Reserva para vivienda de protección pública (VPP)

La STC 16/2021 declara inconstitucionales y/o nulos varios preceptos de...

La STC 16/2021 declara inconstitucionales y/o nulos varios preceptos del Decreto-Ley de la Generalitat de Cataluña 17/2019, por considerar que vulneran el derecho a la propiedad privada cuya regulación esencial corresponde al Estado. Más allá de los temas competenciales y de los límites propios de los decretos leyes, nos interesa aquí la puerta que abre el Tribunal Constitucional a que la ordenación urbanística destine -total o parcialmente una edificación en suelo urbano consolidado a viviendas de protección pública. En efecto, el Tribunal Constitucional admite que el planeamiento urbanístico reserve un porcentaje determinado de VPP incluso en suelo urbano consolidado.

Según los recurrentes, la obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado contraviene las competencias del Estado, puesto que el artículo 20.1. b del TRLS&rsquo15 se refiere únicamente a las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización y de reforma y renovación, pero no a las de dotación y edificación en suelo urbano consolidado.

Sin embargo, el Tribunal constitucional llega a la conclusión de que, mientras no exista en la norma estatal una prohibición de destinar edificaciones en suelo urbano consolidado a vivienda protegida, el legislador autonómico puede habilitar al planeamiento para imponer ese destino a edificaciones existentes -FJ. 8-

La reserva de suelo para viviendas de protección pública es una técnica urbanística de fomento que intenta armonizar la legislación del suelo con la legislación de protección a la vivienda. Se nos pregunta cuál podría ser la calificación jurídica de este destino a VPP, si se debe considerar como una carga urbanística o como un uso con estándar legal. La reserva para vivienda de protección pública puede encajar en la figura del estándar urbanístico vinculante para el planificador urbanístico, con el objetivo de asegurar el disfrute de una vivienda digna y adecuada como impone el artículo 47 de la Constitución española.

Cabría citar aquí la STS 739/2021 ECLI:ES:TS:2021:739 que pone de relieve las dificultades para distinguir -en la práctica si una actuación de transformación urbanística es de urbanización, por reforma o renovación, o de dotación. La realidad demuestra que las actuaciones desplegadas por las Administraciones sobre el suelo urbanizado no se limitan a la reforma o renovación de la urbanización ya existente o, alternativamente, a una ampliación de dotaciones.

Lo que el Tribunal Supremo insinúa es que es difícil pensar en una actuación urbanizadora de reforma o renovación que, a su vez, no comporte nuevas dotaciones. En el caso objeto del recurso, el Tribunal Supremo concluye que la reserva para vivienda protegida era exigible, aunque no estuviese prevista en el plan, ya que se impone directamente en la ley, lo que nos conduce a la figura de los estándares urbanísticos.

Salvando las distancias -pues la vivienda protegida es claramente uso residencial, destinado a residencia habitual y permanente-, se pueden forzar ciertos paralelismos con la solución que dispensan las STS 1550/2020 -ECLI:ES:TS:2020:3842 y STS 75/2021 -ECLI:ES:TS:2021:210 a las viviendas de uso turístico. Por lo que a nosotros interesa y con el antecedente de la STJUE de 30 de enero de 2018 -ECLI:EU:C:2018:44-, el Tribunal Supremo confirma la competencia municipal para imponer una localización determinada para viviendas de uso turístico, basada en razones imperiosas de interés general como son la protección del entorno urbano y el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada.

Analógicamente, podríamos decir que los estándares de uso de vivienda protegida estarían amparados en razones imperiosas de interés general y eso legitimaría una restricción de las facultades de los propietarios del suelo. Toda regulación que contenga medidas restrictivas del ejercicio de derechos individuales -en este caso la propiedad urbana debería cumplir con los principios de la libre prestación de servicios en la UE.

Si cualquier limitación de la propiedad del suelo debe estar motivada y amparada en razones imperiosas de interés general, nos parece difícil aceptar que el planificador pueda generalizar el uso de vivienda protegida en todo el suelo residencial o implantarla con independencia del barrio o área, sin previsión de medidas de acompañamiento. Es decir: se trataría de justificar que se respetan los principios de necesidad y proporcionalidad, sin ir más allá de lo necesario para conseguir ese derecho constitucional de los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada.

