Desde una perspectiva general, quizá conviene recordar que la Legislación estatal se ha apartado de las técnicas de tipología de planes y de clasificación de suelo por la denominada “legislación negativa” del Tribunal Constitucional como se refleja paradigmáticamente a partir de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo -EDL 2007/28567-. Así, en la misma se establecía:
“.. Pero además, del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, según ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible.
Aunque el legislador estatal se ha adaptado a este orden, no puede decirse todavía que lo haya asumido o interiorizado plenamente. En los últimos años, el Estado ha legislado de una manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a caballo de sucesivos fallos constitucionales. Así, desde que en 1992 se promulgara el último Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, se han sucedido seis reformas o innovaciones de diverso calado, además de las dos operaciones de «legislación negativa» en sendas Sentencias Constitucionales, las número 61/1997 -EDJ 1997/860-, y 164/2001 -EDJ 2001/14932-. No puede decirse que tan atropellada evolución -ocho innovaciones en doce años constituya el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”.
“… Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común”.
“Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional”.
No obstante, a pesar que se indique que las técnicas referidas no son necesarias para fijar los criterios legales de valoración de suelo, no debe pasar desapercibido que el empleo de esas técnicas urbanísticas –de clasificación y calificación urbanística y de planeamiento urbanístico tienen mucho que ver con el valor propio de los correspondientes terrenos.
Es decir, podrá dirigirse la atención a los criterios de valoración (sic) pero finalmente, o mejor dicho, como la realidad tozudamente impone, de forma inexcusable, esos criterios deben descansar sobre la realidad urbanística (sic) sobre las que se opera y esa realidad urbanística no puede desconocerse que tanto tiene que ver y tanto incide con la valoración de los correspondientes terrenos y es donde se van a plantear inevitables “roces de ajuste” respecto a la técnica de las denominadas situaciones básicas de “suelo rural” y de “suelo urbanizado”.
Si de esa perspectiva estatal de la legislación de Suelo se pasa a la legislación estatal en materia de Catastro cuya naturaleza, objeto y finalidades ya no son obviamente las de Suelo pero tampoco las meramente de naturaleza tributaria, el pronóstico de los referidos “roces de ajuste” con la realidad urbanística no mejoran ya que vuelve a resultar una nueva técnica ahora calificada de “bienes inmuebles urbanos, rústicos y de características especiales” a los exclusivos efectos catastrales.
Pero vuelve a ser necesario reiterar que por más técnicas que se empleen inevitablemente se debe descansar sobre la realidad urbanística (sic) sobre las que se opera y en esa realidad urbanística sigue siendo notorio que tanto tiene que ver y tanto incide con la valoración de los correspondientes terrenos.
Desde luego no se ha a devaluar la singular dificultad recíproca que a las leyes estatales les corresponde para poder englobar los supuestos autonómico urbanísticos ni la de las leyes autonómicas para sintonizar, si se nos permite la expresión, con los supuestos de derecho estatal, pero para el caso que se presenta parece oportuno relacionar lo argumentado por la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 2ª de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, recaída en la vía del recurso de casación en interés de la ley, en cuanto establece lo siguiente:
“En efecto, algunas leyes autonómicas distinguen entre suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado; otras entre suelo urbanizable delimitado y suelo urbanizable no delimitado; otras entre suelo urbanizable priorizado y suelo urbanizable no priorizado; otras en fin, entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado.
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Incluso, dentro del suelo urbanizable sectorizado, esto es, aquél que el plan general destina a ser urbanizado para completar o expandir el núcleo correspondiente estableciendo la delimitación de sectores, existen normativas que clasifican dicho suelo en suelo sectorizado ordenado y no ordenado, siendo el suelo sectorizado ordenado aquel suelo para el que el plan general establece directamente su ordenación pormenorizada de forma que se pueda proceder a su ejecución sin tramites de ordenación ulterior constituyendo el suelo urbanizable sectorizado no ordenado aquellos terrenos que el plan general considera susceptibles de urbanización, previa su ordenación pormenorizada mediante el correspondiente plan, en las condiciones y los términos establecidos por el plan general”.
Siendo ello así quizá resulta inevitable la utilización de calificaciones estatales a modo de ser permeables a distintos contenidos autonómicos y desde luego siendo necesario apuntar a la debida seguridad jurídica de la adecuada inteligibilidad de las calificaciones autonómicas respecto a las empleadas por la legislación estatal.
En esa inescindible interrelación de ejercicio de competencias estatales y autonómicas y del empleo de técnicas estatales y autonómicas lo que no parece de recibo es que se puedan seguir unos criterios de valoración que pudieran dar lugar para unos mismos terrenos a valores diferenciados, inclusive radicalmente hasta contradictorios, o a un resultado valorativo distinto según sea la calificación estatal o autonómica que se emplee.
