El pasado 25 de noviembre tuve la oportunidad de dar mi opinión, en la Comisión General de Comunidades Autónomas del Senado, sobre el Acuerdo para una financiación singular de Cataluña, pactado entre el PSOE y ERC. Las líneas que siguen contienen, parcialmente, mi exposición.
Sin duda, estamos ante un Acuerdo político, por lo que voy a centrarme en su análisis jurídico, partiendo de como la doctrina constitucional ha venido interpretando los aspectos centrales que recoge, debido a mi especialidad.
Tal y como es bien conocido, este Acuerdo ha puesto sobre la mesa la figura del “consorcio tributario”, prevista en los Estatutos de Autonomía andaluz (art. 181) y catalán (art. 204), como posible solución que permita el reconocimiento de esta singularidad aplicable a la financiación de Cataluña.
Sin duda, no estamos ante un concepto que figure reconocido en nuestra Constitución (en adelante, CE) ni en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA/CA/CCAA). Además, existen diferencias en su regulación en los Estatutos de Autonomía de ambas CCAA, tal y como paso a analizar.
Comenzando por Andalucía, se reconoce que la organización de su Administración tributaria adoptará la forma que mejor responda a los principios constitucionales y estatutarios, “velando especialmente por la efectiva aplicación de los recursos a su cargo y luchando contra el fraude fiscal”. Para ello, a su Agencia Tributaria se le encomienda la aplicación (gestión, inspección y recaudación) de todos los tributos propios y de los cedidos íntegramente por el Estado (en particular, los Impuestos sobre el Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, así como Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados).
Respecto del resto, “podrá establecerse un régimen de colaboración para su gestión compartida”, de exigirlo su naturaleza. A tal efecto, se constituirá “un consorcio”, con participación paritaria de ambas Administraciones.
En el caso de Cataluña, las previsiones sobre su Agencia Tributaria son idénticas, si bien ello no ocurre con el consorcio o “ente equivalente”, expresión no prevista en el anterior, compuesto con la misma participación paritaria.
La Agencia Tributaria catalana podrá llevar a cabo, por delegación del Estado, la aplicación de aquellos tributos que la Generalitat pueda recibir del mismo.
Según la STC 31/2010, de 28 de junio, que analizó la versión original del Estatuto catalán, ambos preceptos son plenamente constitucionales, ya que el art. 156.2 de la CE prevé que las CCAA podrán actuar, como delegados o colaboradores del Estado, en la aplicación de los recursos tributarios de este último, de acuerdo con las leyes y sus Estatutos, pero, obviamente, en los términos que aquel establezca [art. 157.3 de la CE (FJ 132)].
Tal y como puede comprobarse, la existencia de estos consorcios tributarios no supone un régimen singular de Andalucía y Cataluña frente al resto de CCAA de régimen común, pues su regulación se enmarca dentro de las previsiones constitucionales.
Cuestión distinta es que, a través de esta figura, se pretenda desarrollar, a efectos de financiación, una nueva categoría de CA, consorciada o singular, en detrimento de las demás, lo cual considero contrario al art. 138 de la CE, aunque sobre este tema volveré más adelante.
En definitiva, nada tienen que ver los consorcios con la propuesta contenida en el Acuerdo.
Este último parte de varios antecedentes, siendo uno de ellos aplicable a la práctica mayoría de las CCAA: su pretendida infrafinanciación.
Partiendo de esta última, se afirma que no se trata de reformar el modelo de financiación común, sino cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad, pactado en el seno de la Comisión bilateral a constituir entre los Gobiernos de la Generalitat y del Estado, así como en la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat. Sobre ambas cuestiones quiero detenerme brevemente.
De un lado, la singularidad supone, si no lo he entendido mal, basar el sistema de financiación de Cataluña al margen del resto de CCAA, justificándola en diferencias insoslayables frente a las demás de régimen común. De otro, la bilateralidad significa que ha de pactarse el modelo en el marco de una negociación entre esta CA y el Estado.
