En los últimos días se ha anunciado la constitución de una Comisión de Expertos para el estudio, una vez más, de posibles modificaciones en la normativa tributaria de la Comunidad Valenciana. Por un lado resulta inaplazable resolver de modo estable la infrafinanciación endémica de la Comunidad Valenciana; por otro, en lo que ésta puede regular, considerar una posible redefinición, o reordenación, de los impuestos al servicio de diversas políticas públicas.
Casi de inmediato ha saltado el debate acerca del establecimiento, o no, de una “tasa” turística” (un impuesto en realidad, en sentido propio). La simple consideración de esta posibilidad ha tenido un reflejo mediático, aún antes de considerarse qué podría hacerse, por qué, cuánta recaudación supondría, a qué podría destinarse y si habría, o no, un reparto de dicha recaudación entre la Generalitat y los municipios turísticos.
No se trata de una iniciativa extraña en el entorno, ni internacional ni nacional, por lo que parece lógico considerar algunos factores antes de aprobarla o rechazarla de plano. Factores no solo jurídicos, sino también económicos y sociológicos. A estas alturas debiera parecer claro que el éxito o fracaso de las normas tributarias se mide por su eficacia, en términos de aceptación social y en función de los resultados obtenidos. Baleares y Cataluña son dos experiencias recientes, distintas y con recorrido diferente; Baleares, a su vez, en dos etapas (2002-2003, y nueva iniciativa en 2016) y con diseños distintos.
La experiencia cercana permite simular empíricamente su posible impacto en la Comunidad Valenciana, la adaptación a las singularidades que pueda presentar nuestro sector turístico, y su posible utilización como instrumento al servicio no sólo de la recaudación sino de otras finalidades, también hechas propias por agentes económicos y particulares. Por tanto, también parece lógico integrar desde el primer momento el diálogo económico y social en este proceso de reflexión. Contamos ya con demasiados casos en los que los tributos propios de las CC.AA han tenido escasa viabilidad, no sólo por problemas jurídicos de encaje constitucional, sino también por un déficit de participación de los agentes sociales y económicos en el proceso de elaboración de las normas. También el rechazo conduce al fracaso del Derecho.
En estas líneas no pretendemos, desde luego, agotar el tema sino únicamente destacar algunos de los aspectos que consideramos esenciales.
En primer lugar, ¿de qué hablamos cuando se alude a “tasa o impuesto” turístico? No hablamos de experimentos con gaseosa. Se trata del modelo del “taxe de sejour” extendido en numerosos municipios de Francia, en muchas otras ciudades europeas y de otros entornos. Se trata de un tributo generalmente de importe fijo que grava las pernoctaciones turísticas y se recauda a través de los establecimientos de alojamiento. Consiste en hacer recaer en los turistas parte del coste de la provisión de bienes y servicios públicos locales que consumen, dándole una aplicación finalista a nivel local, destinando lo recaudado a la promoción turística o a la mejora y provisión de servicios turísticos públicos en destino. Además, puede utilizarse como instrumento de política turística para regular o estimular determinados comportamientos; en el caso de Baleares, tanto en su versión inicial como en la planteada en 2016 se hace especial hincapié en su finalidad medioambiental (“Impuesto de turismo sostenible” es la denominación en 2016).
En segundo lugar, y como cuestión fundamental, ¿de cuánto estaríamos hablando en la Comunidad Valenciana? Los números, sin lugar a duda, condicionarán la viabilidad de esta posibilidad. La Conselleria de Hacienda estima que podría recaudarse por esta vía más de 30 millones de euros. Sin embargo, del estudio de los datos del Impuesto sobre la Pernoctaciones en Establecimientos Turísticos de Cataluña (recaudó 40,5 millones de euros en 2014), así como de una primera prudente estimación propia a partir del número de pernoctaciones, preferimos situar la posible recaudación en una cifra que rondaría los 20 millones de euros.
En tercer lugar, ¿qué se pretende hacer con esta recaudación? Una cosa es establecer un impuesto con la simple finalidad de incrementar los ingresos, y otra distinta como instrumento en que convergen distintas finalidades.