Dicho de otra manera, sin una muy específica y convincente motivación y justificación, a no dudarlo que descienda de lo general al caso que se contemple, lo verdaderamente perplejo es que se pueda sostener para unos mismos terrenos y con efectos temporales en el mismo día, que su valor es acentuadamente discrepante y se contemple el caso, en abreviada síntesis, en materia de tributación municipal, en materia de tributación autonómica o en materia de tributación estatal, y porque no decirlo, hasta de forma diferenciada según sea la figura tributaria que se contemple.
Es más y a mayor abundamiento, se puede ser capaz de añadir a ello la posible concurrencia de otros valores en sede expropiatoria o de responsabilidad patrimonial y, porque no decirlo, hasta otros en materia de Urbanismo en sede de gestión urbanística o hasta en sede de responsabilidad patrimonial.
Quizá el que suscribe estas líneas sigue pensando en lo que nunca ha concurrido o no va a concurrir pero, desde luego, si el presente y el futuro de la legislación a la que desde luego hay que aplicarse, debe seguir insistiendo en proliferar en contradictorias valoraciones para lo mismo y en el mismo tiempo pero con resultado diverso, sin más justificación que las calificaciones del supuesto de hecho que se ideen desde la legislación que proceda, sea cual sea, esa tesitura se estima cuanto menos verdaderamente curiosa, por no emplear otro calificativo.
Como resulta sabido en la problemática recayente, en concreto, en el Suelo Urbanizable, el Tribunal Supremo en la Sentencia referida, a pesar del contenido desestimatorio del recurso de casación en interés de la ley, dejó debidamente establecido una doctrina que ha dado lugar a determinados particulares de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, bastando relacionar de su Exposición de Motivos -EDL 2015/102048 lo siguiente:
“Se recoge el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización. Para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva, lo que también permitirá en lo sucesivo adaptar con mayor agilidad los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de valores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias”.
Efectivamente, si se ha operado por elevación, es decir se ha considerado y se ha llegado a una valoración a efectos catastrales en calificación superior a la que procede, pudiera plantearse la posibilidad que desde el ejercicio de las potestades urbanísticas del planeamiento urbanístico se tratase de alcanzar una clasificación y calificación urbanística que permitiese y posibilitase la calificación en sede de legislación estatal de Suelo y de Catastro que pudiese soportar una cifra valorativa como la que se alcanzó en su momento.
Esa hipótesis se considera arriesgada desde el punto de vista temporal ya que bien parece que producida esa modificación, si es que se produce, no tendría ni podría tener efectos retroactivos. Pero igualmente desde el punto de vista económico bien parece que la “alegría” urbanística de promoción inmobiliaria, pública o privada, ya no existe por lo que, a salvo supuestos que cuenten con apoyos de los titulares de los terrenos de su razón o de promotores que pudiese existir, la simple iniciativa de oficio se entiende de un esfuerzo tal para todos los casos que simplemente se estima que procede ir observando donde se hallan o pueden estar esas iniciativas y a qué efectos se desarrollan ya que pudiendo ser de cierto interés para mejorar la materia tributaria –al añadirse mayores importes en base imponible quizá se empeora el tratamiento de la materia expropiatoria –al añadirse la consideración de una valoración mayor a efectos de justiprecio expropiatorio-, entre otras.
En todo caso, la problemática que resulta de la necesidad de adecuar las valoraciones de los terrenos preexistentes a la verdadera naturaleza que les corresponde no pasa desapercibida y en especial cuando verdaderamente el desajuste de la valoración preexistente a lo que procede puede hasta resultar espectacular.
En esta vertiente la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo -EDL 2015/102048-, da buena muestra de la sustancial problemática que se plantea, desde luego a efectos futuros de la misma, y a resultas de las modificaciones operadas en ese último Real Decreto Legislativo, cuanto menos, en su artículo 7.2.b) -EDL 2004/2896 respecto a su calificación catastral, en su artículo 30 para con el procedimiento simplificado y su valoración –apostillándose que se valorarán considerando, en todo caso, su localización y en la Disposición Transitoria Séptima –no pasando desapercibo que se contempla el supuesto a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie a partir de la entrada en vigor de la Ley 13/2015, recayendo en los Ayuntamientos la carga de suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados-.
Con ello no se quiere decir otra cosa que a salvo la posible aplicación de otros supuestos de valoración catastral futuribles que concurriesen y fuesen procedentes, para los supuestos anteriores preexistentes no ajustados a la doctrina jurisprudencial expuesta, deberá estarse a la resultancia de las vías impugnatorias, administrativas o/y jurisdiccionales, que se hayan seguido en que se haya hecho valer un criterio que se ajuste a doctrina jurisprudencial expuesta y bien parece que también a las que en su caso procedan ejercitarse.