I. Introducción
Que la cuestión prejudicial constituye la pieza clave del sistema jurídico de la Unión Europea está fuera de toda duda. Es algo, además, plenamente admitido por todos los estudiosos de la cuestión. Lo afirma el propio TJUE en sus Recomendaciones del año 2012: «es un mecanismo fundamental del Derecho de la Unión Europea, que tiene por objeto proporcionar a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros los medios para que la interpretación y la aplicación de este Derecho sean uniformes en la Unión».
Como decía el juez Pescatore, la cuestión prejudicial asegura la uniformidad del Derecho de la UE, garantiza la estabilidad del Derecho derivado, favorece su desarrollo y, sobre todo, «cumple una función específica de protección jurídica y judicial a los ciudadanos de la UE que pueden, a través de sus jueces nacionales, obtener una protección efectiva de sus derechos a través del propio TJUE».
Y en palabras muy gráficas de Ricardo Alonso García, a través del reenvío prejudicial la UE se asegura que «la comunidad de la fase normativa del Derecho se mantenga en la comunidad de la fase de aplicación».
Aunque podría afirmarse que sobre la cuestión prejudicial casi todo se ha dicho, creo necesario analizar la posición del juez nacional, como juez europeo, ante este mecanismo de reenvío prejudicial, delimitando con precisión -a tenor de los criterios que nos proporciona el Tribunal de Luxemburgo- esa esencial función desde la perspectiva de dos cuestiones básicas que, en el momento actual, pueden resultar polémicas: las primera, las funciones del juez nacional y del TJUE en el desenvolvimiento de la cuestión prejudicial; la segunda, la naturaleza (facultad y/o deber) de la potestad del juez nacional de plantear la cuestión y el alcance de las doctrinas del acto claro y del acto aclarado, así como su proyección a las cuestiones interpretativas o de validez.
La relevancia de la cuestión prejudicial no es ajena al legislador español. En el ámbito del proceso contencioso-administrativo ha considerado que integra un supuesto en el que se podrá considerar que existe interés casación al aquél en el que la resolución recurrida «interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a título prejudicial» (art.88.2.f) LJCA -EDL 1998/44323-). Es verdad que no ha querido el legislador elevar esta circunstancia a la categoría de presunción de la existencia de interés casación al (apartado tercero de ese mismo precepto), pero su toma en consideración pone de manifiesto la importancia de la institución en el seno del proceso contencioso-administrativo.
II. Las funciones de los órganos concernidos, juez nacional y tribunal de justicia
1. Las fases del procedimiento prejudicial
No creo que sea este el momento de determinar si, al plantearse una cuestión prejudicial, la relación entre el juez nacional y el TJUE puede calificarse como diálogo, coloquio o monólogo. Tampoco si la relación entre ambos Tribunales es de separación o de cooperación.
Lo relevante es que en el esquema de la cuestión prejudicial podrían identificarse tres fases:
- En la primera, el juez nacional identifica una duda sobre la interpretación del Derecho europeo o sobre su validez y decide pedir al TJUE que resuelva esa duda.
- En la segunda, el TJUE examina la cuestión y, en el caso de que considere que resulta admisible, la resuelve proporcionando al juez nacional una respuesta a las cuestiones que suscitó.
- En la tercera, el juez nacional resuelve el proceso correspondiente en los términos que se siguen de la respuesta proporcionada por el TJUE.
2. La decisión de plantear la cuestión prejudicial y el control del TJUE sobre el adecuado ejercicio de la potestad
Como se sigue de los primeros pronunciamientos del TJUE al respecto (sentencia Cilfit 6-10-82 -EDJ 1982/11559-, sobre todo) al juez nacional le corresponde apreciar la oportunidad de dirigirse al TJUE con independencia de cuál sea la posición de las partes en el proceso y sin necesidad de que alguna de esas partes interese expresamente el planteamiento de la cuestión (sentencia Salonia 16-6-81, adopción de oficio).
Es el propio juez nacional el que formula las cuestiones concretas con independencia de las que las partes susciten o aduzcan. La razón de ser de esa potestad nos la suministra la sentencia Picks Marketinf Board 29-11-78: el juez nacional es el mejor situado para pronunciarse sobre la pertinencia y motivación que justifica el planteamiento de la cuestión prejudicial.
