La cesión de créditos derivados de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas.
Hoy en día es frecuente, cada vez más, presenciar en el tráfico operaciones de cesión de derechos de crédito contra las Administraciones Publicas derivadas de supuestos de responsabilidad patrimonial, en algunos casos ya declarados por sentencia judicial (firme o no) y en otros en los que ni siquiera se ha iniciado la reclamación de la responsabilidad en vía administrativa. Este mercado de tales derechos de crédito a veces deriva de procesos concursales, en los que en fase de liquidación hay que venderlo todo, otras es la manera para poder hacer caja, al vender la sentencia o el pleito, como se dice vulgarmente, y, en ocasiones, forma parte de una actividad financiera tan simple como la de comprar un activo -el derecho de crédito- a un precio sin más finalidad que obtener con su cobro una ganancia, cuya TIR haga aconsejable embarcarse en tal inversión.
Pues bien, una reciente Sentencia del Tribunal Supremo ha puesto la casa patas arriba. Se trata de la STS 53/2020, de 22 de enero de 2020, al concluir que el derecho de crédito que deriva de responsabilidad patrimonial de la Administración sólo puede ser cedido, de manera similar a lo que ocurre en el ámbito de los contratos administrativos, o sea, exclusivamente, una vez que ha sido reconocido por acto administrativo firme o, en su caso, por sentencia firme.
El supuesto de la STS 53/2020.
Se trata de un recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto por la representación procesal de una persona física contra la desestimación por el Consejo de Ministros de una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la aplicación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Hidrocarburos (en adelante, IVMH).
Con fecha 24 de febrero de 2015 y mediante documento privado, la recurrente compró al administrador concursal de la entidad mercantil Transportes Ruiz Espeja, S.A. "los derechos de crédito/litigiosos" que ésta última decía tener frente a la Administración del Estado por la aplicación que se le había hecho del IVMH ("céntimo sanitario") durante el período 2002 a 2009. El precio convenido fue de 1.000 €.
Con fecha 27 de febrero de 2015, la recurrente presentó, en su propio nombre, reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños sufridos por Transportes Ruiz Espeja, S.A. como consecuencia de la aplicación del IVMH. La indemnización reclamada se cifró en 101.142,74 € más intereses.
El Juez de lo Mercantil núm. 1 de Burgos, que conocía del concurso de acreedores de Transportes Ruiz Espeja, S.A., autorizó la arriba mencionada compraventa mediante auto de 20 de marzo de 2015; es decir, con posterioridad tanto a la celebración del contrato de compraventa mediante documento privado, como a la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por parte de la ahora recurrente. La referida compraventa fue elevada a escritura pública el 6 de mayo de 2015.
La reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador resultó desestimada, primero por silencio y luego expresamente mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 2015. Éste último, reproduciendo una fórmula estandarizada para la masa de reclamaciones idénticas, afirmaba que no concurrían los requisitos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
La decisión del TS.
Y ante el TS lo que se plantea es si cabía efectuar la cesión del crédito con efectos frente a la Administración General del Estado, comenzando su análisis el TS señalando que “[L]a cesión de créditos de naturaleza jurídico-administrativa no está prevista por la ley con alcance general y, desde luego, no lo está para el crédito a ser indemnizado en virtud de responsabilidad patrimonial de la Administración, en cualquiera de sus modalidades. Tampoco existe un criterio jurisprudencial establecido sobre si cabe -y, en su caso, en qué condiciones- la cesión del crédito dimanante de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Así las cosas, a primera vista cabría considerar aplicable el art. 1112 del Código Civil: "Todos los derechos adquiridos en virtud de una obligación son transmisibles con sujeción a las leyes, si no se hubiese pactado lo contrario.". Ésta es la regla general en el Derecho Privado. Todos los créditos son susceptibles de ser cedidos, salvo que se hubiera acordado otra cosa o que una norma legal lo excluya. En el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como queda dicho, la ley guarda silencio, de donde cabría inferir que la cesión del crédito derivado de ella no está prohibida. Y se podría añadir que, si en determinadas circunstancias el legislador considerase inconveniente o injusta la cesión de tales créditos, nada le impediría limitarla o excluirla. Naturalmente el art. 1112 del Código Civil habría de ser leído en conexión con el art. 1535 del mismo cuerpo legal, que tratándose de créditos litigiosos permite al deudor liberarse reembolsando al cesionario del precio pagado por la cesión.
Esta respuesta tendría la ventaja de la sencillez y la claridad. No obstante, da por supuesto que el Código Civil y, más en general, el Derecho Privado son supletoriamente aplicables en cualquier situación regida por el Derecho Administrativo en que no haya una norma legal o reglamentaria que contemple el correspondiente supuesto de hecho. Y semejante automatismo en el carácter supletorio del Derecho Privado, sin valorar las posibles peculiaridades y exigencias de cada tipo de relación jurídico-administrativa, es problemático. Es verdad que el apartado tercero del art. 4 del Código Civil establece que "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por leyes especiales"; pero ello se refiere primariamente a la legislación civil y mercantil, no a la legislación administrativa. Tan es así que cuando en materias administrativas quiere el legislador que el Derecho Privado opere como supletorio lo dispone expresamente. Véanse, en este sentido, el art. 19 de la Ley de Contratos del Sector Público o el art. 7 de la Ley General Tributaria. En este orden de ideas, no hay que olvidar que el Derecho Administrativo corresponde a un orden jurisdiccional diferenciado y que se funda en determinados principios que son nítidamente distintos de los propios del Derecho Privado. La razón de ser del Derecho Administrativo se encuentra precisamente en la búsqueda de un marco normativo que garantice simultáneamente la defensa de los derechos de los particulares y la consecución de los intereses generales.