Pues bien, de ser esto último lo que han querido reflejar los autores del Acuerdo, tanto la singularidad como la bilateralidad, deben ser matizadas o, al menos, objeto de una interpretación correctiva, para no incurrir en inconstitucionalidad. Hemos de partir de que el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de “Hacienda general” (art. 149.1.14 de la CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las CCAA (art. 157.3), determina que sea competente para regular no solo sus propios tributos, sino, también, el marco general de todo el Sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las CCAA [STC 72/2003, de 10 de abril (FJ 5)].
En este marco, los Estatutos de Autonomía de las CCAA, sujetas al régimen común de financiación, pueden regular legítimamente su Hacienda, como elemento indispensable para la consecución de la autonomía política, y, por tanto, para el ejercicio de las competencias que asumen [STC 289/2000, de 30 de noviembre (FJ 3)]. Ahora bien, han de hacerlo teniendo en cuenta que la CE dispone que su autonomía financiera ha de ejercerse con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1) y que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad (art. 138.1).
Pues bien, el nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias, debe serlo en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto [STC 13/2007, de 18 de enero (FJ 5) y las citadas en ella)].
Ya que la suficiencia financiera se alcanza, en importante medida, a través de impuestos cedidos por el Estado y otras participaciones en ingresos de este último (art. 157.1), resulta evidente que es el competente en la toma de decisiones tendentes a garantizarla, de forma homogénea para todo el sistema. De aquí que no sean posibles decisiones unilaterales, que tendrían repercusiones en el conjunto y condicionarían las de otras CCAA y del propio Estado [SSTC 104/1988, de 8 de junio (FJ 4) y 14/2004, de 12 de febrero (FJ 7)].
Resulta, por tanto, necesario que este tipo de decisiones, cuya determinación final corresponde a las Cortes Generales, se adopten en un órgano multilateral, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que el Estado ejercita funciones de cooperación y coordinación [STC 31/2010 (FJ 130)]. Todas ellas deben integrarse con las funciones que las Comisiones Mixtas tengan, en su caso, atribuidas en las normas estatutarias, en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar su aplicación. Ello permite, con carácter previo o a posteriori a la intervención del órgano multilateral, acercar posiciones (STC 13/2007, FJ 8).
Partiendo de lo anterior, el Acuerdo desarrolla lo que denomina este nuevo paradigma para la financiación, de forma que, básicamente, la Generalitat pasa a recaudar todos los impuestos, hemos de entender tributos, soportados en Cataluña, salvo los de naturaleza local, y en los que se propone un aumento sustancial, por parte de la primera, de su capacidad normativa.
Esta previsión supone, de un lado, el fin de la caja única, pasando la Generalitat a percibir la recaudación de todos estos tributos. De otro, desconocemos si los autores del Acuerdo consideran que todos los estatales pasan a ser cedidos por el Estado o concertados o conveniados, como ocurre en el País Vasco y Navarra. En el primer caso, corresponde al legislador orgánico regular “el ejercicio de las competencias financieras” (art. 157.3) y, consecuentemente, el ejercicio de las potestades autonómicas vinculadas a la cesión de tributos, las cuales serán establecidas en la correspondiente Ley de cesión con el alcance que el legislador estatal estime oportuno [STC 31/2010 (FJ 132)].
Por su parte, en el segundo, la CA no recaudaría tributos cedidos, ni podría establecer recargos sobre los no cedidos, pues el sistema de concierto y convenio priva de sentido y utilidad a tales fuentes de financiación.
Nos inclinamos por la primera opción debido a que el Acuerdo propone un aumento sustancial, por parte de la CA, de su capacidad normativa. Ahora bien, tal y como ocurre en el País Vasco y Navarra, deberían ser excluidos de la cesión, entre otros, los derechos de importación, así como los gravámenes a la importación en los Impuestos sobre el Valor Añadido y Especiales.
Sigue señalando el Acuerdo que la aportación catalana a las finanzas del Estado integra la correspondiente al coste de los servicios que este último presta en Cataluña (a través de un porcentaje de participación en los tributos) y la relativa a la solidaridad (explícita y reflejada de manera transparente).
La referencia al coste de los servicios la considero incorrecta, pues, por ejemplo, el “cupo” vasco o navarro la hacen “a las cargas generales del Estado”, incluido, por tanto, el correspondiente a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, ejército, infraestructuras, servicio exterior, etc.