Ahora bien, eso no quiere decir que el TJUE tenga necesariamente que estar a los términos planteados o que no pueda ejercer un control sobre la admisión de las cuestiones prejudiciales. En efecto:
En la sentencia Foglia/Novello I 11-3-80 se inadmite una cuestión que reunía, en principio, los requisitos del entoncesart.177 del Tratado -EDL 1957/52-. Se hace, además y desde mi punto de vista, orillando la eventual necesidad de efectuar un pronunciamiento a tenor de una interpretación muy discutible de los hechos del litigio principal y de las alegaciones de las partes. No está de más recordar aquellos hechos:
El Sr. Foglia, empresario vinícola italiano, había vendido a la Sra. Novello unas cajas de licor, y se las había enviado a una localidad francesa. Se hizo constar en el contrato de venta que los tributos que las autoridades italianas o francesas pudieran exigir y que fueran contrarios al régimen de libre circulación de mercancías entre ambos países, o por lo menos indebidos, no correrían a cargo de la Sra. Novello.
Y el Sr. Foglia incluyó una cláusula similar en su contrato con la empresa Danzas, a la que encargó transportar las cajas de licor a Francia, pues esta cláusula establecía que dichos tributos ilegales o indebidos no correrían a cargo de Foglia.
Danzas, la transportista, satisfizo los impuestos sobre el consumo a la Administración francesa sin formular protesta ni reclamación alguna; incluyó en la factura de transporte, que Danzas presentó al Sr. Foglia y que éste abonó, el importe de dichos impuestos. Pero la Sra. Novello se negó a reembolsar dicho importe al Sr. Foglia, alegando la cláusula expresamente convenida en el contrato de venta relativa a los tributos ilegales o indebidos.
En el pleito ante el juez italiano, el Sr. Foglia demanda a la Sra. Novello, sosteniendo que el importe correspondiente a los impuestos sobre el consumo franceses no podían en ningún caso correr a su cargo, ya que si estos impuestos se hubieran percibido legalmente, deberían haber sido abonados por Novello, mientras que si fueran ilegales deberían correr a cargo de Danzas.
El juez italiano consideró que en el pleito se cuestionaba la validez de la legislación francesa relativa a la fiscalidad de la importación de estos licores y planteó una cuestión prejudicial sobre la materia, que es inadmitida por el TJUE en la sentencia que se comenta por entender que nos hallamos ante una construcción artificial «en la medida en que los recursos que ofrece el Derecho francés contra la imposición sobre el consumo no fueron utilizados por la empresa Danzas, que, sin embargo, tenía interés en ello, habida cuenta de la cláusula contractual que también la vinculaba, y de que, además, Foglia había pagado, sin protestar, la factura de esta empresa, que comprendía un importe pagado en concepto de dicho impuesto».
Como puede apreciarse, el TJUE no se limita a analizar la pregunta que el juez nacional le formula, sino que bucea -valga la expresión- en el litigio que está en la base de aquella cuestión para indagar si, a tenor de los hechos de ese pleito, resultaba o no necesario su planteamiento.
En la sentencia Lourenço Dias 16-7-92 -EDJ 1992/13980- se inadmite también una cuestión prejudicial y se censura al promotor de la misma por cuanto interesa del TJUE que formule opiniones respecto de cuestiones generales o hipotéticas.
En la sentencia Grado et Bashir 9-10-97 -EDJ 1997/15479- se afirma que cabe inadmitir la cuestión, tras realizar un análisis fáctico y jurídico del problema planteado, cuando el TJUE detecta que su decisión puede carecer de efecto útil para el juez nacional.
Y en la sentencia Flip et Verdegem 6-4-95 -EDJ 1995/11924-, por el contrario, se reformula la pregunta efectuada por el juez nacional y se integra la cuestión con la interpretación de normas no invocadas.
El esquema, pues, no es tan sencillo como parece, al punto de que el Tribunal de Luxemburgo parece ofrecer al juez nacional interpretaciones contradictorias: en ocasiones parece ser muy estricto (Foglia,Lorenço Dias -EDJ 1992/13980-), mientras que en otras parece abrir la mano excesivamente (Flip et Verdegem -EDJ 1995/11924-).
De hecho, el TJUE ha desarrollado una jurisprudencia según la cual está situado en una posición de control respecto de la pertinencia y motivación del planteamiento de la cuestión. Según esta jurisprudencia:
- Corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto pendiente ante él, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia.
- Por tanto, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales versan sobre la interpretación de una disposición de Derecho comunitario, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse.
- Una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad (1) o con el objeto del litigio principal (2), cuando el problema sea de naturaleza hipotética (3) o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (4).
