este caso y por excepción, se reconoce un supuesto especifico –y único, por lo dicho-  de admisión de una invalidación de una votación a instancia del diputado que ha emitido el voto telemático ya emitido, sin tener que acreditar una causa en concreto, y por tanto pudiendo alegarse el error en la votación,  sin que, por otro lado,  se condicione a que el voto presencial que eventualmente autorice la Mesa del Congreso de los Diputados tenga que ser en el mismo sentido que el ya emitido, lo que tiene un innegable valor interpretativo, además de integrarse en este punto en la configuración legislativa del derecho fundamental del artículo 23 de la Constitución.

2.- El rango de la norma reguladora

El artículo 72 de la Constitución atribuye a las Cámaras la facultad de aprobar sus Reglamentos, que tienen reconocido el rango de ley, al menos desde el punto de vista de su impugnación, por una interpretación del artículo 27.2 d)  de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que ha realizado la jurisprudencia. Esa norma es desarrollada por normas supletorias o interpretativas, o también, en la práctica, por Acuerdos o Resoluciones de la Mesa, no estando claro el rango de estas normas. Lo que sí queda claro es que es incorrecto calificarlas como reglamento o desarrollo reglamentario, puesto que la atribución de competencia sobre las materias – reglamentaria, presupuestaria y de personal- , que es también una reserva, se lleva a cabo en bloque, como estricta reserva competencial que permite un amplio ámbito normativo  sin que se traslade a ese desarrollo el esquema ley-reglamento o reglamento- orden. El artículo 72 no supone la reproducción del esquema que impone en el Derecho Administrativo la reserva de ley y la jerarquía de las normas, porque es una atribución singular de un poder que deja en manos de las Cámaras el ejercicio del mismo.

En todo caso, la vigencia obliga a tener en cuenta las dos normas, el artículo 82.2 y la Resolución, como, si a efectos interpretativos, fueran de común aplicación. No cabe entender que solamente está vigente el primero, sino entender que lo está con la citada Resolución. No es necesario hablar de jerarquía, por lo que los requisitos exigidos en ambas son aplicables a la vez. Es decir la comprobación previa telefónica a la que se refiere el apartado Cuarto de la Resolución de 21 de mayo es preceptiva y la decisión de la Mesa del Congreso de los Diputados también lo es. No hay una alternativa sino una conjunción. Las dos normas se desarrollan por la habilitación y a la vez reserva que hace el artículo 72 de la Constitución, pues el mismo permite a las Cámaras la regulación y a la vez excluye que las citadas materias sean reguladas por otro tipo de norma, como la ley o el reglamento de ejecución.

Es importante añadir que es cierto que se ha hecho referencia en el debate y en las noticias de otras Resoluciones de  la Mesa del Congreso de los Diputados de 2020, 2021 y 2022 adaptando el bloque normativo de los citados articulo 82.2 y Resolución  de la Mesa del Congreso de 21 de mayo de 2012 a la situación causada por la pandemia Covid. Esos acuerdos se refieren al parecer, según las informaciones, a exclusiones de la regla de comprobación telefónica y su sustitución por una doble verificación del voto telemático que se habrían acordado en 2020, y modificado de nuevo  en octubre de 2021, aunque con una distinción, también al parecer, entre caso de enfermedad Covid y caso de otras enfermedades – lo que no deja de ser algo muy chocante-.

En todo caso y por respeto al artículo 9 de la Constitución que obliga tajantemente a la publicidad de las normas, no se pueden tener en cuenta en la aplicación estas resoluciones. Ese principio de publicidad es un requisito esencial de la validez de las normas y por tanto las mismas no están vigentes si no se han publicado, como si lo fue la Resolución de 21 de mayo de 2012. Aunque hay que señalar que estas abrogaciones y recuperaciones no suponen que se excluya el derecho a modificar el procedimiento de votación. Por tanto, el requisito de comprobación telefónica, como medio de comprobación personal o verificación personal –la diferencia no está nada clara-  estaba vigente,

3.- La interpretación conforme a la Constitución

Las normas citadas establecen un procedimiento mínimo para pedir el voto telemático, para concederlo y para poder anularlo. Esta última previsión, a la que se refiere la resolución de la Mesa, se  da cuando el diputado pide la modificación del procedimiento, que pretende que sea el presencial, y atribuye a la Mesa la obligatoria declaración del voto telemático como nulo y no emitido.

No se exige para la citada petición la alegación de causa alguna. Es decir, la petición es un derecho que no necesita ser justificado, ni por haberse emitido el voto telemático por error, ni cualquier otra causa. Esta reserva que hace la Resolución de 12 de mayo de 2012, que supone claramente  una ponderación con mayor peso del voto presencial, obedece a dos razones muy importantes: (i) la mayor fehaciencia de la emisión del voto y de su cómputo, es decir, su mayor autenticidad, lo que no es discutible y (ii) la plena efectividad del derecho fundamental al voto, pues se permite al diputado elegir la modalidad de procedimiento, lo que es mucho más respetuoso que el bloqueo de la opción, incluso en el escaño,  una vez emitido el voto telemático.  Es decir, el que exista una posibilidad de modificar el procedimiento elegido sin alegar causa alguna es una condición de admisibilidad constitucional del voto telemático, al admitir que exista una posibilidad de optar por el procedimiento de voto presencial antes de que se verifique la votación.