En Cataluña el Impuesto sobre pernoctaciones en establecimientos turísticos se concreta en una graduación de la carga tributaria en atención a la categoría del establecimiento, y cuya recaudación se afecta a un fondo de turismo con finalidades de promoción, impulso, preservación y desarrollo de infraestructuras turísticas. En Baleares se prevé afectar la recaudación a: protección, preservación y recuperación del medio natural, rural y marino; mejora de la calidad y la competitividad del sector turístico; fomento de la des-estacionalización; creación de producto turístico y promoción turística; desarrollo de infraestructuras relacionadas con el turismo sostenible; recuperación y rehabilitación del patrimonio histórico y cultural; impulso de proyectos de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica que contribuyan a la diversificación económica o relacionados con el ámbito turístico; y mejora de la formación y la calidad de la ocupación del sector turístico. Es decir, con mayor o menor componente medioambiental, también se busca dar respuesta a necesidades y demandas del sector turístico. De ahí la necesidad de integrar a sus agentes desde el comienzo en el diseño del impuesto.
El debate acerca del perjuicio que pueda presentar esta figura sobre la competitividad de los destinos turísticos de la Comunidad Valenciana no puede, ni debe, aislarse de un contexto en que el propio sector destaca una reducción del nivel de rentabilidad del turismo de sol y playa, que concentra un porcentaje muy elevado de la demanda. Resulta comprensible el reparo inicial de los agentes económicos que consideran como destinos menos maduros los nuestros, en comparación con otros. Hay que resaltar, sin embargo, que el establecimiento de figuras de estas características en otros destinos no ha demostrado tener impacto negativo alguno. Por otro lado, precisamente la aspiración a incrementar la madurez y rentabilidad del sector también depende de la inversión pública en promoción turística, calidad del entorno y servicios públicos percibidos por el turista.
Las insuficiencias financieras de los niveles territoriales de gobierno con competencias en materia de promoción turística, y de provisión de bienes y servicios también restan competitividad. De las primeras resulta una menor presencia en los mercados internacionales, y de las segundas depende directamente una calidad en los servicios públicos y un mantenimiento del entorno urbano y geográfico que evite su degradación, o una percepción insatisfactoria de los mismos por parte de los turistas. No reconocerlo supone reducir el debate sobre estos impuestos a unos términos demasiado simplistas.
Ello nos lleva, a su vez, al cuarto interrogante: ¿para quién, o entre qué entes públicos se repartiría la recaudación? En el entorno internacional en muchos casos este tipo de impuesto es un tributo local. En España la tributación local se mueve en las coordenadas establecidas por la Ley de Haciendas Locales, en la actualidad los Ayuntamientos no pueden establecer un impuesto de este tipo. Sin embargo es cierto que los municipios turísticos tienen especiales necesidades de gasto público, y que son competencias locales varias áreas de actuación pública que inciden en el entorno, urbano o no, considerado como destino turístico.
El reto de escalar posiciones para los destinos turísticos de la Comunidad Valenciana, se quiera reconocer o no, también está fuertemente condicionado por la capacidad financiera de los municipios para cubrir las necesidades de bienes y servicios, porque ello incide en la repetición y recomendación de estancias. En términos tan simples como visuales para poner un ejemplo: el estado de las playas y del entorno natural es lo primero que percibe un turista, y eso determina su satisfacción con el destino elegido; también la red de transporte urbano es buen ejemplo. Por tanto, necesariamente debe dialogarse sobre cómo repartir y gestionar la recaudación entre los dos niveles de gobierno afectados: Generalitat y Ayuntamientos.
Por último, también debe reconocerse, como así se viene reclamando desde los agentes económicos protagonistas en el sector, el problema del escapismo y distorsión de la competencia que se produce como consecuencia de la dificultad de sujetar a control las estancias en establecimientos irregulares. La iniciativa de regular y establecer este tipo de figura debe venir coordinada transversalmente con la regulación e inspección de los establecimientos turísticos, para arrojar del mercado a la competencia ilegal. En este punto, la coordinación con los planes de inspección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria es muy importante: la potencia de la Administración estatal para inspeccionar el sector tiene como efecto el control simultáneo del fraude en el IVA, en este posible impuesto y en el control de los establecimientos irregulares. La normativa vigente prevé colaboración de Administraciones en este sentido, y lo lógico es aprovecharlas. Un ejemplo más de la sinergia entre la política tributaria y otras finalidades.
[1] Este artículo es resultado del Proyecto de investigación premiado en su día en la Convocatoria “FERRER EGUIZÁBAL HACIENDAS LOCALES. EDICIÓN EXTRAORDINARIA 2010” (Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona): “Alternativas y propuestas para una reordenación de la financiación municipal en el contexto actual: posibilidades de implementación de recursos financieros vinculados a la actividad turística. El caso particular de Cataluña y la ciudad de Barcelona”.
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