- La necesidad de llegar a una interpretación del Derecho europeo que sea útil para el juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos fácticos en los que se basan tales cuestiones.
- Es indispensable que el juez nacional dé un mínimo de explicaciones sobre las razones de la elección de las disposiciones comunitarias cuya interpretación solicita y sobre la relación que establece entre estas disposiciones y la legislación nacional aplicable al litigio.
Por consiguiente, en lo que concierne a las potestades del TJUE, le corresponde: a) Proporcionar las pautas necesarias en relación con la interpretación de la norma del Derecho Europeo (cuestión prejudicial de interpretación); b) Determinar si la norma europea es válida o inválida (cuestión prejudicial de validez); c) Reordenar, reformular, reconducir o modificar de manera no sustancial (pero necesaria) los términos de la cuestión para que la respuesta proporcionada pueda ser útil para el proponente.
Es cierto que el empleo del requisito de la utilidad ha sido en ocasiones fuertemente criticado pues, a veces, el Tribunal de Luxemburgo parece traspasar sus propias funciones para colocarse en una posición que solo corresponde, prima facie, al jueza quo. Es la clásica polémica entre la intervención abstracta del TJUE (más allá o con independencia del concreto litigio que se plantee, cuyo análisis y resolución es competencia privativa del juez nacional) o la intervención concreta (según la cual, lo esencial es proporcionar al juez nacional un cauce interpretativo que le permita abordar y resolver ese específico litigio).
Y es que el criterio de la máxima utilidad para el juez nacional ha llevado en ocasiones al Tribunal de Luxemburgo a traspasar la línea divisoria entre la función de interpretación y la aplicación; todo ello en aras de la «máxima rentabilidad», es decir, el deseo de hacer llegar al jueza quo la respuesta más útil -en la medida de lo posible- para la resolución del supuesto en discusión.
Ciertamente, esa necesidad de analizar el litigio en concreto resulta en ocasiones imprescindible para comprender el problema interpretativo que el reenvío prejudicial suscita pues el mismo tiene lugar en un proceso que aborda un caso concreto, lo que obliga al órgano que efectúa el reenvío a realizar una concreción de esos hechos. De este modo, a fin de procurar una ayuda efectiva al órgano jurisdiccional respectivo, el Tribunal de Justicia se permite a veces extraer del contenido del auto de planteamiento aquellas cuestiones (de hecho) que contribuyan a llevar a cabo una interpretación de la norma europea que, sobre todo, resulte útil para el caso concreto.
Tan importantes han sido los hechos del litigio, que el Tribunal de Justicia ha llegado a inadmitir la cuestión prejudicial introducida si a tenor de los datos que el juez de proporciona no llega a conocer con precisión plena los hechos controvertidos.
Así se pronuncia el Tribunal de Luxemburgo en una variada jurisprudencia, procedente sobre todo de los últimos años y de la cual el ejemplo más sobresaliente es la sentencia Telemarsicabruzzo 26-1-93 -EDJ 1993/14562-: el TJUE se abstiene de conocer la cuestión ante la falta de información sobre el cuadro fáctico y jurídico del litigio que está en la base del reenvío pues sin esos datos no puede realizar una interpretación de la norma comunitaria «útil» para el juez nacional. A la misma le han sucedido otras sentencias, como la Banchero o Monin Automóviles, en las que se habla expresamente –como ya sucediera en la comentada sentencia Foglia- de litigio artificial o ausencia de necesidad objetiva del reenvío.
O, como se dice en muchos autos de inadmisión, nos hallamos ante «la referencia demasiado imprecisa a las situaciones de hecho y de Derecho expuestas por el Juez nacional que no permiten al Tribunal de Justicia dar una interpretación eficaz del Derecho Comunitario».
Merece la pena detenerse algo en la sentencia Telemarsicabruzzo -EDJ 1993/14562-:
Ciertas sociedades propietarias de emisoras de radiodifusión televisiva tenían un litigio en el que estaba implicado, como demandado, el Ministerio italiano del ramo. Para explicar el planteamiento de estas cuestiones, el juez nacional, previa cita del texto delart.86 del Tratado CEE -EDL 1957/52-, se limita a alegar que dicha norma prohíbe toda forma de monopolio y señala que «ante él se suscitó un problema de competencia». Formuló dos preguntas:
1) ¿Constituye una infracción del aptdo 3 del art.85 y delart.86 del Tratado de Roma -EDL 1957/52- el hecho de que el Gobierno italiano se haya reservado el uso de determinados canales para radiodifusión televisiva, impidiendo que el sector privado pueda disponer de tales canales comprendidos entre las frecuencias 67 y 69 UHF y, concretamente, de los canales 67, 68 y 69, sin establecer normas de coordinación sobre la utilización de dichos canales?