En cuanto a la contribución a la solidaridad con las demás CCAA, a fin de que los servicios prestados por los distintos Gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles similares, se matiza que queda condicionada a que lleven a cabo un esfuerzo fiscal, también similar.
Para el Tribunal Constitucional [STC 31/2010 (FJ 134)], este esfuerzo es cuestión que únicamente corresponde regular al propio Estado, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación, constitucionalmente previsto, fijando los niveles de su contribución a la nivelación y a la solidaridad.
De aquí que una CA no puede condicionar esta aportación a la exigencia de un esfuerzo fiscal, también similar, so pena de inconstitucionalidad.
Se trata, en suma, de una cuestión que, en ningún caso, puede imponerse a las demás CCAA, pues al hacerlo así se vulneran, a la vez, la señalada competencia del Estado y el principio de autonomía financiera de aquellas, que el art. 156.1 de la CE conecta, expresamente, con el principio de coordinación con la Hacienda estatal.
En otro orden de cosas, la contribución que analizamos queda limitada, según el Acuerdo, por el principio de “ordinalidad”, según capacidad fiscal, pues las contribuciones de las CCAA por habitante, ordenadas en una escala de mayor a menor, deben mantener el mismo orden que en la escala de lo que reciben.
Dicho de otra forma, este principio, de raigambre alemana, se entiende como una modulación a la solidaridad interregional en un sistema de financiación descentralizado como el nuestro, de modo que garantiza que las regiones que más aportan cuenten, finalmente, con recursos no inferiores a la media.
En términos estrictos, que el orden de las regiones por capacidad fiscal se mantiene después de la aplicación de los mecanismos de solidaridad en términos de financiación per cápita, aunque se reduzca la magnitud de las diferencias.
Pese a que, en el Acuerdo, se afirma que su introducción significa, un cambio estructural en el sistema de financiación autonómica, ya el Tribunal Constitucional lo ha contemplado en alguna de sus Sentencias, aunque sin llamarlo de este modo [STC 31/2010 (FJ 134)].
En sus palabras, se trata de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en cuya virtud el Estado viene constitucionalmente obligado a procurar un “equilibrio económico, adecuado y justo”, entre las CCAA, que no perjudique a las más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para el fin de la promoción de las menos favorecidas.
Sin embargo, únicamente puede operar cuando la alteración de la posición de una CA se deba, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino, exclusivamente, a la aportación que realizase como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos, lo cual supone un alcance limitado.
Finalmente, el Acuerdo señala que la Generalitat pasa a asumir la aplicación todos los tributos soportados en Cataluña, pasando de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (en adelante, AEAT) a la Agencia Tributaria de Cataluña, lo que requiere el traspaso de los medios humanos, materiales, económicos y tecnológicos.
En mi opinión, esto último supone una quiebra en la aplicación de nuestro Sistema tributario, de consecuencias muy negativas para los intereses generales.
En primer lugar, debido a la pérdida de eficacia en la lucha contra el fraude fiscal, al fraccionarse la información que permita su control.
Sin duda, la AEAT es una de las Administraciones tributarias más avanzadas del mundo, gracias a sus medios materiales (sobre todo informáticos, que procesan una ingente cantidad de datos) y personales. Por tanto, resulta decisivo que tenga el control unitario en la práctica totalidad del territorio nacional.
De hecho y aunque cada vez sean más minoritarias, se siguen produciendo incidencias en sus relaciones con las Haciendas forales. Además, el tamaño de estas últimas, aportan un 5 por 100 al PIB, no es nada comparable con el de otras CCAA, centrándonos en Cataluña, un 20 por 100.
En segundo lugar, los riesgos de deslocalizaciones de empresas y particulares se agravarán, por mucho que la normativa contemple fuertes previsiones al respecto.
Por último, complica las relaciones financieras con la Unión Europea.
Para ir concluyendo mi exposición quiero formular algunas conclusiones a modo de resumen de la misma:
Primera: La figura del “consorcio tributario”, prevista en los Estatutos de Autonomía andaluz y catalán, no supone un régimen singular de Andalucía y Cataluña frente al resto de CCAA de régimen común. Por tanto, nada tiene que ver con la propuesta contenida en el Acuerdo.
