No sé si la Administración tributaria es consciente de su pérdida de crédito entre la ciudadanía. Dicen en los bares que se tarda meses o años en fidelizar un cliente y cinco minutos en perderlo. Los clientes de Hacienda son forzosos, así que no hay preocupación de que se pierdan, pero sí debería de haberla si se distancian de la Institución, porque desde los años 80 costó mucho ganar el respeto y la confianza de los españoles en la Hacienda Pública mediante la mejora de la Administración tributaria (AEAT 1992) y el desarrollo de un sistema tributario moderno, equilibrado y progresivo (1977, 1986, 1992, 1995).
Pues bien, con notable prodigalidad y esfuerzo sostenido - no en cinco minutos- se empeña la Hacienda Pública en los últimos años en dilapidar el crédito conseguido con tantos esfuerzos, al situar al contribuyente en un estado de desconfianza legítima y ansiedad sobre el futuro inmediato o a largo plazo de sus obligaciones tributarias y de descreimiento respecto a sus posibilidades reales de ejercicio pleno de sus derechos y garantías.
Los casos prácticos de estímulo al desaliento están al orden del día:
- Se abusa del procedimiento legislativo en materia tributaria recurriendo en lugar de a la LEY ordinaria, a los Reales Decretos- Leyes o las enmiendas sorpresivas en el trámite parlamentario, generando al menos retroactividad psicológica y afectando la seguridad jurídica como en el caso del Impuesto sobre Grandes Fortunas.
- Se invaden los límites competenciales de las potestades tributarias establecidos en la normativa de financiación de las Comunidades Autónomas interviniendo materias imponibles previamente cedidas, como ha ocurrido recientemente con el Impuesto sobre el Patrimonio. Y ya se anuncia la intención de hacer lo mismo con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
- Se elude o se obstaculiza, siempre que es posible y en la medida de lo posible, con la complicidad o no del Tribunal Constitucional, la reparación de los perjuicios ocasionados por la legislación inconstitucional o contraria al Ordenamiento europeo. Casos bien recientes los del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos Urbanos o el del tipo autonómico del Impuesto sobre Hidrocarburos. Es una burla cruel que se reconozca que te cobraron un tributo ilegal pero que no te lo devuelvan, o que no te lo devuelvan porque no te posicionaste oportunamente de manera litigiosa, por desconocimiento o confianza en el comportamiento de la Administración o porque no eres repercutido en sentido estricto.
- En el procedimiento de aplicación de los tributos, la consideración de los principios del derecho tributario, excepto legalidad y jerarquía, debe esperar a los Tribunales de Justicia o todo lo más y con cierta timidez a las Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central. Es como si la propia organización desconfiase de su capacidad de aplicación de los principios generales del Derecho o del Orden Comunitario en la interpretación de la legislación fiscal, así que los criterios de regularización predeterminados y los Acuerdos ajustados a modelo operan fluidamente.
- Consecuencia de lo anterior es la litigiosidad. Pero el coste de la litigiosidad, que ya es mala de por sí, no es igual para todos y agota al contribuyente pequeño que opta muchas veces por pagar al no poder asumir el coste de la reclamación. Será difícil convencerle de cualquier cumplimiento riguroso futuro si puede evitarlo.
- La Administración tributaria reacciona mal a los criterios correctores del Tribunal Supremo en materia de interpretación o aplicación de las normas tributarias. En lugar de asumirlos, se trata de contrarrestarlos con medidas legislativas inmediatas en disposiciones etiquetadas normalmente con el logo “lucha contra el fraude y la evasión fiscal”. Hay muchos ejemplos por lo que no es necesario ejemplificar, pero no es sano un estado de desconexión entre Instituciones tan inclusivas potencialmente como la Administración Tributaria y el Poder Judicial.
- Finalmente, la accesibilidad a la Administración tributaria se ha complicado mucho después de la pandemia como consecuencia de la implantación de los sistemas de teletrabajo y de cita previa que producen un efecto alejamiento probablemente no querido pero que complica mucho la gestión urgente, consultar, conocer la situación de un expediente, etc.