2) ¿Resulta semejante comportamiento compatible con el Tratado de Roma y con las normas que regulan la competencia?
En su sentencia, recuerda el Tribunal que la necesidad de llegar a una interpretación eficaz para el Juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos sobre los que se basan tales cuestiones. Estas exigencias, dice, son pertinentes especialmente en el ámbito del Derecho de la competencia, que se caracteriza por complejas situaciones de hecho y de Derecho. Y concluye: las resoluciones de remisión no contienen indicación alguna al respecto, aunque los autos que remitió el órgano jurisdiccional nacional y las observaciones escritas han proporcionado algunas informaciones al Tribunal de Justicia, como se deduce del informe para la vista, al igual que las alegaciones de las partes expuestas en la vista, tales informaciones son fragmentarias y no permiten al Tribunal de Justicia, a falta de un conocimiento suficiente de los hechos del litigio principal, interpretar las normas comunitarias sobre la competencia respecto a la situación de este litigio, tal como pretende el órgano jurisdiccional remitente.
Diversos autos posteriores a esa sentencia (La Pyramide, Grau Gomis o Max Mara) han declarado sin ambages, en doctrina que puede decirse que ya está absolutamente consolidada, la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial planteada por los jueces nacionales correspondientes, alegando que «la referencia demasiado imprecisa a las situaciones de hecho y de Derecho expuestas por el Juez nacional no permiten al Tribunal de Justicia dar una interpretación eficaz del Derecho Comunitario». O, auto Grau Gomis, que «la información que proporcionan las resoluciones de remisión sirve no sólo para que el Tribunal de Justicia pueda dar respuestas útiles, sino también para que los Gobiernos de los Estados miembros y las demás partes interesadas puedan tener la posibilidad de presentar observaciones» como les autoriza el Estatuto del Tribunal de Justicia.
Ni qué decir tiene que estos parámetros deben exigir del juez nacional un especial celo al plantear la cuestión. No se trata sólo de cumplir las recomendaciones del propio TJUE del año 2012 en punto a redacción, extensión y normas de estilo, sino de proporcionar al destinatario de la cuestión (el TJUE) los elementos indispensables para que pueda efectuar un pronunciamiento.
Y estos elementos indispensables son los siguientes:
a) Una sucinta, pero suficiente, descripción del litigo con referencia a los hechos, las posiciones de las partes y las pretensiones que se ejercitan;
b) Una determinación literal y precisa de las normas jurídicas internas que resultan (o pueden resultar) aplicables al caso, de la jurisprudencia recaída y de las disposiciones del Derecho europeo concernidas;
c) Un juicio de relevancia sobre la necesidad de plantear la cuestión;
d) Una o varias preguntas, claras y precisas, sobre las cuestiones esenciales para resolver el litigio.
Sobre el juicio de relevancia, verdadera clave de bóveda del planteamiento, volveré más adelante al abordar las doctrinas del acto claro y del acto aclarado.
3. El objeto del reenvío prejudicial: exclusión de las cuestiones que se refieran al derecho interno
Conviene hacer una precisión relevante sobre el objeto de la cuestión prejudicial. El TJUE ha señalado con reiteración (v. sentencia Bozetti 9-7-85) que el objeto de la cuestión prejudicial es interpretar el derecho europeo, no el derecho interno. No se trata, con la cuestión prejudicial, de pedir que el TJUE resuelva si el derecho interno es o no compatible con el Derecho de la Unión Europea.
En la sentencia Wilson 19-9-06 -EDJ 2006/253080- se afirmó literalmente lo siguiente: «no corresponde al Tribunal de Justicia, en un procedimiento promovido en virtud del artículo 234 CE -EDL 1957/52-, pronunciarse sobre la compatibilidad de normas de Derecho interno con el Derecho comunitario, ya que la interpretación de estas normas corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales; el Tribunal de Justicia sigue siendo competente para proporcionar a estos órganos jurisdiccionales todos los elementos de interpretación relacionados con el Derecho comunitario que puedan permitirles apreciar la compatibilidad de dichas normas con la normativa comunitaria».