Por último, se nos pregunta sobre las eventuales consecuencias que tendrían estas reservas de vivienda de protección pública en sede de equidistribución. Es cierto que en suelo urbano consolidado ya se han hecho las cesiones de viabilidad, zonas verdes y equipamientos en el proceso urbanización. Sin embargo, como vemos, la situación de emergencia habitacional en determinados municipios podría justificar esta reserva en suelo consolidado a la que la STC 16/2021 ha dado carta blanca. Según lo apuntado, parece que no hay obstáculo constitucional para ampliar la obligación de destinar a vivienda protegida edificios residenciales en actuaciones en suelo consolidado.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional apunta a que en tal caso la ley estatal impone &ldquola equitativa distribución de los beneficios y cargas&rdquo o, si ello no fuera posible, &ldquola indemnización de los perjuicios singulares ocasionados -art. 48 TRLS&rsquo15 y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley bajo garantía de indemnización -STC 16/2021, FJ. 8-.

Llama la atención esta invocación que el Tribunal Constitucional hace a la equidistribución, no solo porque resulta discutible su aplicación en actuaciones edificatorias en suelo consolidado, sino porque contrasta con el modelo del urbanismo como acción pública que reconoce el propio TRLS&rsquo15. No sabemos si el Tribunal Constitucional pretende resucitar el principio de equidistribución o si es un simple desliz pero, en cualquier caso, la amenaza de una eventual indemnización por vinculación singular podría conducir a que los municipios no reserven viviendas de protección pública en suelo urbano consolidado.

La STC 16/2021, de 28 de enero, en su fundamento jurídico 8, ...

La STC 16/2021, de 28 de enero, en su fundamento jurídico 8, no aprecia la concurrencia de ningún motivo de inconstitucionalidad en la norma autonómica catalana que contempla una ordenación urbanística que destine una parte del suelo urbano consolidado para vivienda de protección pública. Las razones son eminentemente competenciales, pero en un ámbito donde lo competencial aparece entreverado de argumentos sustantivos.

En efecto, si corresponde al legislador estatal la definición del estatuto básico de la propiedad del suelo, con la enunciación de los derechos y deberes de su titular, resulta de especial importancia para delimitar el campo de competencias el respeto a ese estatuto básico, dándose la circunstancia de que, en el caso, el legislador catalán no desconoció ese estatuto básico al definir los usos del suelo urbano consolidado. Frente al modelo tradicional de creación de &ldquonueva ciudad&rdquo, donde se ubicará la vivienda de protección pública &mdashmodelo, por cierto, que tanto debe al Plan Urgencia de Madrid de 1957 y su apuesta por la &ldquodispersión en ciudades satélites&rdquo -art. 1.3 de la Ley de 13 de noviembre de 1957-&mdash, la ley catalana, en línea con las nuevas aproximaciones al problema de la dotación de vivienda, apuesta por su incorporación a la reforma interior de las ciudades, que deben abrirse a nuevos ciudadanos, evitando los riesgos de gentrificación.

La sentencia que nos ocupa hace algunas referencias a la equidistribución y también a la eventual utilización de la técnica expropiatoria, sin aclarar, porque no era parte del , la naturaleza jurídica de este tipo de viviendas, como cargas urbanísticas que es preciso satisfacer para gozar de las facultades que conforman el derecho de propiedad del suelo, o como uso urbanístico con estándar legal.

Pese al silencio de la sentencia en este punto, sobran los motivos para inclinarse, en la dualidad apuntada, por la segunda opción de la alternativa. Motivos que se acrecientan, si cabe, con la atinada referencia a la STS 1550/2020, de 19 de noviembre -ECLI:ES:TS:2020:3842-. La llamada vivienda de uso turístico nada tiene que ver con el derecho a la vivienda digna se trata de un factor de producción de una actividad económica, como es el turismo. Con este tipo de viviendas no se pretende dar soluciones de alojamiento estable sino proporcionar residencia esporádica a los visitantes de una ciudad en un entorno que les brinde la posibilidad de creerse vecinos del lugar donde actúan -actuamos como forasteros. La ensoñación no debe llegar al extremo de que confundamos las diferencias entre ambas figuras, que viven las antípodas del derecho a la vivienda.

La generalización de viviendas de protección pública en suelo residencial sería un error de concepto del planificador de consecuencias fácilmente imaginables.

Al margen de que estemos ante un tipo de propiedad estatutaria cuyas facultades las configura el legislador y las concreta el planificador urbanístico, la realidad es que, si algún sentido tiene la incorporación de vivienda de protección pública al suelo urbano consolidado, huyendo del alejamiento geográfico tradicional, no es otro que la integración de ciudadanos en el espacio urbano.