Expreso este disgusto a raíz del último episodio/espectáculo en materia de legislación ocurrido en la Comisión de Hacienda del Congreso de los Diputados con ocasión de la tramitación del Proyecto de Ley por la que se establece un Impuesto Complementario para garantizar un mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud, donde ha llegado a pactarse por algunos grupos parlamentarios que el Gobierno prorrogará un año más el gravamen energético ya existente, vía Real Decreto-Ley. Está claro ya que el asombro se queda sin límites ante este nuevo cambalache legislativo, que esperamos que no prospere, sobre el principio de legalidad y la división de poderes. Tan inconstitucional es, que la promesa de Real Decreto-Ley se ha abierto luego, sin descartarlo definitivamente, a una posible proposición de ley que debería negociar una comisión integrada por representantes de la actual mayoría parlamentaria. Por eso digo que es difícil mantener el crédito con este tipo de actuaciones.
La historia empezó bien y ordenadamente con la aprobación de la Directiva 2022/2523 del Consejo de 15 de diciembre de 2022, fruto de un largo camino internacional de diseño de medidas contra la planificación fiscal internacional que arranca de la iniciativa BEPS de la OCDE de la que siguen las NORMAS MODELO CONTRA LA EROSIÓN DE LA BASE IMPONIBLE (PILAR 2) aprobadas el 14 de noviembre de 2021 por el llamado Marco Inclusivo de la OCDE/G20 sobre BEPS, al que se adhirieron los Estados Miembros de la Unión Europea, que con voluntad de coherencia y coordinación aprueban la Directiva, anticipándose, además, a las decisiones de otras áreas económicas mundiales.
España había incumplido hasta ahora los plazos de transposición previstos en la Directiva (art. 56), fundamentalmente poner en vigor, a más tardar el 31 de diciembre de 2023, las disposiciones necesarias. El último plazo límite sería el 31 de diciembre de 2024, momento de entrada en vigor del conjunto de la normativa del Impuesto Complementario para los períodos impositivos posteriores. O sea, el Impuesto Complementario debería aplicarse a los períodos impositivos iniciados a partir de 31 de diciembre de 2023 (2024) y con la regla de beneficios insuficientemente gravados para los períodos impositivos que se inicien a partir del 31 de diciembre de 2024 (2025 y siguientes).
En principio, la tramitación legislativa del Proyecto de Ley iba a permitir subsanar el incumplimiento dignamente y con desahogo, pero el fracaso de la Ley de Presupuestos Generales del Estado (tampoco la Ley de Presupuestos puede hacer cualquier cosa), ha convertido este Proyecto en un instrumento útil para intentar sacar adelante otras medidas tributarias, mediante el ya experimentado exitosamente mecanismo de las enmiendas de última hora, que ha retrasado semanas la tramitación y puesto en peligro la aprobación del Proyecto de Ley por las discrepancias sobre lo que hay que hacer entre el PSOE y sus socios en el Gobierno y entre el Gobierno y las minorías que le apoyan en las Cortes, que terminaron explotando como decíamos más arriba en la Comisión de Hacienda, con el riesgo subsiguiente para el cumplimiento de nuestras obligaciones comunitarias.
Si tenemos en cuenta que este nuevo Impuesto es de dificultad técnica extrema y afecta a grandes grupos económicos (unos 830) que compiten en general en el mercado internacional, donde se van a encontrar evidentemente con contramedidas, lo ocurrido tiene poco ver con la seguridad jurídica y la certeza que demanda el mejor cumplimiento de obligaciones fiscales complejas. El legislador es consciente de ello porque habilita, saltándose cualquier regla de atribución de competencias reglamentarias, a la Dirección General de Tributos, a dictar disposiciones (¿?) interpretativas o aclaratorias de la Ley, recogiendo los criterios interpretativos derivados de los Comentarios, Guías Administrativas y demás principios o criterios elaborados y públicamente divulgados por la OCDE y la Unión Europea. Veremos qué valor atribuyen los Tribunales a estas disposiciones, porque el art. 12.3 de la LGT no creemos que las habilite desde luego. Aparte de que el Consejo de Estado ya realizó observaciones sobre esta cuestión en su dictamen al Anteproyecto de Ley, no puede olvidarse que la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Económico-Administrativo Central vincula a la Administración del Estado.
