Plazo para el ejercicio de la acción pública urbanística

La tradicional acción pública en materia urbanística, reconocida en ...

La tradicional acción pública en materia urbanística, reconocida en el artículo 62 del TRLS 15 -EDL 2015/188203 y en las leyes autonómicas, plantea numerosos interrogantes. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido dando respuesta a algunos de ellos, como la cuestión de la legitimación o los límites derivados de su ejercicio. Aquí nos ceñiremos a ciertas dudas vinculadas con los plazos para ejercer la acción pública en el ámbito del urbanismo.

Se nos pregunta, en primer término, si la acción pública urbanística supone una excepción a los plazos de impugnación jurisdiccional del artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323-, dado que la ley permite ejercitarla durante la ejecución de las obras que se consideren ilegales -hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística-. La STS ROJ nº 448/2012 -ECLI: ES:TS:2012:448 -EDJ 2012/11376 concluye que el ejercicio de la acción popular en el ámbito del Derecho administrativo y, en especial, en materia urbanística, -no tiene carácter absoluto e incondicionado, sino que está siempre supeditada a la observancia de determinados requisitos objetivos y formales”. Pero, ¿cuáles son los plazos?

La regla general es que rige el plazo del recurso contencioso-administrativo, que es de dos meses desde la notificación o publicación del acto impugnado. Sin embargo, es evidente que la regulación legal es incompleta, ya que no concreta cómo debe computarse el plazo que tiene cualquier ciudadano para ejercitar la acción pública. La jurisprudencia ha solucionado esta laguna estableciendo que el plazo de interposición de la acción se inicia desde el momento en que el reclamante tiene conocimiento formal de la actuación presuntamente ilegal, y que el plazo es diferente según se haya tenido conocimiento o no de la licencia.

Tratándose del ejercicio de la acción pública urbanística, el día inicial para interponer el recurso difícilmente podrá contarse desde la notificación, pues no es propio de la acción pública urbanística que vaya precedida de un acto de notificación. En este caso, el dies a quo no puede ser otro que la fecha de finalización de las obras que se consideran ilegales: solo entonces podrán conocerse los criterios que permiten juzgar sobre la legalidad o ilegalidad de la obra y la licencia de la que trae causa. El plazo de impugnación de dos meses deberá contarse, entonces, a partir de la fecha de finalización de las obras amparadas por una licencia ilegal. No obstante, entendemos que no podría negarse el ejercicio de la acción pública incluso antes de que las obras hayan terminado.

A una solución distinta hay que llegar cuando quien acciona sí ha conocido la licencia que ampara la obra ilegal. En este caso, no parece lógico que el plazo de impugnación se pueda prolongar durante todo el tiempo previsto en el artículo 62.2 del TRLS 15 -EDL 2015/188203-, es decir, durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística -cuatro o más años-.

El Tribunal Supremo concluye que un conocimiento formal del acuerdo de concesión de la licencia, debidamente acreditado en el expediente, limita el plazo para el ejercicio de la acción pública en materia urbanística -STS ROJ nº 3346/2000, ECLI: ES:TS:2000:3346, FJ. 5 -EDJ 2000/9038--. En definitiva, el plazo de ejercicio de la acción pública solo juega para quienes no han tenido conocimiento de la oportuna licencia -STS ROJ nº 3846/2002, ECLI: ES:TS:2002:3846, FJ. 4 -EDJ 2002/19537--.

Se nos formula también la pregunta relativa a si la expresión -ejecución de obras que se consideren ilegales alcanza a la impugnación del acto mismo de la licencia, teniendo en cuenta que la ejecución de obras suele tener como presupuesto su otorgamiento. Los tribunales afirman que ni el perjuicio de tercero ni los motivos subjetivos últimos de quien ejercita la acción constituyen razón suficiente para entender ejercitada la acción pública con abuso de derecho, porque entender lo contrario supondría vaciar de contenido una acción que tiene por finalidad el respeto de la legalidad urbanística -STS 10089/2001, ECLI:ES:TS:2001:10089, FJ. 4-. Por tanto, parece que no hay inconveniente en abrir la acción pública a la impugnación del acto de licencia que ampara las obras ilegales.

Debemos reconsiderar también a qué plazos se refiere el artículo 62.2 del TRLS 15 -EDL 2015/188203 cuando establece el límite temporal para el ejercicio de la acción pública, y aquí tenemos que acudir a la legislación urbanística de las comunidades autónomas, que es donde se regula el plazo para accionar contra infracciones urbanísticas. Pero la legislación urbanística no establece plazos homogéneos la mayoría regula un plazo de 4 años para la adopción de las medidas de protección, aunque encontramos también plazos superiores de 6 -Andalucía-, 8 -Baleares o 15 años -Valencia-.