La promoción de viviendas de protección oficial en suelo urbano consolidado permite evitar la creación de guetos urbanos consecuencia de una zonificación económica que impida la mezcla y el encuentro de habitantes. Los guetos son nocivos, por supuesto para quien se ve obligado a vivir en ellos, pero también para aquellos que se encuentran extramuros pues les impide comprender la diversidad de la realidad social en la que están inmersos. Sin olvidar, por otro lado, que la clasista expulsión de las clases medias urbanas del centro tiene unos resultados nefastos para la supervivencia misma de la ciudad: la ciudad deja de vivirse y se convierte en un escenario de experiencias pasajeras, perdiendo así su identidad propia.

La protección pública de viviendas no implica, necesariamente, la apuesta por una determinada tipología de construcciones, pero sí supone decantarse, en la medida de lo posible, por una ciudad concentrada, ecológicamente sostenible y socialmente integradora.

Una ciudad donde la actividad comercial no se circunscriba a unos centros comerciales que parecen instalados en un entorno hostil, y por eso se pretende evitar que sus visitantes se arriesguen a una exposición a los vientos de la calle.

Sin olvidar, claro es, que la eventual promoción de este tipo de vivienda puede tener consecuencias en el proceso de distribución equitativa de beneficios y cargas por la limitación de aquellos y la inalterabilidad material de estas.

La tan sensible y sentida materia de vivienda de protección p...

La tan sensible y sentida materia de vivienda de protección pública desde hace tan prolongado tiempo ha tenido una preocupación muy especial en sede de planeamiento urbanístico y territorial como no puede ser de otra manera.

Es más, alzando la voz a las alturas de las disposiciones legales y de su perspectiva constitucional, de la misma forma interesa dejar constancia de la ocupación al respecto del legislador estatal y autonómico por lo demás sobradamente conocida al punto que resulta superfluo abundar sobre ello ahora.

Y así en ese marco procede destacar muy especialmente la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 16/2021, de 28 de enero, estimatoria en parte el recurso de inconstitucionalidad interpuesto respecto de los Decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, y 1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el anterior, y el acuerdo del Parlamento Cataluña de convalidación del Decreto-ley 1/2020.

Destacable esa Sentencia muy especialmente en cuanto avala desde las competencias estatales la obligación positiva de destinar suelo y usos a porcentajes concretos y mínimos de vivienda protegida y al punto que, de un lado, si las leyes autonómicas no se ajusten a sus determinaciones serán inconstitucionales -sic y, de otro lado, no habiendo norma alguna que prohíba destinar edificaciones al uso de vivienda protegida no cabe aceptar un pretendido derecho de un propietario o empresario a vetar el uso de vivienda protegida. Por resultar altamente trascedentes procede dejar constancia en la parte suficiente de los siguientes particulares con los incisos que se destacan:

&ldquoEl Estado, dentro del ámbito de sus competencias, puede delimitar externamente esos usos para la garantía y protección de bienes constitucionales que tiene encomendados con diverso alcance -protección del medio ambiente, garantía de la igualdad básica en el ejercicio de la propiedad urbana o en el acceso a la vivienda, o fomento del desarrollo de sectores productivos o de la economía general-. Por ejemplo puede prohibir edificar en suelo no apto para ello -STC 61/1997, FJ 16 o limitar el tipo de usos y construcciones en los mismos -art. 13 TRLSRU y STC 86/2019, de 20 de junio, FJ 8-. Puede incluso imponer obligaciones positivas, como las de destinar suelo &ldquosuficiente&rdquo a la trasformación urbanística y a usos residenciales y productivos, o porcentajes concretos, y mínimos, a vivienda protegida -art. 20.1 TRLSRU y STC 75/2018, ya citada, FJ 6 A-]. Cuando los usos establecidos por las leyes autonómicos no se ajusten a estas determinaciones, serán inconstitucionales, como ocurrió con ciertas instalaciones y construcciones en la citada STC 86/2019, FJ 8 d-. Pero dentro de esos límites u obligaciones marcados por el Estado, la ordenación del territorio y de la ciudad corresponde a las comunidades autónomas -art. 148.1.3 CE y a los entes locales respectivos en ejercicio de su autonomía -art. 137 CE-.