Esta Sala ya ha aclarado en otras ocasiones que la supletoriedad del Derecho Privado con respecto al Derecho Administrativo no opera de modo indiscriminado. Así, en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2012 (rec. núm. 3088/2008) se dice: "Ciertamente, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil al proceso contencioso- administrativo no puede afirmarse de manera acrítica y automática, sino que ha de cohonestarse con el orden de principios que vertebran este Orden Jurisdiccional, resultante de su peculiar estructura institucional y de la especificidad de la materia que constituye su ámbito de enjuiciamiento: el Derecho Público, configurado según unos principios cualitativamente diferenciados del Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.".
Si se adopta este último punto de vista, dista de ser evidente que la cesión de créditos de naturaleza jurídico-administrativa pueda regirse automáticamente por las mismas normas relativas a la cesión de créditos en Derecho Privado. Cuando la legislación administrativa considera que los créditos frente a la Administración deben poder cederse, lo regula expresamente y -dato muy significativo- lo hace en términos no coincidentes con el Código Civil. Así, en materia de contratos administrativos, el art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público establece que "los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a derecho". Obsérvese que lo cedible no es aquí el derecho de crédito, sino algo más circunscrito: el "derecho de cobro". Y para que un derecho de crédito nacido de la ejecución de un contrato administrativo pueda ser cobrado, es preciso -aparte de que haya pasado un plazo y, en su caso, se presente y trámite la correspondiente reclamación- que se hayan dado "las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados" ( art. 198 de la Ley de Contratos del Sector Público); es decir, se exige que la Administración haya afirmado que la obra o el servicio se han realizado correctamente. Con arreglo al art. 1112 del Código Civil, ello no sería necesario para la cesión del crédito por parte del contratista: éste podría cederlo a un tercero con anterioridad a que la otra parte manifieste su conformidad con la prestación. Al establecer una regla más restrictiva sobre cesión de créditos, la legislación de contratos administrativos busca, como es obvio, tutelar el interés general, evitando que la Administración tenga que enfrentarse a reclamaciones pecuniarias de terceros cuando aún no ha dado su conformidad a la obra o al servicio. Sólo cuando lo único que falta es cobrar, al haber manifestado la Administración que no tiene objeción alguna sobre la ejecución del contrato administrativo, se permite legalmente la cesión de ese derecho de crédito a un tercero; derecho de crédito que, en este contexto, recibe la significativa denominación de "derecho de cobro".
Más aún, siempre en esa línea, el apartado final del art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público dispone: "Las cesiones anteriores al nacimiento de la relación jurídica de la que deriva el derecho de cobro no producirán efectos frente a la Administración.". Ello significa que en el ámbito de los contratos administrativos no cabe nunca la cesión de créditos futuros, algo que también difiere del Derecho Privado.
Elevándose a un plano más general, si la cesión de créditos nacidos de contratos administrativos es notablemente más restringida que en el Derecho Privado, con más razón deben las exigencias de protección del interés general conducir a una solución similar -aun en el silencio de la ley- cuando se trata de créditos dimanantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dos consideraciones son determinantes a este respecto. Por un lado, los créditos aquilianos se adaptan peor que los contractuales a ser objeto de transacciones onerosas, como lo demuestra la experiencia cotidiana del tráfico jurídico-privado. Por otro lado, la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene un carácter esencialmente tuitivo de los ciudadanos, que está solemnemente reconocido por la Constitución misma (arts. 106 y 149.1.18) y encarna una de las garantías fundamentales frente al ejercicio de las potestades administrativas. Es más: la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como es notorio, resulta más beneficiosa para el perjudicado que la de la responsabilidad extracontractual civil. Todo ello determina que para el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración globalmente considerado no resulte indiferente quién puede formular una reclamación de responsabilidad patrimonial, ni tampoco que los derechos a indemnización frente a la Administración -reales o imaginarios- se conviertan en res intra commercium.
De cuanto queda expuesto se sigue que, a juicio de esta Sala, el derecho de crédito que deriva de responsabilidad patrimonial de la Administración sólo puede ser cedido, de manera similar a lo que ocurre en el ámbito de los contratos administrativos, una vez que ha sido reconocido por acto administrativo firme o, en su caso, por sentencia firme.”
El voto particular.
Existe, eso sí un voto particular en sentido contrario, emitido por el Excmo. Sr Magistrado Don Angel Ramon Arozamena Laso, que brillantemente desarrolla y que nosotros además compartimos, en el que se explica la actividad de invertir en pleitos o procesos, entre otras muchas cuestiones, y concluye que en supuesto en litigio solo hubo una "cesión anticipada" de crédito futuro, posible conforme al artículo 1271 CC. Por lo que entiende que “En definitiva y retomando el principio de estas consideraciones, la decisión y sentido del fallo de la sentencia depende de que se reconozca o no que, a los efectos de la cesión, los créditos que puedan surgir como consecuencia de la indemnización de los daños y perjuicios derivados de la responsabilidad patrimonial de la Administraciones Públicas, son créditos comunes, sin privilegio reconocido por el ordenamiento jurídico, a los que les resultan aplicables las previsiones del Código Civil y la doctrina jurisprudencial de la Sala Primera de este Tribunal Supremo. La sentencia ha optado por la interpretación e integración que allí se expone y rechaza esa opción. Entiendo, por el contrario, que, a la espera de una regulación expresa, si el legislador lo considera oportuno, cabía otra posibilidad en línea con lo que en buena medida es la realidad en otros ordenamientos jurídicos, en especial en el mundo anglosajón y una práctica cada vez más incorporada a nuestro mundo económico y jurídico”.
Creemos, que con el tiempo el TS puede cambiar su criterio y seguirá la senda marcada por el voto particular.
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