El juez nacional, por tanto, no puede interrogar al TJUE sobre su derecho interno sino exclusivamente sobre el derecho de la UE. Cuando el Tribunal de Luxemburgo le responda sobre esa duda interpretativa, podrá el juez nacional extraer su conclusión sobre su propio derecho interno.
Un importante sector doctrinal ha criticado alguna resolución del TJUE en la que éste habría «caído en la trampa» de interpretar el derecho interno dejando sin su margen de apreciación al juez nacional. En la sentencia Mohamed Aziz 14-3-13 -EDJ 2013/21522- (sobre el sistema de ejecuciones hipotecarias vigente en España) se desliza una afirmación en el parágrafo 63 que pone de manifiesto que el TJUE está interpretando nuestro derecho interno al afirmar que «procede declarar que la normativa española controvertida en el litigio principal no se ajusta al principio de efectividad, en la medida en que hace imposible o excesivamente difícil, en los procedimientos de ejecución hipotecaria iniciados por profesionales y en los que los consumidores son parte demandada, aplicar la protección que la Directiva pretende conferir a estos últimos».
En mi opinión, hay ocasiones en que es extraordinariamente tenue la línea divisoria entre una petición de interpretación del Derecho de la UE y una petición de análisis del derecho interno a la luz de la normativa comunitaria. Tan es así, que no es extraño que el TJUE, ante preguntas de ese tipo, las reformule para que la duda interpretativa respete esas exigencias.
4. La sentencia prejudicial y sus efectos
Ni qué decir tiene que en la tercera fase de la cuestión prejudicial, el juez nacional debe necesariamente atemperarse a la decisión del TJUE y actuar conforme se sigue de la interpretación o de la decisión que éste adopte.
La interpretación emitida por el Tribunal de Luxemburgo vincula, así, al órgano jurisdiccional que formuló la cuestión prejudicial que, en ningún caso, puede separarse de ella o ignorarla. Ni por propia autoridad ni porque se lo indique un órgano jerárquicamente superior puede desconocer lo interpretado en una sentencia por el Tribunal de Justicia.
En cualquier caso, nada impide al destinatario principal de la respuesta prejudicial que vuelva a solicitar del TJUE una nueva interpretación de la disposición si no se siente suficientemente ilustrado con la obtenida. Así, en la sentencia Kaba 6-3-03 -EDJ 2003/3077- se dice expresamente que «la autoridad de que está revestida una sentencia dictada con carácter prejudicial no obsta a que el juez nacional que es su destinatario pueda estimar necesario volver a someter la cuestión al Tribunal de Justicia antes de resolver el litigio principal» en el caso de que «tropiece con dificultades de comprensión o de aplicación, cuando plantee al Tribunal una nueva cuestión de Derecho, o incluso cuando le someta nuevos elementos de apreciación que puedan conducir al Tribunal a responder de manera diferente a una cuestión ya planteada».
Resulta interesante, en todo caso, determinar los eventuales efectos ad extra de la sentencia prejudicial. Parece evidente que, como quiera que la sentencia interpreta el Derecho de la Unión, obligue a cualquier otro órgano judicial nacional que deba aplicar el Derecho que ha sido interpretado.
Cabe hablar, pues, de una eficacia erga omnes de la sentencia que enlaza directamente con la doctrina del acto aclarado que supone que una disposición que ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia permite considerar que elimina (aunque no impide) la obligación de plantear una cuestión sobre la misma.
El problema es que las sentencias del Tribunal de Luxemburgo, en ocasiones, se refieren tan extensamente a las concretas circunstancias del litigio en que se plantearon que es difícil identificar con absoluta seguridad una doctrina general sobre la materia.
Y surge aquí una nueva cuestión: la de si ha de reputarse, siempre y en todo caso, retroactiva la interpretación efectuada por el TJUE.
Según reiterada jurisprudencia del TJUE (sentencia Blaizot 2-2-88) la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el art.267 TFUE -EDL 1957/52-, hace el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho de la Unión aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada por el juez incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación, si además se reúnen los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha.
Sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos requisitos esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves.