El plazo para ejercer la acción pública, cuando quien acciona desconoce la licencia que ampara la obra ilegal, es, como hemos visto, el de impugnación general del artículo 46 de la LJCA -EDL 1998/44323 -dos meses-. Pero, evidentemente, dispondrá de más tiempo para accionar si la correspondiente ley urbanística autonómica regula un plazo extenso para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística. Por eso, creo que habría sido oportuno que la legislación estatal fijara un plazo común para el ejercicio de la acción pública, para no comprometer la seguridad jurídica ni las competencias estatales del artículo 149.1.6º y 149.1.18º de la Constitución -EDL 1978/3879-. Una cosa es que las comunidades autónomas, en ejercicio de sus competencias en materia urbanística, puedan regular un plazo para las medidas de restauración de la legalidad urbanística, y otra muy distinta que ello condicione un requisito procesal como es el ejercicio de la acción pública.

Comparto las críticas de un sector doctrinal -Tomás-Ramón Fernández que duda de la operatividad de la acción pública urbanística, pues nadie afronta los gastos de un proceso por simple sentido cívico si no tiene interés personal en el asunto, y aconseja incluso su supresión a la vista de la amplitud que hoy tiene la legitimación para recurrir. Resulta también paradójica la mera regulación de una acción pública, entendida como excepción a la legitimación procesal, en unos ámbitos sectoriales -urbanismo y no en otros -servicios públicos, por ejemplo-. Dicho muy gráficamente -JR. Chaves-: es sorprendente que en algunas comunidades autónomas cualquiera pueda impugnar la concesión de una licencia de caza del lagarto y en cambio no se pueda impugnar la concesión del servicio municipal de basuras si no se es empresa licitadora.

Se nos pregunta, en primer lugar, si la previsión que en materia de pl...

Se nos pregunta, en primer lugar, si la previsión que en materia de plazos se contiene en el art. 62 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -EDL 2015/188203 representa una excepción respecto de la regla general contenida en el art. 46 de la Ley de lo contencioso-administrativo -EDL 1998/44323-.

No es necesario, para responder a esta pregunta, recordar ahora los vaivenes que en materia contenciosa se sucedieran con ocasión de la aprobación del texto refundido de la Ley de régimen local de 1955 -EDL 1955/50 y de la Ley de lo contencioso de 1956 -EDL 1956/42-, como tampoco será preciso invocar singularidad alguna de orden material que explique la aparente contradicción entre una y otra norma en la fijación del dies ad quem: “hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística” en el art. 62.2 del texto refundido -EDL 2015/188203 y dos meses para el acto expreso y seis —por atenernos a la literalidad del precepto legal— para el silencio en el art. 46.1 de la Ley de lo contencioso -EDL 1998/44323-.

En rigor, el art. 62.2 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2015/188203 marca el plazo de prescripción del ejercicio de un derecho de carácter procesal: el derecho a la acción, en tanto que el art. 46.1 de la Ley de lo contencioso -EDL 1998/44323 determina su caducidad.

La integración entre ambas previsiones normativas se produce, en su ejercicio práctico, por la acción -o la inacción de la administración a la que se intima. El art. 62.2 del texto refundido -EDL 2015/188203 permite exigir de la administración urbanística la adopción de medidas de restauración de la legalidad urbanística en el plazo que disponga la legislación autonómica -competente por razón de la materia-, mientras que el precepto de la ley procesal permite reaccionar, en el plazo por él definido, frente a la inacción administrativa o a su negativa expresa a adoptar la medida requerida por el ciudadano, grupo o colectivo actor.

De modo que cabe una lectura integradora y armónica de ambos preceptos legales estatales, redactados desde el respeto a las competencias autonómicas sustantivas en materia urbanística. No hay antinomia alguna sino regulación de ámbitos estrechamente conectados pero no coextensos.

Por lo que respecta a la impugnación de la licencia que sirva de título, al menos formal, de ejecución de obras ilegales, creo que si se admite, como sucede en nuestro Derecho urbanístico, que la acción pública se extienda a los actos de uso del suelo y de ejecución del planeamiento y no se ciña exclusivamente a los de ordenación de esos usos del suelo, debe procurarse la efectividad de dicho reconocimiento.

En tanto los instrumentos de planeamiento gozan de publicidad -por más que su extensión e intensidad haya sido variable en el tiempo y siga siendo variable en el espacio por mor del juego de las competencias y su ejercicio-, nada impediría, al menos en principio, una aplicación estricta del plazo de caducidad a partir de la publicidad del instrumento en cuestión. Ahora bien, cuando de los actos de uso del suelo se trata, esa publicidad formal no existe, o al menos no necesariamente existe. De modo que si se opone a terceros que no fueron parte en el procedimiento administrativo los plazos del art. 46 de la Ley procesal -EDL 1998/44323 de manera estricta y rigurosa, el derecho a la acción pública quedará reducido a la nada.