Además de esas dos razones, al primar la presencialidad también se prima un principio esencial, la unidad de acto del cómputo de los votos, que no puede negarse que en el voto telemático se escinde. Hay una puesta a disposición de la Presidencia de los votos emitidos telemáticamente, sin que exista una determinación exacta sobre el momento en que el voto se ha emitido y aquel en que produce sus efectos, a diferencia del voto presencial, aunque la posibilidad de declaración de nulo y no emitido, lo que es sin duda un error de técnica jurídica, asume que el voto ya se considera válido por la norma. Sin embargo, si se cambia voluntariamente de procedimiento el voto no ha producido sus efectos, en ningún caso, pues no ha sido proclamado, por lo que la declaración de nulidad que dice la Resolución de 2012 es técnicamente  errónea. En todo caso, en la segunda opción se puede declarar no emitido  Lo que no se ha producido todavía es la acumulación, la suma en el cómputo, al voto presencial, que se hace verbalmente por la Presidencia en la proclamación del resultado. Lo que significa que hasta el momento de esa proclamación del resultado de la votación telemática y de la no telemática acumuladas   su producción de efectos puede decirse provisional y está sometida a que no se pida la modificación del procedimiento, pues en este caso se debe declarar como no emitido.

Con este enfoque de la cuestión, la decisión de la Mesa sobre la autorización de esa modificación es reglada. Si se pide antes de la votación presencial, no cabe discrecionalidad, por lo que solamente podría denegarse si no lo pide el diputado legitimado en plazo. Una petición posterior al voto presencial no es admisible. Una petición anterior y por el diputado legitimado, que es el que quiere cambiar el procedimiento de votación –no el voto- es de autorización obligada. Las autorizaciones son siempre regladas, excluyendo la existencia de un poder discrecional de decisión, y no cabe entender la referencia a la autorización de una forma distinta a la que se contempla en Derecho Público con carácter general.

Se ha sostenido que la Resolución de 21 de mayo de 2012 no impone que se deba reunir la Mesa a tal efecto, sino que (i) la misma no impone la obligación de resolver; o, (ii) en el caso contrario, en que si exista tal obligación basta con una consulta a sus miembros más informal aprovechando su presencia en el Pleno. En ambos casos se trata de un error.

Si la petición del diputado no obliga a la Mesa a resolver se trataría de un caso de derecho sin acción. El diputado podría pedir la modificación del procedimiento de voto pero la Mesa no tendría por qué contestar. Basta considerar el artículo 31.1, apartados 1º, 4º y 5º del Reglamento del Congreso de los Diputados, así como, analógicamente, el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial o el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, para desechar la tesis de que la Mesa no tiene la obligación de resolver.  Ello lo confirma el artículo 31.2 del Reglamento del Congreso al referirse inequívocamente a la decisión adoptada por la Mesa en el ejercicio de sus funciones, como explícita obligación de resolver impuesta por un artículo del Reglamento.

Por otro lado, se ha sostenido  que en sesión plenaria cabe una reunión de la Mesa. Sin embargo,  la reunión de la Mesa es formal, tiene carácter independiente, exige convocatoria y orden del día y no se admite una especie de Mesa en el Pleno o durante el Pleno, con una forma de convocatoria y constitución diferentes. No hay previsión alguna de tal coincidencia de sesiones ni tampoco de una cierta informalidad de acuerdos. Durante la sesión plenaria no está constituida la Mesa, esto es evidente y sin la válida constitución del órgano no cabe la adopción de acuerdo alguno.

También se ha defendido la decisión tomada en otro argumento, la innecesariedad de reunir a la Mesa si antes se comprueba que no ha existido error técnico. Al margen de la perplejidad que causa el poder comprobarse ese extremo con las debidas garantías en una hora, esa en una interpretación contra legem del artículo 82.2 y de la Resolución de la Mesa de 2012. En la misma no se prevé ese trámite sino que la manifestación de voluntad fehaciente del diputado es suficiente. Ni existe una forma de documentación exigida de la misma, ni siquiera escrita, ni se establece un trámite previo de comprobación de un error, pues aunque el diputado lo alegue es rigurosamente innecesario.

Los casos difíciles hacen mal Derecho. Pero en este caso no es así. Y no lo es porque la solución no tiene una especial dificultad, siendo quizá la relevancia incluso política de la votación la que da cuenta de su eco. Pero la norma no tiene en cuenta la circunstancia de su aplicación, pues lleva incorporada, a través de la interpretación,  la objetividad de la solución. El que la interpretación de la norma favorezca en el caso concreto a una parte, o a otra u otras, pudiendo favorecer a la contraria en otro caso, es justamente la justificación por la neutralidad. Esa es la razón última del Derecho.