En cualquier caso, lo ocurrido proporciona una información valiosísima sobre lo que le gustaría hacer fiscalmente a la mayoría de gobierno, a pesar de que no todos, como luego se ha visto, estén de acuerdo con lo que proponen los otros, por lo que tratamos de sintetizarla aquí por su interés general.
El Grupo Socialista presentó una serie de enmiendas dirigidas principalmente a la creación de nuevos impuestos pero que incluyen también modificaciones de otras normas tributarias, destacadamente:
- Creación del Impuesto sobre los Líquidos para Cigarrillos Electrónicos y otros Productos relacionados con el Tabaco.
- Actualizar, elevándola, la fiscalidad sobre las labores del tabaco.
- Incrementar los tipos impositivos del Impuesto sobre Hidrocarburos correspondientes a los gasóleos para automoción y a los carburantes con mezcla de gasóleo.
- Creación de un Impuesto sobre el Margen de Intereses y Comisiones de determinadas entidades financieras.
- Elevar la escala general y autonómica del ahorro aplicable en el IRPF, subiendo un punto (al final han sido dos), el tipo marginal aplicable a partir de 300.000 euros.
- Restablecer en el Impuesto sobre Sociedades los límites que estableció el Real Decreto-Ley 3/2016, declarado inconstitucional por la STC de 18 de enero de 2024, en materia de compensación de bases imponibles negativas, reversión de deterioros de valor fiscalmente deducibles y aplicación de deducciones por doble imposición internacional.
- Normas favorables en IS para incentivar la Reserva de Capitalización, reserva para inversiones en Canarias y reducir de forma progresiva el tipo de las microempresas y entidades de reducida dimensión.
Siendo evidente que el procedimiento de incorporación legislativa de esta mal llamada reforma fiscal, resulta espurio, podríamos discutir luego la mayor o menor fundamentación técnico-fiscal de cada una de las medidas mencionadas, pero la discusión sería bizantina porque no existe en lo decidido ningún elemento de integración bajo la lógica de lo que es el sistema tributario. Se trata más bien, en su parte más significativa, de medidas selectivas de intervención fiscal políticamente orientadas o meramente recaudatorias.
De manera paralela, el Grupo Parlamentario SUMAR también en el Gobierno propuso:
- Una batería de medidas sobre particularidades contables y fiscales de las sociedades cooperativas en el Impuesto Mínimo Complementario.
- Creación de un Impuesto de las Grandes Herencias absorbente del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y de las competencias de las Comunidades Autónomas.
- Convertir en permanentes los gravámenes temporales aplicados a los sectores energético y bancario, regulados en la Ley 38/2022, afectando su recaudación a programas de impacto social directo.
- Agravar la tributación de los patrimonios en el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas.
- En el IRPF reformular los incentivos fiscales al alquiler para estimular los alquileres permanentes y a precios inferiores a un alquiler de referencia a publicar anualmente por la AEAT. Restricciones en materia de gastos deducibles y de imputación de rentas según el destino de los inmuebles, con modificaciones secuenciales en IVA e Impuesto sobre Sociedades y en tributos locales.
- Eliminación de las exenciones fiscales de las SOCIMI.
- Elevación de los tipos de gravamen del ahorro.
- Supresión de la exención para las primas de seguros de asistencia sanitaria y enfermedad, contemplada en el Impuesto sobre las Primas de Seguros.
- Eliminación de la exención del IVA para los servicios de educación privada.
Como puede apreciarse, quitando el caso de las cooperativas, sin duda clientelista, el resto de medidas son de la categoría “contra alguien” o “contra algo”, lo que dispensa de cualquier valoración técnica, que no encontraremos, y aconseja una reflexión seria sobre las actuales posiciones fiscales individuales a la vista de la incerteza de las normas.