En los preceptos invocados por los recurrentes no hay norma alguna que prohíba destinar edificaciones al concreto uso que es vivienda protegida. Antes al contrario, el propio art. 20.1 b ordena a las comunidades autónomas y ayuntamientos reservar suelo para ello y efectuar una &ldquodistribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social&rdquo, criterio favorable a su posible localización en suelo urbanizado y en edificaciones nuevas o ya existentes que vayan a ser objeto de &ldquoactuaciones edificatorias&rdquo del art. 7.2 TRLSRU -según este precepto son actuaciones edificatorias las de &ldquonueva edificación&rdquo y también las de &ldquosustitución de la edificación existente&rdquo y &ldquorehabilitación edificatoria&rdquo-. Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse tales actividades, la equitativa distribución de los beneficios y cargas [art. 17.2, en relación con los arts. 2.1, 14.1 c y 24] o, si ello no fuera posible, la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados -art. 48 TRLSRU-, y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley -art. 11.2 bajo garantía de indemnización -art. 33.3 CE-.

En definitiva, y a modo de recapitulación, ni de las normas dictadas por el Estado para promover la reforma interior de las ciudades frente al modelo tradicional de producción de nueva ciudad -art. 149.1.13 CE-, ni del cuadro de derechos y obligaciones de los propietarios de cualquier clase de suelo, incluido el urbanizado sometido a actuaciones de &ldquoreforma o renovación de la urbanización&rdquo del art. 7.1 a 2 TRLSRU, amparado en el art. 149.1.1 CE, se deriva el derecho de un propietario o empresario a vetar el concreto uso de vivienda protegida habilitado por el legislador catalán sin perjuicio, claro está, de la eventual indemnización que pueda proceder como consecuencia de esa imposición, si se cumplen los requisitos legalmente establecidos para ello&rdquo.

A ese marco hay que atenerse con la importante previsión en la distribución de su localización que habrá que respetar el principio de cohesión social evitando las concentraciones excesivas en un mismo territorio por los tan criticables efectos que ello provoca. Obsérvense las necesidades crecientes derivadas de la crisis económica y la de la pandemia que nos sigue azotando si así se prefiere en atención, entre otros, a los colectivos de personas con necesidades de asistencia o de emancipación justificadas.

Ahora bien, en esa delimitación tanto sobre suelo de la Administración, como también sobre terrenos de los propietarios privados, deben jugar un papel importante la ordenación territorial y urbanística que corresponde a las Comunidades Autónomas y los Entes Locales en el ejercicio de su autonomía.

Ciertamente la técnica a emplear puede hacer referencia a la de reservas para vivienda de protección pública, en las modalidades de su razón, con el empleo de estándares urbanísticos, en su caso configuradas como sistemas urbanísticos o no, pero igualmente válida puede llegar a ser el empleo las meras técnicas de calificación urbanística para acentuar en su caso una mayor intensidad en el empleo de los usos de vivienda de protección pública más allá de los mínimos de estándares urbanísticos y a no dudarlo en la medida que se motive y justifique la satisfacción de las necesidades e intereses jurídico públicos que concretamente en el caso concurran y a los objetivos y fines urbanísticos que procedan.

Otra perspectiva de interés es la derivada de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior, que en Tribunal de Justicia de la Unión Europea hay que destacar su Sentencia de 22 de septiembre de 2020 -Gran Sala, ECLI:EU:C:2020:743-, dictada en los Asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18 -Cali Apartments SCI y HX y le Procureur général près la cour d'appel de Paris y la Ville de Paris respecto a peticiones de decisión prejudicial en relación a una normativa nacional francesa que exige una autorización previa para el ejercicio de actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, y en especial en el Tribunal Supremo la Sentencia de la Sala 3ª Sección 1ª de 19 de noviembre de 2020 .

Aunque resulta patente que el centro de los pronunciamientos referidos recae en la primera, sobre actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, tanto con carácter profesional como no profesional y en la segunda en la Modificación pormenorizada del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, en lo relativo a la regulación del uso de alojamiento turístico, debe señalarse que en las mismas se contienen argumentos de interés para el planteamiento que se ha ido efectuando.

Así, de una parte, en la vertiente de Derecho Comunitario importa reseñar que se está muy pendiente de la materia sensible de la &ldquotensión sobre los arrendamientos que es particularmente acusada está justificada por una razón imperiosa de interés general -sic como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido, dado que este no puede alcanzarse con una medida menos restrictiva, en particular porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz&rdquo.

Y, de otra parte, en la vertiente contemplada por el Tribunal Supremo de la misma forma se sienta que, &ldquorespecto de la reglamentación de las viviendas de uso turístico, cabe señalar que la ilegalidad de una disposición reglamentaria reguladora de la actividad económica que desarrollan los operadores de este sector turístico debe ser declarada cuando la regulación impugnada no respete los principios de necesidad y proporcionalidad, a la luz de la aplicación de las normas que conforman el Derecho de la Competencia, o menoscabe la libre prestación de servicios, así como cuando se aprecie que los requisitos carecen de justificación, desde la perspectiva del Derecho sectorial que resulte aplicable, que trate de salva guardar intereses públicos referidos, específicamente, a la ordenación urbanística y territorial en relación con el estatuto jurídico de la propiedad urbana, la protección del medio ambiente, la convivencia vecinal y la seguridad pública, y la defensa de los consumidores y usuarios".