En muy pocas ocasiones se ha empleado esta técnica. Destaca, quizás y por conocida, la sentencia Bosman 15-12-95 -EDJ 1995/11890-. En ella se afirmó que el art.48 del Tratado CEE -EDL 1957/52- se opone a la aplicación de normas adoptadas por asociaciones deportivas, con arreglo a las cuales un jugador profesional de fútbol nacional de un Estado miembro sólo puede, al término del contrato que le vincula a un club, ser empleado por un club de otro Estado miembro si este último ha abonado al club de origen una compensación por transferencia, formación o promoción y que también se opone a la aplicación de normas adoptadas por asociaciones deportivas según las cuales, en los partidos de las competiciones por ellas organizadas, los clubes de fútbol sólo pueden alinear un número limitado de jugadores profesionales nacionales de otros Estados miembros.
En esa sentencia se limita, sin embargo, su eficacia temporal en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica en relación con la primera cuestión (necesidad de compensar al club de origen) y se afirma que el efecto directo del art.48 del Tratado -EDL 1957/52- no puede ser invocado en apoyo de reivindicaciones relativas a una compensación por transferencia, formación o promoción que, en la fecha de la presente sentencia, ya haya sido pagada o se adeude aún en cumplimiento de una obligación nacida antes de dicha fecha. No hay limitación, sin embargo, en relación con las cláusulas de nacionalidad, respecto de las que no cabe admitir la limitación temporal de los efectos de la propia sentencia.
III. La facultad/obligación de plantear la cuestión. Las doctrinas del acto claro y del acto aclarado
1. Cuestiones de interpretación y cuestiones de validez
El esquema que resulta del actual artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -EDL 1957/52- parece sencillo. Cuando el juez nacional tiene una duda sobre la interpretación del Derecho de la Unión Europea que pueda condicionar la aplicación de una disposición interna que resulte esencial para resolver el litigio tiene la facultad de plantear una cuestión prejudicial de interpretación; pero tiene la obligación de hacerlo cuando su decisión no sea susceptible de recurso judicial de derecho interno.
Lógicamente este derecho/deber solo se produce cuando el órgano judicial correspondiente tenga una duda relevante sobre cual deba ser la interpretación del Derecho europeo a efectos de resolver el litigio. Dicho de otro modo, no existirá ni facultad, ni obligación, de plantear la cuestión cuando al órgano judicial competente no se le susciten dudas interpretativas.
Distinto es el supuesto de las cuestiones prejudiciales de validez. En estos casos, el precepto obliga a su planteamiento, de manera que si el juez nacional tiene dudas relevantes para la solución del litigio respecto de una eventual contradicción entre un acto del derecho derivado y una disposición del derecho constitutivo, está en todo caso obligado a plantear la cuestión, sean o no firmes las resoluciones que resuelvan el pleito en el que tales dudas se hayan suscitado.
Por tanto, también en las cuestiones de validez, la piedra angular se sitúa en la existencia de una duda, en este caso sobre la vulneración, por el acto inferior de derecho derivado, de la norma superior contenida en el derecho constitutivo.
El recto entendimiento de la obligación impuesta supone, de esta forma: a) que el juez nacional puede desestimar los motivos de invalidez de la norma europea alegados si no tiene dudas sobre su validez; b) que no puede declarar en absoluto la invalidez de una norma jurídica de la Unión, pues esa facultad «está reservada al mismo Tribunal de Justicia» (sentencia Foto-Frost 22-10-87 -EDJ 1987/16246-).
2. Las doctrinas del acto claro y del acto aclarado
En relación con la cuestión prejudicial de interpretación, el precepto aplicable, elart.267 TFUE -EDL 1957/52-, parece establecer literalmente que el planteamiento de la cuestión se impone –facultativa u obligatoriamente a tenor de la competencia funcional- cuando la solución al litigio exija interpretar el derecho de Unión.
A partir de la doctrina sentada en la sentencia Da Costa 27-3-63 -EDJ 1963/3141- y, sobre todo, en la sentencia Cilfit 6-10-82 -EDJ 1982/11559- se ha acotado -o atemperado- aquella imposición en los supuestos en los que nos hallemos ante lo que ha venido en llamarse acto claro o acto aclarado.
Así, los jueces nacionales no tendrían por qué plantear la cuestión prejudicial, a pesar de tener que efectuarse en su litigio una interpretación de normas europeas:
a) Si la interpretación necesaria para resolver el pleito o la duda sobre el alcance del derecho de la Unión Europea resultan coincidentes y son materialmente idénticas a una cuestión que ya fue objeto anteriormente de una decisión con carácter prejudicial en un asunto análogo.
b) Si la respuesta se encuentra ya en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sentada a través de cualquiera de los procedimientos para cuyo conocimiento es competente, aunque las cuestiones debatidas no sean estrictamente idénticas.
c) Cuando la correcta aplicación se imponga con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución a la cuestión suscitada, en el bien entendido de que el juez debe llegar a la convicción de que la solución se impondría igualmente con la misma evidencia a los órganos judiciales de los demás Estados miembros, así como al propio Tribunal de Justicia.