Segunda: La infrafinanciación de las CCAA, provocada por el actual modelo, es una nota que caracteriza a su práctica mayoría, por lo que urge su reforma, siempre en los términos previstos en la CE y de la interpretación que, de los mismos, ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional.
Tercera: El modelo previsto en el Acuerdo no puede estar basado en la singularidad y la bilateralidad, so pena de inconstitucionalidad. En definitiva, no es posible pactarlo en el seno de la Comisión bilateral a constituir entre los Gobiernos de la Generalitat y del Estado, así como en la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.
El nuevo modelo, cuya determinación final corresponde a las Cortes Generales, ha de adoptarse en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que el Estado ejercita funciones de cooperación y coordinación. La misión de las Comisiones Mixtas, de carácter bilateral, reside en concretar la aplicación, a cada CA, de los criterios acordados por el Consejo.
Cuarta: El hecho de que la Generalitat pase a recaudar todos los impuestos soportados en Cataluña, salvo los de naturaleza local, y en los que se propone un aumento sustancial, por parte de la primera de su capacidad normativa, supone, de un lado, el fin de la caja única, nada favorable a la consecución de los intereses generales. De otro, se desconoce si los autores del Acuerdo consideran que todos los estatales pasan a ser cedidos por el Estado o concertados o conveniados, como ocurre en el País Vasco y Navarra.
Quinta: Es incorrecta la afirmación del Acuerdo relativa a que la aportación catalana a las finanzas del Estado integre la correspondiente al coste de los servicios que este último presta en Cataluña.
En todo caso ha de referirse a las cargas generales del Estado, incluido, por tanto, el correspondiente a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, ejército, infraestructuras, servicio exterior, etc.
Sexta: La contribución a la solidaridad con las demás CCAA, a fin de que los servicios prestados por los distintos Gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles similares, no puede quedar condicionada a que lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar, so pena de inconstitucionalidad.
Ello vulnera las competencias del Estado y el principio de autonomía financiera del resto de CCAA.
Séptima: El principio de ordinalidad no significa, un cambio estructural en el sistema de financiación, tal y como sostiene el Acuerdo, al ser reconocido por la jurisprudencia constitucional.
Ahora bien, tiene un alcance limitado, ya que únicamente puede operar cuando la alteración de la posición de una CA se deba, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino, exclusivamente, a la aportación que realice como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos.
Octava: El “troceamiento” de la Agencia Tributaria supone una quiebra en la aplicación de nuestro Sistema tributario, de consecuencias muy negativas para los intereses generales y por tres razones: la pérdida de eficacia en la lucha contra el fraude fiscal, los riesgos de deslocalizaciones de empresas y particulares, así como el hecho de complicar las relaciones financieras con la Unión Europea.
Finalmente, no cabe establecer una singularidad de Cataluña en materia de financiación frente al resto de CCAA de régimen común, ya que el art. 138.2 de la CE proscribe las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras CCAA, en las mismas circunstancias, no podrían obtener [STC 31/2010 (FJ 131)].
Hemos de asumir que estamos en un país con un esquema de federalismo fiscal. Y ello exige aceptar, también, que el sistema de financiación autonómica ha de regirse por varios principios, entre los que hay que encontrar un equilibrio: suficiencia, autonomía y solidaridad.
Partiendo de lo anterior, cualquier reforma del sistema de financiación autonómica, que incluya las previsiones del Acuerdo, salvando las tachas de inconstitucionalidad e inconvenientes planteados, debe permitir, a todas las CCAA, que puedan acogerse al mismo, estableciendo tres tipos de regímenes:
a) El común, con las peculiaridades de Canarias y Baleares, así como de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
b) El singular o consorciado, que no deja de ser una modalidad del primero, siempre que se dé cumplimiento el principio de solidaridad.
c) Y el aplicable en los territorios forales.
Por tanto, el debate sobre la financiación autonómica está servido, pero hemos de enfrenarnos a él desde posiciones técnicas razonables y sin introducir aspiraciones políticas, que poco o nada tienen que ver con la misma.
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