En el vagón último de las propuestas de SUMAR -muy vacío- aparecen perdidas sugerencias más defendibles como la reducción del IVA a los servicios de peluquería, barbería, estética y servicios veterinarios y a los pañales y productos sin gluten. La concesión del régimen de irregularidad en el IRPF para las actividades artísticas y culturales requeriría considerar también las circunstancias de otros colectivos que pueden alegar, en términos de equidad horizontal, razones igualmente atendibles para acceder a dicho régimen, aunque sean autónomos o trabajadores por cuenta ajena.
Esta confrontación de planteamientos, tan impropios de un Gobierno verdaderamente integrado, y tan contradictorios en algunos puntos, más los expresados por otros grupos parlamentarios afines al Gobierno, se ha salvado con complejas transacciones en Comisión y en el Pleno del Congreso, que han permitido la aprobación de un texto legislativo, que no dejando completamente contento a nadie, permite continuar la tramitación de lo que interesa, que es la incorporación al ordenamiento interno de la Directiva Comunitaria de imposición complementaria mínima de Grandes Grupos, más una parte de las medidas sobrevenidas en el procedimiento legislativo, que no son precisamente testimoniales porque ocupan, entre otras, dos Disposiciones Adicionales y once Disposiciones Finales.
Lo más relevante en mi criterio es lo siguiente:
- La creación del Impuesto sobre los Líquidos para Cigarrillos Electrónicos y otros Productos relacionados con el Tabaco, o sea, las bolsas de nicotina u otros productos de nicotina no gravados por el Impuesto sobre las Labores del Tabaco, que no tengan la consideración de medicamentos.
- Creación también del Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras, verdadero impuesto complementario sobre una parte de los beneficios de estas entidades en la medida, además, de que no puede ser deducible en el Impuesto sobre Sociedades ni en el Impuesto sobre la Renta de no Residentes. La recaudación queda para Las Comunidades Autónomas.
- Modificación de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, dirigida principalmente a la recuperación de medidas del Decreto-Ley Montoro 3/2016, anulado recientemente por el Tribunal Constitucional y a la prórroga de limitaciones a la integración de bases imponibles negativas individuales en el régimen de consolidación fiscal, pero también a reforzar la Reserva de Capitalización y a la modulación del tipo de gravamen de microempresas y empresas reducida dimensión, sin que falte la ya habitual ampliación de las aplicaciones de la Reserva para Inversiones en Canarias.
- Modificación, asimismo, de la Ley del impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, para elevar los tipos de gravamen del ahorro y generar una reducción de ciertos rendimientos excepcionales derivados de actividades artísticas.
- Extensas modificaciones en la Ley y Reglamento del IVA, relativas a los depósitos fiscales de gasolinas, gasóleos y otros carburantes. La modificación por la Ley de diversas normas reglamentarias -no sólo del IVA- que, en principio, las dotaría de rango legal, se salva con la Disposición Final 14ª que salvaguarda su naturaleza reglamentaria a efectos de futuras modificaciones.
Nuevamente, pues, a base de enmiendas a un Proyecto de Ley dirigido a un objetivo muy preciso aunque fuera hacendístico, se introducen importantes reformas en el sistema tributario, bastante deslavazadas e inconexas, en el borde del fin de año y con sombras sobre la seguridad jurídica y la posible retroactividad de algunas, lo que, como decíamos al principio, poco puede favorecer el crédito del Erario entre los ciudadanos que mientras tanto tienen que oír que la Comisión Europea admite que España está realizando un esfuerzo recaudatorio adicional mediante la no deflactación de la tarifa del IRPF. Pero sobre esto curiosamente no ha habido enmiendas, aunque tiene mucho que ver con la capacidad contributiva de las rentas del trabajo (pensiones incluidas).
Corresponde ahora el turno al Senado -nada más romano tratándose del “aerarium”, aunque no parece que vaya a tener capacidad efectiva de enderezar nada de lo aprobado. Pero nunca se sabe. Enmiendas seguro que habrá.
Y no olvidemos el compromiso sobre el denominado “impuesto a las energéticas” arrancado por PODEMOS, que volverá también con el Proyecto de Ley al Congreso.
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