Y procede traer a colación con los elementos que se destacarán los siguientes particulares del Tribunal Supremo:

&ldquoSi bien se observa, la ratio decidendi de la sentencia impugnada coincide, plenamente con la doctrina establecida por la STJUE de 22 de septiembre de 2020, cuyo contenido hemos sintetizado en el Fundamento Jurídico anterior. De conformidad con la citada doctrina ---y de conformidad con la valoración probatoria efectuada por la Sala de instancia-- es evidente que nos encontramos ante un supuesto en el que la intervención normativa municipal estaba más que legitimada por cuanto tal intervención ---ubicando la VUT en el ámbito urbanístico equipamental de la ciudad de Bilbao-- iba claramente, y sin duda, dirigida a la protección del "derecho a la vivienda" , digna y adecuada, en los términos requeridos por la Constitución española así como al control ---evitando el deterioro-- del denominado, por la Directiva de Servicios, "entorno urbano" .

Se trata, sin duda, de dos conceptos ---los citados-- que habilitan la citada intervención municipal, en uso de la potestad de planeamiento, incluso en el marco de la citada Directiva de Servicios y de la normativa interna española que se ha considerado con infringida, pues tales conceptos permiten, sin duda, entender que nos encontramos ---en supuestos como el de autos-- ante "una razón imperiosa de interés general" que habilitaba, a la Administración local, para someter a las VUT de referencia, a una calificación o régimen de usos urbanística, como el contenido en la Modificación del PGOUB, que no va encaminado ---en modo alguno-- a la exclusión de la normativa europea y española sobre competencia, sino, más al contrario, a posibilitar la efectiva conciliación, de la citada y lícita actividad económica del alquiler vacacional, con la organización del régimen interno de la ciudad, posibilitando la convivencia residencial estable y habitual con una actividad caracterizada por su transitoriedad y falta de permanencia, al responder a circunstanciales necesidades alojativas.

En ese marco, la calificación ---desde una perspectiva urbanística-- de las VUT como una actividad de equipamiento ---impidiendo su consideración urbanística como estrictamente residencial-- se nos presenta como razonable y, sobre todo, suficientemente motivado por el Ayuntamiento de Bilbao, que respeta, con su actuación ---y con la justificación que ofrece de su norma reglamentaria-- los ya más que conocidos criterios de proporcionalidad, claridad, objetividad, antelación, transparencia y accesibilidad, previstos en la Directiva de Servicios.

En consecuencia, también para los supuestos de vivienda de protección pública cabría estar a esas premisas y conclusiones y en la técnica urbanística que se emplee proceder a las calificaciones urbanísticas ya aludidas y al régimen de rigor en su establecimiento y defensa.

En último término quizá procede añadir que la implantación de vivienda de protección pública en su ubicación debe cohonestarse, como ya se ha dicho, con el principio de cohesión social evitando las concentraciones excesivas en un mismo territorio por los tan criticables efectos que ello provoca sin que en principio en su conformación objetiva y, si así se prefiere, económica, quepa desmerecer su implantación con tipologías edificatorias.

Desde luego no se va a desconocer la obviedad que supone la diferenciada resultancia en un mismo ámbito de gestión urbanística de usos de vivienda de protección pública u otros similares o próximos con otros usos más alejados y con una mayor incidencia de beneficios económicos en la materialización de los correspondientes aprovechamientos que como ya se ido indicando su consideración debe ser tenida en cuenta bien en el correspondiente instrumento equidistributivo bajo el principio de justa distribución de los beneficios y cargas o bien, si ello no fuera posible, con la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados, y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley bajo garantía de indemnización.

Y todo ello sin olvidar la perfecta y saludable posibilidad de asegurar, en la medida de lo posible, la efectiva materialización de lo ordenado para con las viviendas de protección pública y para que no se queden en papel mojado, si se nos permite la expresión, en su caso con medidas para habilitar al planeamiento urbanístico determinando los plazos obligatorios para el inicio y para la finalización de la construcción de estas viviendas y estableciendo las consecuencias del incumplimiento de estos plazos y entre otras pudiendo comportar que la Administración expropie los terrenos de su razón.