Los dos primeros supuestos integran la llamada doctrina del acto aclarado, según la cual no existe el deber de plantear la cuestión si la dudosa norma europea aplicable al caso ya ha sido interpretada por el TJUE en más de dos ocasiones, sea en asuntos prejudiciales, sea en otro tipo de procedimientos.
Esta doctrina ha sido recordada por el propio TJUE en sus Recomendaciones de 2012 y se ha incluido en elart.99 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia -EDL 2012/22793- como causa que permite al TJUE dictar auto motivado (no de inadmisibilidad, sino de terminación) del procedimiento.
En cualquier caso, para que resulte aplicable este criterio es preciso que concurra alguna de las circunstancias siguientes, también precisadas por el propio TJUE: a) Que la cuestión prejudicial que se plantea o se pretende plantear sea idéntica a otra sobre la que el Tribunal ya ha resuelto; b) Que la respuesta a tal cuestión pueda deducirse claramente de la jurisprudencia.
En relación con el acto claro, en la propia sentencia Cilfit -EDJ 1982/11559- el Tribunal de Justicia ha subrayado que la posibilidad de no plantear la cuestión por la evidencia con la que se presenta el Derecho de la Unión debe ser apreciada en función de las características del derecho de la Unión y de las dificultades particulares que presenta su interpretación. Dice la sentencia que el juez nacional debe tener en cuenta, en particular, que: los textos del derecho de la Unión Europea están redactados en varias lenguas, todas ellas auténticas, por lo que la interpretación de sus normas requiere la comparación entre las distintas versiones lingüísticas. Incluso en los casos en los que haya exacta concordancia de las versiones en diferentes lenguas, se ha de reparar en que el ordenamiento de la Unión utiliza una terminología propia, de modo que los conceptos jurídicos que utiliza no tienen por qué tener el mismo contenido que en los diferentes ordenamientos internos.
Esta doctrina, del acto claro, plantea otros importantes problemas interpretativos. Se ha dicho, en relación con la sentencia Cilfit -EDJ 1982/11559-, que más que de acto claro (cuya determinación presupone una labor interpretativa previa que conduce a la claridad), debería hablarse de acto evidente (que se impone por sí mismo, sin necesidad alguna de interpretación). La doctrina tiene, además, detractores (partidarios del reenvío automático).
En cualquier caso, lo trascedente es que la posibilidad que se deriva de la doctrina que analizamos (según la cual, el juez nacional puede no plantear la cuestión si resulta evidente la interpretación que corresponde) convive con la posibilidad que ostentan los jueces de no aplicar (desplazándolas) cualesquiera normas de derecho interno (sea cual sea su rango) contrarias al Derecho de la UE.
Recordemos que, desde la sentencia Simmenthal -EDJ 1978/7394-, el juez nacional, como juez comunitario, está obligado a garantizar la plena eficacia de las disposiciones europeas dejando inaplicada en caso de necesidad, por su propia iniciativa, cualquier disposición nacional contraria, incluidas todas las que tengan fuerza de ley, sin solicitar o esperar la derogación o remoción previa de dicha disposición nacional por el legislador o mediante cualquier otro procedimiento constitucional.
Recordemos también que a partir de la sentencia Kucukdeveci -EDJ 2010/793- la facultad reconocida al juez nacional de solicitar una interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia antes de dejar sin aplicación la disposición nacional contraria al Derecho de la Unión no puede transformarse en una obligación por el hecho de que el Derecho nacional no permita a dicho juez abstenerse de aplicar una disposición nacional que estime contraria a la Constitución sin que dicha disposición haya sido previamente declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
3. El juicio de relevancia
La aplicación de la doctrina del acto claro debe efectuarse siempre con cautela, pero la misma debe ser extrema cuando conduzca a la inaplicación de un precepto interno (legal o no) que en caso contrario.
No está de más tener en cuenta que el TJUE precisó la mencionada doctrina afirmando que antes de concluir que se da tal situación (evidencia del criterio interpretativo), el órgano jurisdiccional nacional debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia. Tan solo si estas condiciones se reúnen puede abstenerse el órgano jurisdiccional nacional de someter la cuestión al Tribunal de Justicia y resolver bajo su propia responsabilidad.