Cuando se reconoce legalmente la acción pública, debe concluirse que el plazo para su ejercicio solo empieza a correr desde el instante en que dicho ejercicio es posible: la ejecución material de las obras o la prescripción de los plazos para la restauración de la legalidad urbanística.

Sostener lo contrario supondría introducir subrepticiamente un nuevo supuesto de convalidación de actos contrarios a Derecho, pues la obtención de una licencia contraria a planeamiento o incursa en cualesquiera otros vicios conferiría a su titular el poder de actuar a su amparo no solo en precario -los dos meses del art. 46.1 de la Ley de lo contencioso -EDL 1998/44323- sino con título transcurrido este plazo.

Y es que si existe un plazo más prolongado para la protección y restauración de la legalidad urbanística, tienen derecho a disponer de ese plazo todas aquellas personas a las que la ley reconoce la facultad de poner en marcha la acción de la administración urbanística y, supuesta la inacción o el rechazo de la petición por esta, de los tribunales de justicia.

Obviamente, la hipótesis de impugnación de una licencia urbanística antes incluso de que comiencen las obras no puede resolverse mediante la inadmisión del recurso. No estamos ante una acción estrictamente de reparación ex post facto de la legalidad urbanística, sino que también incluye la prevención ex ante. No es preciso que el daño se materialice para que puedan ponerse en marcha los mecanismos diseñados, precisamente, para su evitación. La licencia será contraria a Derecho con independencia de los actos materiales que a su amparo realice su titular el juicio de conformidad con la legislación lo es de validez, no de eficacia ni de ponderación de efectos, por lo que no es preciso que se comiencen a realizar los actos de uso del suelo que legitime la autorización administrativa.

Respondo de manera conjunta a las preguntas tercera y cuarta: efectivamente, los plazos establecidos para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística los fijará cada comunidad autónoma en el ejercicio de sus competencias y sin perjuicio de su posible control desde la perspectiva de los principios y valores constitucionales en presencia -entre otros, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos-.

Son los legisladores autonómicos quienes gozan de competencia en esta materia, como asume sin conflicto el legislador estatal en el texto refundido -y las normas que refunde de la Ley de suelo de 2015 -EDL 2015/188203-.

No creo que la diversidad afecte en este caso a las competencias estatales sobre bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común y legislación procesal.

Con respecto a los dos primeros títulos -art. 149.1.18 CE -EDL 1978/3879--, porque lo básico tiene como límite el principio de no vaciamiento de las competencias autonómicas y porque no hay una competencia sustantiva estatal en materia específicamente urbanística, de modo que el art. 62.2 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2015/188203 satisface las exigencias del tratamiento común uniforme de los ciudadanos en sus relaciones con la administración urbanística.

Con respecto al título “legislación procesal” -art. 149.1.6 CE -EDL 1978/3879--, porque, por las razones antedichas, no hay aquí “especialidad necesaria” derivada de ninguna “singularidad del derecho sustantivo” autonómico, sino integración de normas dimanantes de poderes legisladores distintos actuando en el marco de sus respectivas competencias.

En primer lugar pese a su obviedad interesa dejar sentado que en materi...

En primer lugar pese a su obviedad interesa dejar sentado que en materia urbanística se da lugar a toda una amalgama de disposiciones administrativas y actos administrativos en pluralidad de órbitas urbanísticas -planeamiento urbanístico, gestión urbanística, titulación habilitante y protección de la legalidad urbanística-.

Si nos hallamos ante una perspectiva formal de disposiciones reglamentarias urbanísticas -sic debidamente publicada o de actos administrativos urbanísticos -sic debidamente notificados y hasta publicados, dejando de lado la problemática especial de controversias entre administraciones, ninguna duda debe quedar en orden a que procede estar a los plazos de impugnación administrativos por la vía de los recursos administrativos, si es que proceden –no en materia de planeamiento urbanístico como debe ser sabido por doctrina jurisprudencial reiterada-, y hasta en su caso por la vía de la revisión de oficio siguiendo las reglas generales de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.

En todo caso quizá procede advertir que no debe resultar extraño que pudieran concurrir especificidades que pudiera establecer la legislación urbanística autonómica:

• Así como los casos de recursos de alzada impropios -sic –así en sede de gestión urbanística contra acuerdos de entidades urbanísticas colaboradoras respecto a la administración actuante-.
• O las verdaderas especialidades en materia de revisión de oficio por nulidad -sic cuando la legislación autonómica urbanística incorporándola en su caso a la órbita de la protección de la legalidad urbanística y hasta de ejercicio preceptivo o reglado eleva a la consideración de nulidad de pleno derecho mayores supuestos que los establecidos en general por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, EDL 2015/166690 –así más allá de los supuestos del artículo 47.1 y sus letras a a f y con ajuste a su letra g--. Y con lo que ello supone al poderse actuar sin limitación de plazo, es decir “en cualquier tiempo” y salvo los límites de la revisión de oficio previstos en el artículo 110 de la referida Ley.
• O también en materia de revisión de oficio por anulación -sic cuando la legislación autonómica urbanística sujeta el supuesto inclusive a plazos de prescripción y por plazo superior al de 4 años previsto en la legislación Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.

En todo caso para la vía jurisdiccional contencioso administrativa procederá estar al régimen de plazos establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, y jurisprudencia aplicable y a resultas de la resultancia de la vía de recursos administrativos o de revisión de oficio que se haya seguido, bien para actos expresos, por silencio y con el significado de silencio positivo, negativo o de caducidad en sede de revisión de oficio y en los casos que proceda.

Ahora bien, otra cosa es atender a los supuestos en que se produzca una ejecución de obras -sic o el despliegue de unos usos urbanísticos -sic-, en que interesa distinguir los siguientes casos:

1. Importa tener en cuenta que si esas obras o esos usos tienen la cobertura de una titulación habilitante urbanística -sic y se consideran disconformes con el ordenamiento urbanístico resulta necesario pasar a impugnar esa titulación habilitante bien por la vía de los recursos administrativos bien por la vía de revisión de oficio con sus requisitos y entre ellos los de plazo siguiendo las previsiones generales en relación en su caso las especificidades que se han expuesto precedentemente.

Y a partir de ello posteriormente pasar a su impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa en los términos de la ley rituaria de la misma.

Y todo ello con las correspondientes pretensiones de nulidad, anulación y de restauración de la legalidad urbanística hasta el derribo de lo realizado al amparo y con la cobertura de esa titulación habilitante.

2. No obstante lo anterior si esas obras no tienen la cobertura de una titulación habilitante urbanística -sic se plantea la mayor problemática en sede de plazo de ejercicio de acciones al respecto ya que no cabe anudarla a un procedimiento o/y acto administrativo adoptado al efecto.

En esos casos, salvo supuestos muy especiales, no cabrá entender aplicable el régimen de recursos ni el de revisión de oficio sino sencillamente debe estarse a la promoción de la acción de restauración de la legalidad urbanística mediante solicitud/es para que se actúe la misma por la administración que corresponda y que tiene perfecto apoyo en el artículo 62.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -EDL 2015/188203-, como de cualesquiera de los similares textos autonómicos sobre la materia.

Es decir, en vía administrativa para ese supuesto si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.

Obsérvese que los plazos establecidos por la legislación urbanística autonómica pueden ser de caducidad o de prescripción o hasta sin prescripción como en casos de nulidad de pleno derecho –también en derecho estatal de Suelo se prevén estos supuestos, así en el artículo 9.8 y 55 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, EDL 2015/188203-.

Más todavía si de obras pasamos a usos urbanísticos -sic importa no pasar por alto que los plazos establecidos pueden tener un inicio distinto al de las obras como en aquellos casos en que la “prescripción de la obras” se anuda a la “terminación de las mismas” y la “prescripción de los usos” se anuda a “su cese” y desde luego la terminación de las obras no coincide con el cese de los usos que se despliega justo a partir de la terminación de las obras correspondientes y puede desplegarse con mayor acentuación temporal.

Ahora bien una vez ultimada la vía administrativa y como ya se ha expuesto procederá estar a los plazos establecidos por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, y jurisprudencia aplicable.

En todo caso en esa tesitura nada hay que objetar sino todo lo contrario para atender debidamente a la efectiva restauración de la legalidad urbanística que proceda si es que así se pretende.

3. Finalmente solo queda atender al supuesto en que las obras realizadas lo sean en parte con cobertura de titulación habilitante urbanística y en parte excediéndose de la misma -sic y con el ámbito material de la restauración de la legalidad urbanística de la titulación habilitante urbanística que pueda dejarse sin efecto no se alcancen a todas las obras.

En estos casos la íntegra consideración de lo actuado deberá exigir de un lado seguir lo establecido en el anterior apartado 1 ya que resultará necesario privar de todo efecto a la titulación habilitante urbanística y con ello a las concretas y puntuales obras realizadas a su amparo.

Pero, de otro lado, igualmente procederá seguir lo establecido en el anterior apartado 2 para agotar todas las demás obras realizadas excediéndose la titulación habilitante recibida en su momento.