El juicio de relevancia se constituye, por tanto, en la actividad esencial que el juez nacional debe efectuar cuando aborda la conveniencia (o no) de plantear una cuestión prejudicial. A través del mismo debe determinarse, ni más ni menos, si la respuesta prejudicial es necesaria, esto es, si puede o no condicionar el resultado del litigio. Además, como se ha visto, deben existir dudas razonables acerca de la interpretación y/o la validez de la norma europea que puede ser aplicada al caso.
Lo cierto, sin embargo, es que la aplicación judicial de las doctrinas del acto claro (y, en parte, del acto aclarado) ha llevado a cometer abusos, por exceso y por defecto, probablemente porque los jueces nacionales no han interiorizado, siempre y en todos los casos que se les someten, qué significa exactamente el juicio de relevancia y cuál es el alcance de aquellas dos doctrinas que permiten eludir la facultad/obligación de plantear la cuestión.
Y al respecto conviene precisar que la determinación de si concurre esa necesidad no constituye una potestad discrecional del órgano judicial. Aunque es común encontrar numerosas resoluciones (de nuestros tribunales, del Tribunal Constitucional y del propio TJUE) en las que se habla del «amplio margen de apreciación que ostenta el juez nacional para plantear o no la cuestión», no podemos obviar que aquella necesidad (entendida como verdadero condicionante del resultado del proceso) constituye un concepto jurídico indeterminado que no admite más que una respuesta justa: o es necesario plantear la cuestión o no lo es.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional (y veremos más adelante) la decisión de plantear o no la cuestión no descansa en una apreciación subjetiva del juez, sino que debe objetivarse aquella necesidad o su ausencia.
Si ello es así, forzoso será concluir que el juez nacional debe motivar con precisión y suficiencia no solo su decisión de plantear la cuestión (si no motiva y la plantea, lo normal será su inadmisión por el TJUE), sino también la de no plantearla en aquellos supuestos en los que se haya puesto encima de la mesa, por las partes o por el propio órgano judicial en el litigio, el Derecho europeo.
Dicho de otro modo, su decisión (rechazando el planteamiento) debe precisar de manera suficiente porqué no concurre duda interpretativa alguna sobre la adecuada interpretación del Derecho de la UE o porqué ésta ha de reputarse aclarada (determinando en este caso cuáles son los pronunciamientos del TJUE idénticos o sustancialmente similares). En el caso de que rechace la colisión entre el derecho interno y el comunitario deberá, asimismo, concretar porqué es evidente (acto claro) la correcta aplicación de la norma europea en el acto aplicable al litigio.
4. La cuestión prejudicial de validez. ¿Es siempre improcedente el criterio del acto claro o del acto aclarado?
Hemos visto más arriba que, en relación con las cuestiones de validez, el juez nacional puede rechazar los motivos de invalidez de la norma europea alegados si no tiene dudas sobre su validez, pero no puede declarar en absoluto la invalidez de una norma jurídica de la Unión, pues esa facultad está reservada al Tribunal de Justicia.
En el asunto Gaston Schul -EDJ 1985/11866-, el Abogado General Ruiz-Jarabo propuso extender la doctrina del acto claro (o aclarado) a las cuestiones de validez. Se trataba entonces de una norma (aplicable al caso del litigio planteado) de contenido material prácticamente idéntico a otra anterior cuya ineficacia había sido ya declarada en un proceso prejudicial. Afirmaba en sus conclusiones que, aun aceptando que el criterio rompería el monopolio del TJUE, el mantenimiento a ultranza de la obligación de suscitar la cuestión prejudicial de validez cuando la norma es manifiestamente nula, denotaba un excesivo rigor formalista que no se aviene con el principio de buena administración de justicia. El criterio no fue aceptado por el Tribunal que afirmó en la sentencia correspondiente que había que dirigirse a él para plantear la cuestión de validez incluso cuando el propio TJUE ya hubiese declarado inválidas disposiciones equivalentes de otro reglamento comparable.
En todo caso, conviene precisar que el planteamiento de la cuestión de validez es obligatorio si el juez nacional cree que la norma de derecho derivado es inválida, obviedad que se desprende del citado monopolio declarativo del TJUE. Pero que no es obligatoria si llega a la conclusión (también motivada) de que no hay duda alguna sobre el ajuste de aquella norma a los productos normativos a los que está jerárquicamente subordinada.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de febrero de 2017.
(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).
ElDerecho.com no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación